論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構(gòu)建

摘要：國家科技計劃項目合同是國家科技管理部門與科研機構(gòu)或科研人員之間，為實現(xiàn)國家科技計劃、完成特定科研項目，確立雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。它是一種特殊的科研合同，屬于私法契約范疇。目前我國國家科技計劃項目合同制度存在著計劃項目任務(wù)書與合同相混淆、合同性質(zhì)不清、合同主體不清晰、權(quán)利義務(wù)不對等、具體合同條款內(nèi)容設(shè)計不科學、責任性質(zhì)不明確、糾紛救濟機制和途徑不清晰等缺陷和問題。在明確該合同為民事合同的前提下，有必要對其進行相應(yīng)的制度重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：國家科技計劃項目合同；私法契約；行政合同

中圖分類號：DF51 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001—2397.2013.02.19

一、國家科技計劃與合同

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，是推動人類文明進步的革命力量。科學技術(shù)的發(fā)展，已引發(fā)了一系列社會生產(chǎn)方式、全球競爭格局和國民財富獲取方式的重大變革。二十世紀六十年代以來，世界主要國家相繼將科技創(chuàng)新提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定各類科技計劃以搶占戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機和主動權(quán)。上個世紀八十年代以來，為了跟蹤世界科技的最新進展，促進中國科學技術(shù)發(fā)展，并推動科學技術(shù)成果從潛在生產(chǎn)力向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，我國政府也先后推出了多項國家科技計劃。經(jīng)過數(shù)十年的探索，目前已建立了較為完備的適于中國國情的國家科技計劃體系，主要包括：基礎(chǔ)研究計劃（國家自然科學基金、國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（973計劃））、國家科技支撐計劃、高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）、科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)、政策引導(dǎo)類計劃（包括星火計劃、火炬計劃、國家重點新產(chǎn)品計劃、國家軟科學研究計劃）及其他（包括國際科技合作計劃、國家重點實驗室、國家工程技術(shù)中心、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等）。

通觀世界各國，任何國家層面的科技戰(zhàn)略規(guī)劃的實施和創(chuàng)新活動，都是以項目為載體的。如何實施項目管理，是各國在實施科技規(guī)劃或進行科技創(chuàng)新管理活動中都十分重視的重要問題。美國科學家萬尼瓦爾·布什在1945年發(fā)表的報告《科學：無盡的前沿》，被認為是美國國家科技政策的經(jīng)典之作。報告要求國家制定政策支持科學事業(yè)，同時又強調(diào)在科學研究中保障自由探索精神的必要，讓政府意志和科學自由之間，保持必要的張力，給創(chuàng)新提供空間。為此，美國政府于上世紀四十年代首創(chuàng)“合同制聯(lián)邦主義”方案，把國家科研計劃任務(wù)通過大量科研合同的形式交給大學或私營公司，一方面積極鼓勵和支持大學從事技術(shù)研究，不但提供更多的經(jīng)費支持，而且不干預(yù)大學的科學研究；另一方面，美國政府又通過減免稅收，鼓勵企業(yè)進行技術(shù)開發(fā)，使得企業(yè)在技術(shù)當中具有更大的動力。此舉大大激活了美國的科研潛力，奠定了美國作為世界第一科技大國的基礎(chǔ)。由于合同制在管理政府科技撥款和提高科研效果方面的顯著作用，它在美國被譽為“本世紀中有關(guān)政府管理活動的一項重要意義的發(fā)明”，并被世界各國所普遍采用。

1978年，我國的一些科研單位在試行擴大自主權(quán)時，對某些計劃外的科研項目，也開始采用科研合同制的形式。1980年，部分重點科研項目也開始試行合同制，有上下級的縱向合同，也有研究單位、大學和企業(yè)、使用部門間的橫向合同。從1984年開始，我國政府在開發(fā)研究單位推行“有償合同制的改革試點”，1986年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于科學技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》，明確要求“國家重大科技項目普遍實行合同制，用于這些項目的科技立項費用在全部或部分有償使用的情況下，科研開發(fā)單位與委托單位（主持項目的部門）之間是合同關(guān)系”，合同制在我國科技計劃項目實施和管理中得以廣泛應(yīng)用，目前幾乎已成為我國政府資助性科學研究項目管理形式的常態(tài)。但與此同時，有關(guān)國家科技計劃項目合同（以下簡稱“項目合同”）的含義、性質(zhì)、基本內(nèi)容及救濟機制或手段等與合同制有關(guān)的基本理論問題，在理論上并沒有引起我國學術(shù)界的充分關(guān)注，與之相應(yīng)的正解也未形成。

二、項目合同的術(shù)語辨析

（一）“科研合同”與“科技合同”

