法治、分配、科學(xué)

谷文

十八屆三中全會，將財(cái)政的作用和定位提升到了一個(gè)新高度，也對財(cái)政的行事規(guī)范等提出了更高的要求。會議精神明確指出，要建立現(xiàn)代化財(cái)政制度。那么何謂現(xiàn)代化的財(cái)政制度，我們又應(yīng)當(dāng)從哪些角度建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度，更新我們的“傳統(tǒng)財(cái)政”？本屆三中全會，在財(cái)稅方面提出完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率以及建立現(xiàn)代財(cái)政制度，專家指出，總體要解決的是三個(gè)實(shí)際問題，也是由來已久的三個(gè)問題：法治、分配和科學(xué)，那么這三點(diǎn)的突破口又在何方？

法治：長期缺位

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明日前于某座談會上表示，本屆三中全會提出了財(cái)政是國家治理的重要支柱，財(cái)政改革，除了推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)際上也推動(dòng)了行政體制改革的步伐。但無論從哪個(gè)角度來說，法治都是其中的重點(diǎn)。

“比如我們從微觀角度來說一個(gè)問題，房產(chǎn)稅的問題?！卑拙懊鞅硎?，現(xiàn)在房產(chǎn)稅的推進(jìn)有兩種聲音：其一在于先改革后立法，以“發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，解決問題”的方式處理房產(chǎn)稅立法中遇到的諸多問題。第二表示要先立法方能改革，否則改革將受到干擾。

廣東省財(cái)政科學(xué)研究所所長黎旭東表示，所謂的現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)際上說的是一個(gè)體系，是一個(gè)包含了完整的財(cái)政法律體系和行政體制安排的體系。那么也從另一個(gè)角度說明，財(cái)政作為一個(gè)綜合性部門，它在很多方向上的法律是不到位的，甚至是缺失的。

“我們有一部預(yù)算法，這是財(cái)政最大的一部法律。但其他很多方面都是一些條例，比如政府采購，國庫資金等一些關(guān)系到政府資金流向的問題都沒有嚴(yán)格的法律依據(jù)。而且最迫切的是我們的政府資金如何分配，財(cái)力如何切割，這都需要立法約束。而且預(yù)算法的剛性也不足?！崩栊駯|說，表面上看來，這是一個(gè)財(cái)政法律缺位的問題，而如此長的時(shí)間里都沒有完善的法律出臺，實(shí)際上也是整個(gè)財(cái)政體制制約著法律體系無法建立。

白景明表示，即使是從一些細(xì)節(jié)的角度，也需要中央出臺一些法律性、綱領(lǐng)性的文件去規(guī)范地方的做法?！氨热绗F(xiàn)在新提出的中期預(yù)算，這在預(yù)算法中是沒有體現(xiàn)的，它與年度預(yù)算要進(jìn)行銜接，那么從技術(shù)手段上，如何處理收入預(yù)期？”一些專家也表示，很多好的財(cái)政制度和想法，都是從口頭到口頭，而要推動(dòng)一件事，是需要落到“筆頭”，也就是用制度，用法律來約束規(guī)范的。

分配：四面不均

專家表示，現(xiàn)有的中央財(cái)政、地方財(cái)政之間的問題，或者說中央政府與地方政府之間的最大問題，是各種生產(chǎn)要素和權(quán)力的分配不均問題。

第一種分配不均，是各級政府、各級財(cái)政之間的財(cái)力分配不均。江蘇省財(cái)政科學(xué)研究所所長李豫平表示，現(xiàn)在我國已經(jīng)形成了一種倒金字塔形的財(cái)政格局，即中央擁有最大財(cái)力，往下省市縣鄉(xiāng)逐次遞減，而且這個(gè)遞減趨勢非常明顯。

他表示，不僅僅是江蘇，許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自留財(cái)力甚至都不到10%，一些看起來很富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，看起來是自留財(cái)力幾個(gè)億，其實(shí)它收入的絕大部分都上交給上級財(cái)政了。一些人說基層財(cái)政哭爹喊娘，不是說基層財(cái)政不能賺錢，而是留給他們的財(cái)力實(shí)在太少。所以我們說簡政放權(quán)，方向是正確的，但不能只下放審批權(quán)，財(cái)權(quán)也要同時(shí)下放。

第二種分配不均，是上下級政府之間的事權(quán)分配不均。浙江省財(cái)政科學(xué)研究所所長余麗生表示，在財(cái)稅改革和制度改革的過程中，財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)同時(shí)上升下降。比如一些跨區(qū)域的項(xiàng)目，就應(yīng)當(dāng)將財(cái)權(quán)和事權(quán)上升到中央財(cái)政層面?！氨热绛h(huán)保項(xiàng)目當(dāng)中的一些跨區(qū)域林業(yè)項(xiàng)目啊，一些流域性的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目很容易上游和下游扯皮，而且不容易調(diào)和。這種項(xiàng)目就應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政出面處理?！?/p>

