以深圳經(jīng)驗建言全國改革

馬敬仁

馬敬仁 深圳大學管理學院公共管理系教授

2009年9月10日，深圳市一家文化傳播公司負責人在福田分局登記注冊大廳展示由深圳市市場監(jiān)督管理局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照。當天，深圳市新組建的市場監(jiān)督管理局開始行使職能。

從中國政府自身發(fā)展的角度看，改革開放的30多年，是由計劃經(jīng)濟體制下的“管制型政府”到適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)換的30多年，而深圳特區(qū)政府在這一過程中發(fā)揮了“先行先試”的窗口、試驗田作用，為廣東乃至全國的政府管理創(chuàng)新提供了許多新思路，探索了一條新路子。

“行政三分制”

為了避免公共權(quán)力的腐敗和濫用，必須建立公共權(quán)力制約機制。2001年中央機構(gòu)編制委員會辦公室在深圳進行公共行政改革試點時，提出了“行政三分制”的改革思路，為建立中國特色的公共權(quán)力內(nèi)部制約監(jiān)督機制找到了一個重要的突破口和切入點。

“行政三分制”從決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三個層面強化了政府內(nèi)部的權(quán)力制約機制。首先，在決策層面上，突出了民主化、科學化因素，強調(diào)市民參與、專家參與和社會組織參與三結(jié)合，健全的專家系統(tǒng)和廣泛的社會參與可以提高決策的水平和質(zhì)量，制約決策部門的權(quán)力，增加腐敗的難度，減少腐敗的機會。其次，在執(zhí)行層面上，決策部門對于執(zhí)行部門是行政指導(dǎo)和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)與監(jiān)督的關(guān)系，對執(zhí)行部門的權(quán)力形成“上位制約和監(jiān)督”；而執(zhí)行部門對于決策部門的業(yè)務(wù)關(guān)系則以績效合同為依據(jù)，按照合同執(zhí)行決策部門制定的政策，達成決策部門制定的目標。最后，在監(jiān)督層面上，“行政三分制”強化了監(jiān)察和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力和地位，而派出制則保證了監(jiān)督機構(gòu)（如監(jiān)察審計等）的相對獨立性，決策和執(zhí)行部門的監(jiān)察審計機構(gòu)是由上級主管部門派出的，與決策和執(zhí)行部門沒有隸屬關(guān)系，以確保監(jiān)督的效率和效果。

“行政三分制”的實質(zhì)也是一次“分權(quán)”改革，其宗旨是通過制度設(shè)計，在政府內(nèi)部實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能的相互分離，以達到制約權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運作的目的；通過整合決策權(quán)能、集中執(zhí)行權(quán)能、強化監(jiān)督權(quán)能，促進行政管理的科學化、民主化；同時，基于行政三分制原則，重組現(xiàn)行政府機構(gòu)，建立以決策局（委）、執(zhí)行局（或分局）和基于派出制或“部外制”的相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)為主體的一級政府管理系統(tǒng)，并在其運行過程中形成相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)在機制，以達到提高政府績效、管理水平、服務(wù)質(zhì)量和政府綜合能力的目的，建立法治、民主、負責、高效的一級政府。

在黨的十八大和全國“兩會”的推動下，以大部門為切入點的行政體制改革正在不斷引向深入，深圳的“行政三分制”改革方案可以為全國的改革提供一些思路。根據(jù)較早時期的試點思路，這一方案是分步進行的：第一階段是建立一個決策和執(zhí)行相對分離的組織框架，按照“大行業(yè)、大系統(tǒng)”設(shè)置政府決策部門，并根據(jù)改革進程逐步設(shè)置和完善執(zhí)行部門；第二階段的任務(wù)是營造決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項職能和權(quán)力相對分離、相輔相成，相互制約，相互協(xié)調(diào)的機制。

從表面上看，第一個階段改革就是減少決策機構(gòu)，大幅增加和規(guī)范執(zhí)行機構(gòu)；而第二個階段則是通過公共財政、公共信息和法制等系統(tǒng)平臺建設(shè)，建立和完善法定的機構(gòu)體系，并在此基礎(chǔ)上逐步完善公用事業(yè)、公共事業(yè)、基層社會管理以及公共服務(wù)體系，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)主體的多元化，以建立政府和社會共同治理、協(xié)調(diào)治理的公共治理結(jié)構(gòu)。