“項目合同”在我國既無立法解釋，亦無理論通說，實踐與研究中頻繁使用的詞語是籠統(tǒng)的“科研合同”與“科技合同”。

“科研合同”概念是對美國合同科研制的提煉。所謂“科研合同”，是指雙方或幾方共同進行某一科研活動時商定的技術(shù)、經(jīng)濟責任及有關(guān)協(xié)作關(guān)系的契約。它是在國家計劃指導(dǎo)下，體現(xiàn)一種用經(jīng)濟辦法管理科研的體制；既有上下級的縱向合同，也有研究單位、大學和企業(yè)、使用部門間的橫向合同；其作用在于用國家計劃和經(jīng)濟關(guān)系，把科研、生產(chǎn)和使用幾方面聯(lián)系起來，目標明確，責任清楚，大力協(xié)同，互相制約，有利于調(diào)動各方面的積極性，提高技術(shù)經(jīng)濟效果，保證國家計劃的完成。

“科技合同”的稱謂則來自前蘇聯(lián)。學者周大偉翻譯的前蘇聯(lián)學者H·H·阿奇莫夫《科技進步方面的法律關(guān)系》一書提出，“科技合同”是調(diào)整因創(chuàng)造和掌握科技成果而產(chǎn)生的，在特殊財產(chǎn)主體之間帶有商品貨幣形式的財產(chǎn)關(guān)系的合同；“科技合同”就其本質(zhì)來說，是民事法律合同。它與國家計劃指令科學研究相區(qū)別，涵蓋了所有關(guān)涉科學研究的合同類型，表達的是前蘇聯(lián)對于科技研究體制改革的階段性認識。

“科研合同”與“科技合同”的提法對應(yīng)了上世紀七十年代末、八十年代初我國科研體制改革的方向和路徑探索，被當時的學界所接受并推崇。作為同義語，當時的學者們對這兩個詞語的使用往往不加區(qū)別，在實務(wù)界也一直沿用至今。但是理論界對“科研合同”一直存在縱橫劃分和單一認識之別，隨著我國科研體制的不斷改革，尤其是1987年《技術(shù)合同法》提出了“技術(shù)合同”概念之后，分歧進一步具體化。部分學者堅持“科研合同”的廣義理解，認為“科研合同”既包括企業(yè)與科研機構(gòu)之間、企業(yè)與其它公民法人之間簽訂的“橫向科研合同”，也包括“由國家以及有關(guān)主管部門撥款資助的科研項目”的“縱向科研合同”；另一部分學者則將“科研合同”作限定理解，認為“科研合同”僅指上述“縱向科研合同”。

我們認為，不論從語義解釋出發(fā)，還是考慮使用現(xiàn)狀，對“科研合同”（同“科技合同”）應(yīng)作寬泛理解為宜一凡在科學技術(shù)研發(fā)利用中明確各方當事人權(quán)利義務(wù)的合同，即是“科研合同”。在此前提之下，由于科學技術(shù)的研發(fā)利用主體各異、形式多樣、目的不同，可對“科研合同”根據(jù)不同條件要素加以細化命名，包括：自然人、法人以及非法人組織之間簽署的技術(shù)開發(fā)合同、技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同、技術(shù)咨詢合同和技術(shù)服務(wù)合同；由政府提供資助的各種計劃項目合同；各類基金或社會組織資助的科研性合同；或者是科研機構(gòu)與科研人員之間所簽訂的具有研究內(nèi)容的（非勞務(wù)）合同等。而本文所研究者，乃是基于國家科技計劃項目而訂立的科研合同，也就是學者所謂之“縱向科研合同”，或作限定理解之“科研合同”。

（二）項目合同的概念

從理論上講，所謂概念是反映對象的本質(zhì)屬性的思維形式，它是人們通過實踐從對象的許多屬性中，撇開非本質(zhì)屬性，抽出本質(zhì)屬性概括而成。事物的基本屬性指某一事物在各種環(huán)境里或各個發(fā)展階段所顯示出來的共同特點，它是事物本質(zhì)的一種穩(wěn)定的表現(xiàn)。我們認為，項目合同應(yīng)當是指國家科技管理部門與科研機構(gòu)或人員之間，為實現(xiàn)國家科技計劃，完成特定科研項目，確立雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。其具有以下典型特征：

首先，合同的訂立以科技計劃項目承擔為基礎(chǔ)。國家科技計劃項目是根據(jù)國家科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排的，以國家財政支持或以宏觀政策調(diào)控、引導(dǎo)，由政府行政部門組織和實施的科學研究與試驗發(fā)展活動及相關(guān)的其它科學技術(shù)活動：它是國家利用財政資金支持科學研究的一種方式，并不是某級政府行政職能的具體履行行為；其最終目的在于通過支持科學研究取得有一定價值的科學技術(shù)成果，提高國家的科學技術(shù)水平，促進社會的發(fā)展，而非實現(xiàn)行政管理。

