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    城鎮(zhèn)化背景下遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理問題研究

    2013-12-31 00:00:00徐至寒金祖睿
    決策與信息·中旬刊 2013年10期

    面對國內(nèi)巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”市場和現(xiàn)有量,如何清理歷史遺留的“小產(chǎn)權(quán)房”不僅涉及大范圍的利益格局調(diào)整,更為加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了破題思路。本文旨在綜合濟南、深圳、鄭州、南京、上海等地對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理方式的探索,提出清理過程中存在的共性問題及對策建議。

    近年來,由于城鎮(zhèn)化進程的加速和高房價的刺激,“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展勢頭十分迅猛。十八屆三中全會提出加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以來,外界對“小產(chǎn)權(quán)房”解禁的議論紛紛,但中央部委卻加強了對“小產(chǎn)權(quán)房”的清理速度。在熱銷和非法并存、存量和風(fēng)險同在的情況下,對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理研究更具意義。

    一、遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理情況

    時至今日,國家尚未出臺針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”具體的處理措施,因此,各地對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理工作更具探索性、參考性和借鑒性。通過比較和歸納,筆者總結(jié)了各地目前運用最多的兩種針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理方式。

    1.打擊遺留“小產(chǎn)權(quán)房”

    在各地的實踐中,打擊的方式可分為兩類。一類是對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”一刀切的拆除方式,如“濟南市2007年宣布依法整治違法違章建筑,提出力爭用2年左右的時間,分階段依法清理已發(fā)生的違法違章建筑”。另一類是有針對性的打擊,打擊的對象主要根據(jù)遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的危害或建筑階段區(qū)分:就危害程度看,列入打擊范圍的遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的種類包括侵占耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”、違反城市規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”以及存在嚴(yán)重質(zhì)量問題的“小產(chǎn)權(quán)房”。如深圳規(guī)定對存在嚴(yán)重安全隱患,嚴(yán)重違反城市規(guī)劃,占用農(nóng)田、一級水源保護用地及公益事業(yè)用地的建筑予以拆除。又如鄭州對于違反土地利用總體規(guī)劃擅自建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”,要“限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀。”。就建筑階段來看,主要打擊對象為在建和待售的遺留“小產(chǎn)權(quán)房”。如從北京市從2012年開始著手清理在建在售“小產(chǎn)權(quán)房”,主要措施有“責(zé)令停工、停售,查封工地,拆除售樓處,查封施工機械,遣散施工隊伍。對在售項目將責(zé)令停售、拆除售樓處,查封已建未售房屋等”。但對于已售出的“小產(chǎn)權(quán)房”,國土局并未做出相關(guān)處理。

    2.遺留“小產(chǎn)權(quán)房”部分合法化

    就目前實踐來看,合法化的途徑主要有三種。

    第一,通過補繳土地出讓金和相關(guān)規(guī)費,允許“小產(chǎn)權(quán)房”辦理土地證及產(chǎn)權(quán)證。如南京宣布“對2003年8月之前的集體土地房地產(chǎn)項目,符合房屋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并通過規(guī)劃審查的,在落實查處責(zé)任的前提下,可依法補辦建設(shè)和土地等手續(xù)。”。

    第二,通過改變土地性質(zhì),直接賦予“小產(chǎn)權(quán)房”合法地位。如深圳經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造,農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,全市農(nóng)業(yè)戶口人員全部轉(zhuǎn)型為城市戶口居民,從而使遺留“小產(chǎn)權(quán)房”一次性確權(quán)。

    第三,通過國家征收或罰沒的方式,對不符合條件但己入住的小產(chǎn)權(quán)房,依照《物權(quán)法》中用益物權(quán)的規(guī)定,按“租賃”的方式進行產(chǎn)權(quán)管理,即將遺留“小產(chǎn)權(quán)房”納入保障房體系。如北京于2010年11月開始,在昌平區(qū)海鶄落村開展了在集體土地上建公租房的試點工程。為部分遺留“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為公租房、廉租房提供了可能性。

    二、清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”中存在的問題

    盡管清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”勢在必行,但由于各種主客觀原因,清理“小產(chǎn)權(quán)房”注定是一條曲折而漫長的道路。筆者根據(jù)各地區(qū)清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”過程中產(chǎn)生的問題及面臨的難點,總結(jié)出以下共性問題。