他表示，除了環(huán)保層面，還有一些通常認(rèn)為的盲點(diǎn)項(xiàng)目，比如教育?！耙恍┎话l(fā)達(dá)地區(qū)來到教育發(fā)達(dá)地區(qū)上學(xué)，使用這些地區(qū)的義務(wù)教育資源，實(shí)際上這些都是要當(dāng)?shù)刎?cái)政買單的。比如北京、湖北的一些地區(qū)等等，這些地方的財(cái)政教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它應(yīng)有的負(fù)擔(dān)程度，教育資源越發(fā)達(dá)的地區(qū)，這種壓力就越大?！币虼怂硎?，教育也應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。還有本身就是“全國一盤棋”的社保項(xiàng)目，考慮到地區(qū)差等問題，他也推薦由中央財(cái)政統(tǒng)一研究。

第三種分配不均，是法定支出造成的部門項(xiàng)目間分配不均。江西省財(cái)政決策調(diào)研室主任陳向明表示，要想建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度和財(cái)政體制，必須脫離“數(shù)字游戲”。

“我們有時(shí)候說，人頭不如豬頭，為什么？因?yàn)楝F(xiàn)在太多所謂的法定支出，造成了一口豬可能獲得的補(bǔ)貼比農(nóng)民一個(gè)人獲得的補(bǔ)貼還多。那么這就是一個(gè)很不正常的支出方式。”他表示，法定支出很多時(shí)候在固化我們的財(cái)政支出模式，而這是一種反現(xiàn)代化的財(cái)政思路。

黑龍江省財(cái)政科學(xué)研究所所長秦鳳翔表示，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)以一個(gè)整體的形式出現(xiàn)，而法定支出從一定意義上肢解了財(cái)政資金?！氨热缃逃度胍_(dá)到GDP的4%，那我們首先得知道，財(cái)政收入占GDP比重是多少。如果說是占10%，那么這一下就法定出去了40%。再去掉很多剛性支出，財(cái)政手里就剩不下錢去做事了。我們說現(xiàn)代化的財(cái)政制度，這種切塊法恰恰是最不現(xiàn)代化的。”

第四種分配不均，是稅制改革中出現(xiàn)的收支分配不均問題。秦鳳翔表示，雖然我們一直在說土地財(cái)政在衰退，但很少有地方找到了代替土地財(cái)政的財(cái)政收入模式。而地方財(cái)政自留財(cái)力的減少，又讓一些地區(qū)無法擺脫依靠轉(zhuǎn)移支付活著的現(xiàn)狀。余麗生表示，我們可以通過消費(fèi)稅改革的方式，擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，將間接稅轉(zhuǎn)化為直接稅等方式讓稅制更加科學(xué)，“但在房產(chǎn)稅開征還很漫長，有些地方又缺少稅源的情況下，有些基層財(cái)政活著的確很難?！?/p>

科學(xué)：現(xiàn)代化基礎(chǔ)

本刊2013年11月封面報(bào)道《河北國庫電子化沖關(guān)》中，詳細(xì)報(bào)道了河北省財(cái)政廳國庫電子化進(jìn)程。而早在兩年前，河北省國庫電子化系統(tǒng)就已經(jīng)開始籌備策劃。但我們不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，在地方財(cái)政還在“電子化”“無紙辦公”等概念上邁步時(shí)，公司理財(cái)行為早已形成了有序、科學(xué)、完備的現(xiàn)代化財(cái)務(wù)制度。

“所以我們這些財(cái)政人要向公司的這些理財(cái)方式學(xué)習(xí)。”黎旭東表示，雖然實(shí)際情況比公司理財(cái)模式要相對復(fù)雜和多變，但這不能成為現(xiàn)代化財(cái)政固步自封的理由。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示，其實(shí)預(yù)算網(wǎng)絡(luò)化，就是變相的一種預(yù)算透明，而由于現(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)龐雜等原因，網(wǎng)絡(luò)辦公的效率，要比傳統(tǒng)人力辦公提升5倍以上。

余麗生表示，建立財(cái)政的內(nèi)部平臺，甚至建立跨部門、跨區(qū)域的政務(wù)電子化平臺，已經(jīng)是大勢所趨。但這種現(xiàn)代化模式，需要由頂層設(shè)計(jì)層面來推動(dòng)，也就又回到了文初所說的“法治財(cái)政”問題。因此他也表示，財(cái)政問題從來不會是一個(gè)割裂的、可以單獨(dú)分析的問題，建立現(xiàn)代化財(cái)政制度，實(shí)際上也是建立現(xiàn)代化的行政制度。