第二，合同的主體一方是行政機關(guān)（國家科技計劃項目主管部門）。項目合同是國家以契約的形式推行其科技政策，將宏觀的國家科技計劃通過具體項目合同履行加以落實的行為。其設(shè)立、變更和終止原則上離不開行政主體的活動，其合同的主體必有一方為國家科技計劃項目的主管部門。不過，身處合同中的科技計劃項目主管部門與項目承擔者之間，并不存在直接的行政隸屬關(guān)系，而是就完成科研項目通過約定形成的合同關(guān)系，其中雖然存在行政主體的某些單方行為，但是其最終形成必須由雙方達成一致意見。

第三，合同的客體是具有高度風險性的科研行為。在項目合同中，合同的客體表現(xiàn)為科技計劃項目——在各級科技計劃中實施安排，由單位或個人承擔，并在一定時間周期內(nèi)進行的科學技術(shù)研究開發(fā)活動；以及政府的資金撥付等行為。并且該資助資金的投入與科學研究的效果并非一定成正比：一方面，依照科學探索的客觀規(guī)律，科學研究本身即存在不可控的風險性，科研效果在某種程度上是不可預(yù)期的，而且允許失敗，這是任何科研資助的目的必須容忍的；另一方面，由于國家科技計劃的公益性，其項目合同也具有公益色彩，不像普通科研合同那樣具有商業(yè)性與有償性，因而在風險責任的分擔上通常是由科技管理部門一方來承擔，當然，這也是必然享有更多合同權(quán)利的理由。

第四，合同的目的具有雙重利益性。根據(jù)《科學技術(shù)進步法》第19條規(guī)定：“國家遵循科學技術(shù)活動服務(wù)國家目標和鼓勵自由探索相結(jié)合的原則”。《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》第3條明確指出：“同家科技計劃設(shè)立和項目的選擇都必須保證國家目標的實現(xiàn)?！币虼?，國家通過合同對符合條件的科研項目加以資助，以實現(xiàn)對某個科技領(lǐng)域研究的支持，從而促進社會科學技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，是實現(xiàn)公共利益即國家科技利益的途徑。與此同時，簽訂項目合同也是保障公民科學技術(shù)研究的自由，實現(xiàn)公民個人科技利益的途徑。在科技資源有限的情況下，通過獲得有關(guān)科研項目的資助，公民即獲得了科技資金等方面的支持，這對于公民來說也是促進其自身發(fā)展的利益收獲，是實現(xiàn)個人利益的過程。

三、項目合同的私法性質(zhì)

項目合同運用之初，一度被歸入技術(shù)合同的范疇適用《技術(shù)合同法》調(diào)整。在《合同法》制定期間，有學者提出“這種做法既缺乏理論依據(jù)，又在實際運作中產(chǎn)生諸多問題。實質(zhì)上，科研合同具有一般的行政合同性質(zhì)?！钡?，中國究竟有沒有行政合同，或者說有沒有行政合同存在的必要性？本身就存在爭議。行政法學者認為“行政合同不容忽視”，應(yīng)將其納入《合同法》的規(guī)范，或“根據(jù)我國的具體國情，制定頒布行政合同法”；民法學界對此則不置可否，1999年出臺的《合同法》中也并無行政合同的一席之地。由此項目合同的法律地位變得尷尬起來：項目合同書中明明記載“締約各方均應(yīng)共同遵守《中華人民共和國合同法》”；學者們卻反復(fù)論證，項目合同已超越了民事法律的調(diào)整范圍，不應(yīng)受技術(shù)合同的規(guī)范而應(yīng)納入特定的行政法律調(diào)整范疇，《行政程序法》（試擬稿）的第7章“行政合同”第162條列舉的9種行政合同中也具體列舉了“行政機關(guān)委托完成的科研課題”。值得一提的是，《湖南省行政程序規(guī)定》則明確將“行政機關(guān)委托的科研、咨詢”規(guī)定為行政合同適用的主要事項。項目合同竟就此成為了法律上的“黑戶”。

我們認為，要解開這種尷尬局面，關(guān)鍵在于準確界定項目合同的法律屬性，換句話說，必須對項目合同究竟是民事契約還是行政合同做一個清楚的判斷。

（一）行政合同判斷標準

在國家計劃科研領(lǐng)域最早采用合同制的美國并無“行政合同”的概念，凡涉及政府為一方當事人的合同統(tǒng)稱為“政府合同”（government contract）或“采購合同”（procurement contract），指的是政府與貨物、機器或勞務(wù)的制作商或供應(yīng)商簽訂的合同，此類合同適用政府規(guī)章（government regulation）和標準格式（standard forms）等。由于普通法國家的法律結(jié)構(gòu)上沒有公法與私法的明顯區(qū)分，在公共管理領(lǐng)域運用契約的手段，無論在實體權(quán)限上還是法律救濟上都與私人間締結(jié)契約極其近似，也就沒有區(qū)別項目合同究竟是行政契約抑或私法契約的實際意義。但在有著公私法區(qū)分傳統(tǒng)的大陸法系國家，合同究竟是私法契約還是行政合同則關(guān)系甚大：合同性質(zhì)不同，合同適用的實體規(guī)范和爭議解決途徑也會判然有別。故行政合同概念就成了具有大陸法傳統(tǒng)的國家所特有的、與私法契約相對的概念。不過，作為一種制度選擇，行政合同的界定標準并不統(tǒng)一，致使同一合同在不同的國家可能會有不同的定性。