    (一)法律存在模糊空白

    1.基于“小產(chǎn)權(quán)房”界定

    這種模糊主要表現(xiàn)在兩方面,一是類型模糊,二是時間模糊。類型的模糊性在于并沒有明確的法律條文定義“小產(chǎn)權(quán)房”,各主管部門根據(jù)自身的理解對其劃定了范圍。如國土部定義“小產(chǎn)權(quán)房”為“占用集體土地搞建設(shè),并向集體組織以外的成員銷售的商品住宅?!蓖瑫r,法律也未說明宅基地建筑物的具體權(quán)能。宅基地的使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性和房屋的可流轉(zhuǎn)性往往構(gòu)成矛盾。時間的模糊性在于“小產(chǎn)權(quán)房”存在多久屬于“歷史”范疇。如南京和深圳分別規(guī)定在2003年8月前和1999年3月5日前的“小產(chǎn)權(quán)房”為歷史遺留問題。然則在此時間標(biāo)準(zhǔn)之后已建成和已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”該如何處理?“這種由地方政府權(quán)力主宰分別認(rèn)證的模式容易導(dǎo)致先建得利,后建吃虧的不公平現(xiàn)象”。以時間分類的另一缺陷就是容易形成以公權(quán)力謀取私權(quán)利的權(quán)錢尋租腐敗。

    2.基于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”清理方式

    目前,針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理方式僅存在于一些地方性法規(guī)。并且以清理在建、待售的“小產(chǎn)權(quán)房”為主。針對已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”,大多地區(qū)采取緘默或中立的態(tài)度。這種做法既無助于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決,又使開發(fā)商和村集體在短期利益未知風(fēng)險的誘導(dǎo)下加快“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)速度。

    (二)缺少平衡利益途徑

    基于針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”目前運用最多的兩種清理方式來看,都會對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”所覆蓋的眾多相關(guān)利益方帶來不同程度的利益影響。筆者認(rèn)為,在無法實現(xiàn)帕累托效應(yīng)的情況下,遺留“小產(chǎn)權(quán)房”存廢影響利益關(guān)系最大有兩大問題。

    1.拆除已入住“小產(chǎn)權(quán)房”時居民的安置補償問題

    針對遺留“小產(chǎn)權(quán)房”購房者的安置問題,一般而言,由于“小產(chǎn)權(quán)房”的違法性,在拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”時不予補償。但考慮到許多已入住的“小產(chǎn)權(quán)房”都屬于購房者唯一房產(chǎn)。從以民為本的角度出發(fā),應(yīng)對這類購房者予以一定的補償或做好其安置工作。其次政府在“小產(chǎn)權(quán)房”形成的過程亦負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任。另外從七彩星城了解到的情況看,如果政府采取簡單的拆除行為,91.24%的購房者表示不能接受。

    2.繳納出讓金或罰金的比例問題

    遺留“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的形成并非因開發(fā)商、購房者或是政府任一方的單獨行為造成。雖然其中開發(fā)商需要承擔(dān)主要責(zé)任,但南京七彩星城的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:89.69%的購房者在知道“小產(chǎn)權(quán)房”的購房風(fēng)險的情況下購買了“小產(chǎn)權(quán)房”,并且其行為影響了處于同一收入水平但未購買“小產(chǎn)權(quán)房”者的公平收益以及其對于“小產(chǎn)權(quán)房”的價值判斷,而政府監(jiān)管的缺位對于“小產(chǎn)權(quán)房”的形成也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此,如何界定政府、開發(fā)商、購買方等利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)范圍,合理分配出讓金及罰金比例,使清理行為更加公平值得思考。

    三、清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的對策

    遺留“小產(chǎn)權(quán)房”問題的產(chǎn)生不在一夕之間,其問題的解決也不可能一蹴而就。筆者認(rèn)為,應(yīng)從完善法制建設(shè)、實現(xiàn)利益均衡、加強溝通管理及強化監(jiān)管力量四方面入手,解決清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”過程中產(chǎn)生的問題。具體對策和建議如下。

    (一)完善法制建設(shè)

    “小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和蔓延與相關(guān)法律制度的不完善息息相關(guān)。缺少統(tǒng)一的尺度不僅不利于抑制“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生,更使執(zhí)法監(jiān)督難以入手。因此,筆者認(rèn)為法制首先需要解決的問題主要有以下三點。