服務(wù)型政府初見成效

改革是一項“遺憾”的事業(yè)，因為古今中外還沒有一項改革是讓所有人滿意的。政府是社會的平衡器，改革總是在權(quán)力和利益平衡中取得進展的。改革總是要觸動一些人的權(quán)力和利益，尤其是經(jīng)過30多年的持續(xù)改革，今天我國的改革已經(jīng)進入一個“改革改革者”、“改革既得利益者”的攻堅階段，其風險和難度也越來越大。

到目前為止，深圳“大部門體制”改革的第一階段目標已經(jīng)基本實現(xiàn)，政府工作部門從46個減少到31個，而且改革在兩個月內(nèi)調(diào)整完成，改革中精簡了140多個局級和處級內(nèi)設(shè)機構(gòu)，裁減450多個局處級崗位，撤銷60多個事業(yè)單位。

同時，在深圳乃至全國各地的大小機關(guān)，“以人為本、服務(wù)為本、績效為本”理念已經(jīng)深入人心，黨政機關(guān)的服務(wù)意識越來越強，過去“凌駕于社會之上”的管制型政府也開始“融會于社會之中”，服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)初見成效；績效評價和電子監(jiān)察系統(tǒng)已經(jīng)成為深圳特區(qū)政府的一個“品牌”；“責任風暴”和“懲防體系”已經(jīng)進入法律化、制度化層面；居民的參與意識日益增強，公開化、透明度已經(jīng)成為社會評價政府行為的重要指標。

今后，深圳將進一步釋放社會權(quán)能，把政府不該管、管不好的事情交給社會，要像當年培育商品市場主體——企業(yè)那樣來培育社會管理主體——社會組織，要像培育企業(yè)法人那樣培育社會法人或公共法人，并通過法人治理的結(jié)構(gòu)，通過制度安排，讓各方的意見、利益、訴求，都能夠得到有效表達。

以深圳經(jīng)驗建言全國改革

黨的十八大提出了以全面轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政改革思路，在行政體制改革和政府管理轉(zhuǎn)型方面，突出了“頂層設(shè)計”、“整體規(guī)劃”、“系統(tǒng)推進”的科學理念，堅持從計劃到市場、人治到法治、集權(quán)到分權(quán)、管制到服務(wù)、傳統(tǒng)到現(xiàn)代的方向積極而有序地推進，凸顯出新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體改革的決心和定力。

但是，正如我國由計劃到市場的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型已經(jīng)進行了幾十年，中央和地方各級政府由“管制型”向“服務(wù)型”的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型也將是一個長期的艱難的任務(wù)，需要全黨、全國發(fā)揮改革創(chuàng)新的精神，突破傳統(tǒng)的束縛、利益的羈絆、文化的障礙，大刀闊斧、攻堅克難，才能走出改革的“深水區(qū)”，為經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明的全面發(fā)展掃清道路。

鑒于深圳“大部門體制”改革的經(jīng)驗，對中央的大部制改革提出以下幾點建議：其一，堅持“頂層設(shè)計”，即按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項權(quán)能分離、制約和協(xié)調(diào)的原則，進行整體設(shè)計、系統(tǒng)安排，一步到位。

其二，制定規(guī)范性文件，硬性規(guī)定中央政府機構(gòu)數(shù)量維持在19至21個部門為宜，省級政府機構(gòu)數(shù)量在13至15個部門為宜，市級政府機構(gòu)數(shù)量以11至13個部門為宜，縣級政府機構(gòu)在6至8個部門為宜，鄉(xiāng)級政府機構(gòu)則以4至5個部門為宜；在完善決策部門的基礎(chǔ)上，把執(zhí)行機構(gòu)、獨立機構(gòu)分離出來，并在二者之間建立新型的合約關(guān)系，從制度上彌合部門縫隙、消除官僚制的弊端。

其三，建立以“紀監(jiān)審三合一”體制為主體的行政監(jiān)督體系，并實行垂直制、派出制管理，以遏制腐敗、保證制度監(jiān)督的有效性。

其四，理順黨政職能關(guān)系，堅持中上層級“宜分不宜合”、中下層級“宜合不宜分”的原則，從制度上消除職能重疊交叉的現(xiàn)象，以降低行政管理成本，提高執(zhí)政黨和政府管理、服務(wù)以及政治領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)量和水平。