在有著“行政法母國”之稱的法國，行政合同是行政機關(guān)執(zhí)行國家公務(wù)的一種行政行為，對其的識別方式是：法律明文規(guī)定的，從其規(guī)定；法律無規(guī)定的，則依行政法官確立的相關(guān)標準。而法國行政法院認定行政合同的兩個基本標準是：第一，合同與公務(wù)（public service）有關(guān)；第二，合同為行政機關(guān)保有特殊的權(quán)力，只要具備其中之一，就足以使該合同具有行政性。對“合同與公務(wù)有關(guān)”應(yīng)作較嚴格的解釋，即合同的當事人直接參加公務(wù)的執(zhí)行或者合同本身是執(zhí)行公務(wù)的一種方式；“合同為行政機關(guān)保有特殊的權(quán)力”的標準實際上是行政法院在審判中從另一個角度識別行政契約的技巧，也就是在合同中尋找有無私法契約所不具有的條款或制度。

和法國一樣，合同也是德國行政機關(guān)實施行政管理的重要手段之一，并在其《行政程序法》第五十四條明文規(guī)定：“公法上法律關(guān)系得以契約設(shè)定、變更或消滅之（公法契約）。”有關(guān)行政合同的意義，依德國通說系指：以行政法上之法律關(guān)系為契約標的（內(nèi)容），而發(fā)生、變更或消滅行政法上之權(quán)利或義務(wù)之合意。對于區(qū)別行政合同與私法契約的標準，德國學說和判例是以“契約標的理論”（Ver—tragsgegenstamdstheorie）為主，對契約標的或內(nèi)容的判斷不僅以契約所載之事實內(nèi)容為限，且應(yīng)斟酌該契約所追求之目的，就個別案件加以斷定。同時，由于深受“國庫”理論的影響，德國行政法上又認為行政機關(guān)可以直接利用私法手段（契約）實現(xiàn)行政目的，即所謂“行政私法”。這種行為雖在理論上被理解為公管理關(guān)系，是公法與私法的交叉，在法國行政法上屬于行政合同范疇，但在德國，卻被定性為私法行為。

可見，判斷合同的屬性是私法契約還是行政合同，除了依據(jù)合同具有的形式要素外，實質(zhì)上取決于立法者或司法者對“公務(wù)行為”抑或“公法上權(quán)利義務(wù)”的界定，而此界定則取決于一國的行政環(huán)境以及法律傳統(tǒng)?；诖?，我們認為，項目合同應(yīng)為私法契約，受民法規(guī)制為妥。

（二）項目合同的私法屬性證成

眾所周知，行政機關(guān)既可以為公法行為，也可以為私法行為。因此，合同當事人的法律身份并不重要，合同一方是公法上行政主體的事實，并不足以將合同認定為行政合同，項目合同法律性質(zhì)取決于合同是否針對根據(jù)公法判斷的事件，特別是合同約定的義務(wù)或者履行合同的處置是否具有公法性質(zhì)。對項目合同而言，顯然并不具備。首先，合同的直接目的不是執(zhí)行公法規(guī)范。項目合同的直接目的是為了完成某種科學研究，科學研究是一種遵循自然規(guī)律的客觀行為，無法用行政命令加以限定，更談不上是在執(zhí)行公務(wù)。其次，合同中并不包含有作出行政行為或者其他主權(quán)性職務(wù)行為的義務(wù)。行政主體一方在項目合同中主要承擔的義務(wù)為金錢支付，這種給付義務(wù)既非公法性質(zhì)，亦非私法性質(zhì)，而是“中性的”，且行政主體履行金錢支付義務(wù)也無法使研究方作出任何行政目的性的行為。雖然縱觀項目合同條款，確實可以發(fā)現(xiàn)更多的條款是在賦予行政機關(guān)權(quán)利，但如前所述，這是與其在合同中承擔主要風險相對應(yīng)的，其實質(zhì)并沒有改變合同當事人權(quán)利義務(wù)對等的基本格局，因此那些“監(jiān)督”、“檢查”等的詞語表述不能用來驗證行政機關(guān)的所謂“特權(quán)”。第三，合同并不針對公民公法上的權(quán)利義務(wù)。在國家科技計劃項目中，項目主持方為列入科技計劃的科研課題或項目提供研究經(jīng)費；同時項目承擔方按合同約定的期限完成研究開發(fā)工作并將研發(fā)成果交付給主持方，研發(fā)成果應(yīng)達到合同約定的指標，且雙方當事人按照項目合同的約定對研發(fā)過程中形成的技術(shù)成果以及知識產(chǎn)權(quán)進行分享，這與公民對國家社會承擔的權(quán)利義務(wù)無涉，或者說從事科研活動是公民的基本權(quán)利而非義務(wù)。