    1.明晰“小產(chǎn)權(quán)房”的定義

    究竟什么是“小產(chǎn)權(quán)房”?其判斷標(biāo)準(zhǔn)和特征是什么?如何界定其不合法性和可能存在的合法性?這也是遺留“小產(chǎn)權(quán)房”分類、摸底、清理的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為,定義遺留“小產(chǎn)權(quán)房”重點和難點在于明晰對買賣主體的限制。具體而言,一是明確農(nóng)民對宅基地的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)及其上所建房屋使用權(quán)的關(guān)系;二是定義農(nóng)民購得或分得的,用于自住的房屋若有空余從而從事經(jīng)營(包括出售和出租)的行為。

    2.明晰遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的分類清理標(biāo)準(zhǔn)

    筆者認(rèn)為,“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)根據(jù)土地性質(zhì)分為耕地“小產(chǎn)權(quán)房”、宅基地“小產(chǎn)權(quán)房”和其他集體建設(shè)用地“小產(chǎn)權(quán)房”三類。

    (1)對于占用耕地的“小產(chǎn)權(quán)房”一般采取堅決拆除的方式處理,但如耕地?zé)o法復(fù)墾、拆除成本較高且拆除可能造成眾多人口失去唯一住所的,可以通過補繳土地出讓金完成國家征收,或給予一定的善后補救。但對于占用耕地而“轉(zhuǎn)正”的“小產(chǎn)權(quán)房”,必須“遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則,將農(nóng)民新居建設(shè)和集體建設(shè)用地整理復(fù)墾,將節(jié)省出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)移給‘小產(chǎn)權(quán)房’‘合法化’的地區(qū)”。

    (2)宅基地上建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”,一方面基于購買方和出售方的意思表達清楚,并對雙方利益起到帕累托改善的效果,另一方面相對于占用耕地和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃而言,又沒有給集體土地利益帶來負(fù)外部性。再者治理零星的個人行為需要付出極大的行政成本,因此建議不對已存在的此種行為施以公權(quán)力制約。但同時政府應(yīng)嚴(yán)格落實“一戶一宅”的原則,限制宅基地轉(zhuǎn)售的空間。

    (3)針對其他集體建設(shè)土地上建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”,若未違反城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、房屋質(zhì)量通過審查的,可以依相關(guān)程序予以確權(quán),或通過國家征收的方式轉(zhuǎn)為廉租房、經(jīng)適房。對于嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、質(zhì)量不過關(guān)的建筑采取拆除的措施,同時做好相應(yīng)的思想工作和補救方案。

    (二)實現(xiàn)利益均衡

    鑒于對于遺留“小產(chǎn)權(quán)房”的清理不可能達到帕累托改善,因此此處的利益均衡主要指在各利益相關(guān)方利益增減的絕對差值最小的情況下,適當(dāng)保障弱勢群體的利益。使由清理遺留“小產(chǎn)權(quán)房”可能造成的社會損失和社會沖突最小化。

    1.針對拆除已入住“小產(chǎn)權(quán)房”時居民的安置補償問題

    對于明顯違反法律規(guī)定“小產(chǎn)權(quán)房”,在合同手續(xù)齊全的情況下,退還部分房款或提供貨幣補償成為可行的選擇。另一種選擇則是在補交時下商品房與集體建設(shè)用地建房的差價的前提下,購房者在復(fù)建的村民住宅房中獲得一定面積的拆遷安置。對于選擇貨幣補償?shù)馁彿空?,政府可?yōu)先向其提供公租房服務(wù)。對于嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、侵占耕地、房屋質(zhì)量不合格或合同手續(xù)不齊全的,且拒不拆遷的“小產(chǎn)權(quán)房” 依法拆除,不予補償。

    2.針對繳納出讓金或罰金的比例問題

    在遺留“小產(chǎn)權(quán)房”“確權(quán)”過程中或是繳納罰金時,應(yīng)以開發(fā)商為主體,購房者按其造成影響的大小出納相應(yīng)比例的出讓金或罰金。政府對于在拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”后可能影響生存權(quán)的居民,可以從收繳的出讓金或罰金中拿出部分予以補償。在補繳土地出讓金及罰金應(yīng)遵循“誰獲益,誰繳納;收益大,繳納多”的原則進行操作。因此,在繳納土地出讓金或罰金時,已入住購房者應(yīng)按市值補繳房款,開發(fā)商負(fù)責(zé)繳納土地出讓金及相關(guān)審批規(guī)費,政府則確保用土地出讓收益為因拆除遺留“小產(chǎn)權(quán)房”而失去或部分失去居住權(quán)的“小產(chǎn)權(quán)房”購買者提供貨幣補償、保障性住房供應(yīng)。

    (作者單位:蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

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