最重要的一點是，我國實行的是公有制為主體的經(jīng)濟制度，根本上區(qū)別于西方的私有制。長期以來，我國科研事業(yè)一直處于高度集權(quán)的計劃管理體制之下，政府對有關(guān)科研的一切事務(wù)統(tǒng)得過多、管的過死，科技體制改革的目標就是要從根本上轉(zhuǎn)變政府的職能（但不是削弱政府職能），給予科技創(chuàng)新以自由的空間。在科研制度改革領(lǐng)域，西方國家走的是一條由自由市場向政府調(diào)控下的市場過渡的道路，我國走的則是由政府完全包辦的市場向政府調(diào)控下的市場過渡的道路，所以西方國家需要在合同中體現(xiàn)政府的地位，而我們國家則更多的應(yīng)該是在合同中淡化政府的角色。事實上，在我國《合同法》制定之時，這種思路已經(jīng)有所體現(xiàn)。以建設(shè)工程合同為例，在法國行政法院判例中認為，公私合營公司和建筑企業(yè)簽訂的高速公路建設(shè)合同和國有公路的建設(shè)合同因本質(zhì)上屬國家活動，因此為行政契約；但在我國，國家重大建設(shè)工程合同，雖然應(yīng)當按照國家規(guī)定的程序和國家批準的投資計劃、可行性研究報告等文件訂立，仍然被規(guī)定為民事合同。

自由，是科學研究中最需要被尊重的品質(zhì)，也是創(chuàng)新者不可或缺的環(huán)境。給思想自由的天空，才可能站在科技創(chuàng)新的最前沿。在我國，只有將項目合同納入私法契約，才能夠真正給予研究者自由的空間，實現(xiàn)科技創(chuàng)新管理制度的突破。

四、當前我國項目合同制度的缺漏

（一）宏觀制度體系

法律規(guī)范的制訂和表現(xiàn)形式是制度建立的重要表征，法律規(guī)范的淵源，反映該規(guī)范的效力性、穩(wěn)定性以及決策機關(guān)對該制度的重視程度。通過制度、文件的收集和整理并在此基礎(chǔ)上的系統(tǒng)比對分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的相關(guān)制度和文件還存在制度瑕疵，有極大的完善空間。

第一，有關(guān)合同立法的位階相對較低。在已制定的諸多規(guī)范性文件中，主要規(guī)范項目合同的設(shè)立、主要內(nèi)容、主體、責任承擔機制及管理制度等內(nèi)容的法律文件是科技部于2001年1月制定的《國家科技計劃管理暫行規(guī)定》（科技部令第4號，以下簡稱《暫行規(guī)定》）以及《國家科技計劃項目管理暫行辦法》（科技部令第5號，以下簡稱《暫行辦法》）。該《暫行規(guī)定》、《暫行辦法》是科技部制定的行政規(guī)章，作為目前具有可操作性的、制定各類項目合同規(guī)則的最上位法依據(jù)，顯然與該合同的重要地位極不相稱。而且，在實際工作中，參與項目合同制定和管理的，并不僅限于科技部及其下屬部門，科技部的《暫行規(guī)定》和《暫行辦法》對他們而言，就顯得地位尷尬了。

第二，相關(guān)合同立法不完整且模糊不清。我國既有的管理規(guī)范，基本上立足于科技計劃的管理，對包括科技計劃的設(shè)立、各類國家科技計劃管理辦法的制定程序、項目立項、項目實施管理、項目驗收各階段科技管理部門的職能、項目承擔者的義務(wù)責任以及一些工作機制在內(nèi)的事項均作出了詳細的規(guī)定。但除了在《暫行辦法》（第19條、第21條到第26條）規(guī)定了項目合同的簽訂方式、內(nèi)容要求、第三方主體，以及在《暫行規(guī)定》（第17條到第20條）粗略涉及合同履行的責任機制問題以外，在為數(shù)眾多的其他規(guī)范文件中幾乎沒有條款對項目合同有所涉及。并且，項目合同從簽訂到履行是一個完整的過程，其間涉及多方主體，權(quán)利義務(wù)關(guān)系十分復(fù)雜，但現(xiàn)有寥寥數(shù)條的規(guī)定僅籠統(tǒng)涉及一些原則性問題，表達模糊，多數(shù)提及通過“一定”的程序，按“一定”的標準，根據(jù)“有關(guān)”規(guī)定，承擔“相應(yīng)”責任，幾無操作可能性。更重要的是，完全沒有提及此合同與彼《合同法》有何種關(guān)連。這種立法上的粗疏與含糊，既對項目合同的具體實施欠缺切實有效的指導(dǎo)價值，使得實際中合同的可操作性受到影響，也給管理機關(guān)在合同履行中留下了過大的自由裁量空間。

第三，任務(wù)書與合同相混淆?！稌盒修k法》第19條規(guī)定：列人國家科技計劃的項目，科技部專項計劃部門應(yīng)根據(jù)不同計劃的性質(zhì)，通過合同或計劃任務(wù)書形式確定項目各方的權(quán)利和義務(wù)。就該規(guī)定而言，《合同》與《計劃任務(wù)書》TNDgAuZ5nJ+KiAP22IJ7Eg==雖然都是明確項目各方權(quán)利義務(wù)的文件形式，但其使用應(yīng)以計劃性質(zhì)為根據(jù)分別選擇，那么二者當然不是同一個事物，必須有所區(qū)別。但緊接著的《暫行辦法》第21條至第26條卻又對《合同》和《計劃任務(wù)書》從制定簽署、應(yīng)包括的12項內(nèi)容、第三方主體等的內(nèi)容進行了完全相同的規(guī)定，不禁令人費解。我們認為：事實上，《計劃任務(wù)書》與《項目合同》是二份具有關(guān)聯(lián)性但性質(zhì)不同的法律文件。由于“任務(wù)”通常指交派的工作，擔負的責任，故《計劃任務(wù)書》表達的是一種上下之間的管理，它是國家或政府科技計劃的組成部分；而項目合同是科技計劃項目下達單位代表國家與項目承擔者簽訂的以產(chǎn)生新穎性、創(chuàng)造性科學技術(shù)成果為目的，以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的協(xié)議，是平等主體之間的民事合同?！稌盒修k法》的前后矛盾的做法既源于行政干預(yù)理念的傳統(tǒng)強勢，也反映了立法對項目合同的錯誤定位。

（二）微觀合同文本

由于計劃體制下科技管理模式的負面影響，項目合同的當事人仍舊習慣于以服從國家行政命令和行政文件為主，視合同的簽訂為一種例行手續(xù)，僅將合同文本當作書面證明，并不重視合同的法律約束力，所以也并未以應(yīng)有的謹慎對待項目合同。我們對比了目前較為典型的一些項目合同，概要總結(jié)出以下幾個典型問題：

第一，合同主體不清晰。依照法理，確定合同的主體是合同的首要任務(wù)，必須在合同中清楚表明合同參與各方的身份，并且要確保參與各方具有締結(jié)合同的相應(yīng)能力，然而在目前一些項目合同中，其合同主體常常令人“看不懂”，極大地影響《合同書》的嚴肅性?！?63計劃課題任務(wù)合同書》首頁列出的合同主體包括：甲方，課題委托單位（科技部）；乙方，課題責任人；丙方，課題依托單位。但在合同內(nèi)容第一條第（三）項出現(xiàn)的卻是“丙方及其上級主管部門”，并且該條第二款還對合同身份不明的“上級主管部門”規(guī)定了“進行協(xié)調(diào)和督促”以及“確保承諾匹配經(jīng)費提供”的義務(wù)，令人迷惑。《科技重大專項課題任務(wù)合同書》也有類似問題，其填寫說明第1條規(guī)定：“課題合同書甲方為專項牽頭組織單位——工業(yè)和信息化部（專項實施管理辦公室），乙方為課題責任單位”。此處的甲方到底是“工業(yè)信息化部”還是“專項實施管理辦公室”呢？如果是后者，它并沒有獨立的法律地位，何以能做合同主體？在《合同書》第九部分“共同條款”的第一條第三款又規(guī)定了一個“丙方”，該丙方也負擔“進行協(xié)調(diào)和督促”以及“確保承諾匹配經(jīng)費提供”的義務(wù)，此丙方從何而來？是何身份？也沒有做出說明。

第二，權(quán)利義務(wù)約定不對等。如前所述，由于行政部門在項目合同履行中負擔主要風險，故需要賦予其與承擔風險相應(yīng)的合理權(quán)利。但是就目前訂立的合同而言，行政部門的權(quán)利儼然脫軌，成了某種“權(quán)力”的異化。幾乎所有的國家科技計劃合同都相對詳細的規(guī)定了科技項目主持部門的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、制裁權(quán)等，卻沒有同時賦予相對方對應(yīng)抗辯的權(quán)利。當行政主體在做出對相對人有不利影響的決定時，既沒有合理的途徑向相對方說明理由，也無從并聽取相對方的意見，片面認定事實，單方作出決定，剝奪了項目承擔方抗辯的權(quán)利，違反了合同權(quán)利義務(wù)對等的原則。

第三，合同條款設(shè)計不科學?！霸趶?fù)雜的、無法預(yù)測的世界中，人們很難預(yù)測未來的事件，無法根據(jù)未來的情況作出計劃，往往是計劃不如變化”，在科研活動中尤其如此。但是，目前的項目合同條款設(shè)置往往忽視這一點。以經(jīng)費撥付為例，《（863計劃）課題任務(wù)合同書》要求科研人員預(yù)先制訂好“科研進度”與“階段目標”，科研經(jīng)費主管部門則“有權(quán)”根據(jù)“課題計劃進度完成情況”決定“是否撥付后續(xù)經(jīng)費”。事實上，科研活動存在的固有不確定性會導(dǎo)致許多預(yù)期“應(yīng)該”實現(xiàn)的科研目標未必能夠按“計劃進度”順利實現(xiàn)；而“許多最重要的發(fā)現(xiàn)來自于主觀上以十分不同的目的而進行的實驗?！睙o奈的是，為了順利拿到科研經(jīng)費，大部分科研人員顯然只能將主要精力放在被細化的階段性預(yù)期目標的實現(xiàn)上，而不是在純粹的科研活動中。這種看似充滿彈性，實則僵化死板的條款既達不到最大程度上降低科研風險，減少沉沒成本的初衷；更由于同科學活動的基本規(guī)律的抵觸而可能妨礙計劃項目的執(zhí)行。

第四，合同的責任機制不完善。一方面，未明確約定甲方（作為委托方的計劃管理部門）不履行合同義務(wù)的責任?！稌盒修k法》第22條規(guī)定的項目合同內(nèi)容中并沒有違約責任這一項，《暫行規(guī)定》第20條所指的“違約”也僅只對項目承擔方而言；實踐中的計劃項目合同書對甲方違約的情況僅規(guī)定，“甲方未能按合同約定提供經(jīng)費，導(dǎo)致乙方研究開發(fā)工作延誤的，應(yīng)允許合同規(guī)定的研究開發(fā)工作完成期限相應(yīng)順延”。此外是否還有其它違約責任，如何承擔并沒有具體規(guī)定，甲方不履行合同義務(wù)時，毫無制約機制可言。另一方面，合同也欠缺對乙方（項目承擔者）的履約約束力。首先，簽訂合同的科技項目主管部門和項目承擔方之間多無直接的行政管理關(guān)系，僅為一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；其次，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，當科研單位不履行或不完全履行合同時，只是對其今后的課題承擔或社會信譽或者是資金撥款方面產(chǎn)生一定的影響，這既非一種硬性處罰措施，也非一種實質(zhì)上的救濟手段，而僅為一種向后延伸的預(yù)防措施，對本項科研項目的完成已毫無益處。即使計劃管理部門依職權(quán)做出了一定的制約和約束，也由于法律依據(jù)的欠缺，容易造成一種事實上的權(quán)利濫用。

第五，欠缺有效的糾紛救濟途徑。多數(shù)項目合同書都對爭議解決做了類似規(guī)定，即“合同在履行過程中發(fā)生爭議的，締約各方應(yīng)通過協(xié)商的方式解決。如協(xié)商不成時，締約各方有權(quán)向仲裁機構(gòu)申請仲裁或向人民法院起訴，但在有關(guān)司法、仲裁結(jié)果生效之前，乙方和丙方應(yīng)按照甲方要求繼續(xù)履行或終止履行本合同。”由于對項目合同的法律性質(zhì)在規(guī)范層面上的錯誤定位，致使人民法院難以對其適用普通民事程序，而且之前也沒有將項目合同糾紛向人民法院提起民事訴訟的先例。假若將項目合同認定為行政合同，由于現(xiàn)階段我國行政合同理論和法律規(guī)范均處于建構(gòu)的階段，也不能解決其司法救濟機制的問題。因此，這條看似有用的條款其實只是徒有其表，在合同義務(wù)人不按合同本旨履行合同時，根本沒有法律救濟機制來保障權(quán)利人的權(quán)利，這也是導(dǎo)致項目合同約束力弱的一個非常重要的因素。

五、完善項目合同制度的建議

300多年前，英國思想家培根說道：“知識就是力量?！钡屩R真正成為力量、讓科技真正成為第一生產(chǎn)力的，并不是知識或者科技本身，而是面向市場鼓勵創(chuàng)新的制度體系。因為，在創(chuàng)新活動的諸多要素中，制度大于技術(shù)。而任何具體制度問題的解決，首要的是取決于理念的修正，一項實用法律制度的存在，必然內(nèi)涵一定社會價值取向在某種層面上的均衡。因此，項目合同的良好運作取決于人們對合同的正確認識與對利益的合理判斷，其合同機制的構(gòu)筑既要有利于科技計劃目標的實現(xiàn)和公共利益的增長，又要尊重所有相對人的合法權(quán)益。只有在這兩種價值取向之間求得平衡，合同的使用才能真正發(fā)揮其價值。我們認為，我國的項目合同應(yīng)遵循《合同法》的規(guī)定，從以下幾方面具體著手加以完善。

第一，合同所適用的法律要明確。在鑒別了其民事屬性之后，項目合同應(yīng)該順理成章地被納入到《合同法》等民事法律法規(guī)的規(guī)范范疇。作為無名合同，項目合同除了適用《合同法》總則的規(guī)定以外，還可以比照最相類似的合同制度；其中涉及到知識產(chǎn)權(quán)的約定部分則應(yīng)符合相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)定；同時，它也當然受到相關(guān)的科技計劃管理法律法規(guī)的約束。

第二，合同確定方式要靈活。《暫行辦法》規(guī)定，項目合同文本由科技部專項計劃部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)一設(shè)計和印制，由項目承擔者依據(jù)批準的項目可行性研究報告填寫合同，再經(jīng)簽約各方共同審核后簽訂。此種做法雖然保障了合同的統(tǒng)一性和規(guī)范化，但也抹殺了具體科研項目的個體差異，傷害了項目承擔者在合同中協(xié)商與選擇的權(quán)利。我們并不反對由相關(guān)部門依法為國家科技計劃項目制定統(tǒng)一格式的合同文本范本，但必須要明確誰來判斷研究的途徑？誰來決定科技資源的配置？誰更能第一時間感知創(chuàng)新發(fā)出的新信號？顯然應(yīng)該是項目承擔者。所以被提供的合同文本的內(nèi)容應(yīng)該是框架性的，合同條款可以由當事人協(xié)商訂立；或者對于個別性文件可以根據(jù)每一合同本身的情況，經(jīng)與相對人協(xié)商后對一般性文件中的規(guī)定作出變更。

第三，合同內(nèi)容設(shè)置要合理。合理設(shè)計項目合同的內(nèi)容關(guān)鍵在于，協(xié)調(diào)科研活動所需的自由性與項目完成所必須受到的約束之間的關(guān)系。一方面，合同主體一方的國家科技計劃項目主管部門應(yīng)當在合同中淡化自己的管理色彩，將其作為科技計劃項目主管部門的行政職權(quán)性規(guī)定剔除出合同條款，轉(zhuǎn)而通過約定與其風險和義務(wù)相稱的合同監(jiān)督、審查、同意等合同權(quán)利來實現(xiàn)其對項目進行過程的控制。另一方面，要強化合同另一方科研團體的自主權(quán)，給予其項目調(diào)整、資金使用、人員調(diào)配等活動的適度空間，同時簡化相應(yīng)的行政審批程序，使其成為對等的合同主體而非受管理的對象。早在2001年，科技部即根據(jù)《合同法》第18章的規(guī)定對原技術(shù)合同示范文本進行了修訂，系統(tǒng)編制了包括技術(shù)開發(fā)委托合同、技術(shù)咨詢合同在內(nèi)的八類技術(shù)合同示范文本，并在全國范圍內(nèi)推薦使用。綜合分析《技術(shù)開發(fā)委托合同示范文本》與《國家科技計劃項目管理暫行辦法》之后，我們認為其條款設(shè)計較為系統(tǒng)、完整，在實踐中具有很強的參考實用價值。

第四，合同救濟機制構(gòu)建要可行。項目合同應(yīng)參照《技術(shù)開發(fā)委托合同示范文本》或者《技術(shù)咨詢合同示范文本》的規(guī)定，約定當事人違反各合同義務(wù)時應(yīng)承擔的違約責任，如支付違約金或者約定損失賠償額的計算方法。而需要特別強調(diào)的是，違約責任的承擔應(yīng)該是雙向的，無論是作為委托方的專項計劃部門違反合同約定義務(wù)還是接受委托的項目承擔者違約，均應(yīng)按照合同的約定承擔違約責任。同時，項目合同屬于民事合同的范疇調(diào)整，因項目合同產(chǎn)生的糾紛可以通過仲裁或者民事訴訟的方式予以解決。項目合同當事人若在項目合同中約定以仲裁的方式解決合同糾紛的，或者在事后達成仲裁協(xié)議的，則仲裁排除司法管轄。項目合同糾紛民事訴訟審理的范圍應(yīng)限于項目合同履行中產(chǎn)生的糾紛，至于計劃項目部門對項目申請人申請的項目（或課題）不予立項，項目申請人不服該決定而產(chǎn)生的糾紛則不屬于民事訴訟審理的范圍，因為科技計劃項目立項行為與項目合同是不同性質(zhì)的行為，對此前文中已有論及，此處不再贅述。除在科技計劃發(fā)生變化時，當事人可依情勢變更制度向人民法院提起民事訴訟請求變更或解除合同之外，項目合同履行中的主要糾紛仍然是合同不履行的糾紛，涉及的主要問題是違約責任的認定和承擔問題。人民法院在審理該類糾紛時對于當事人應(yīng)當履行的合同義務(wù)和違反合同義務(wù)應(yīng)承擔的違約責任均應(yīng)以項目合同條款的約定為依據(jù)。

本文責任編輯：林士平