中國城鎮(zhèn)化道路不能再以傳統(tǒng)方式推進(jìn)

編者按：城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大有效需求的重要戰(zhàn)略選擇，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要?jiǎng)恿ΑＴ趧倓傞]幕的兩會(huì)期間，這無疑是廣大代表委員們熱切關(guān)注的議題之一。本刊上期“特別關(guān)注”欄目中的《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融支持》專題也引發(fā)了各界的熱烈反響。為此，本期“專題”欄目再次邀請(qǐng)到幾位專家學(xué)者，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新特點(diǎn)，就這一關(guān)系國計(jì)民生的重要問題展開更加深入的探討，并與讀者共享。

2012年底以來，“城鎮(zhèn)化”一詞頻現(xiàn)各地兩會(huì)報(bào)告，多家省份密集發(fā)布各自的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，大幅提高城鎮(zhèn)化目標(biāo)，表明新一輪城鎮(zhèn)化的大幕正在拉啟。而在A股市場(chǎng)上，城鎮(zhèn)化概念也引爆了“炒地圖”行情，新疆、海南等地城鎮(zhèn)化概念股遭到爆炒。在城鎮(zhèn)化日益火熱的當(dāng)下，我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須與中國國情和城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)。與前30年相比，未來城鎮(zhèn)化所面臨的形勢(shì)已發(fā)生根本性變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律也決定了其將由加速推進(jìn)轉(zhuǎn)為減速推進(jìn)。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力的快速有效轉(zhuǎn)移已經(jīng)結(jié)束，將進(jìn)入緩慢的吸納期，而滿足農(nóng)民工“市民化”需求面臨多重壓力。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化低成本快速擴(kuò)張模式面臨多種約束，且不可長期持續(xù)，未來新型城鎮(zhèn)化應(yīng)重點(diǎn)向內(nèi)涵效益型增長轉(zhuǎn)變。而土地制度和戶籍制度這兩大政策變量將成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的決定性因素。

當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化所處階段及主要特點(diǎn)

按國際標(biāo)準(zhǔn)劃分，城鎮(zhèn)化過程一般可分為起步期（城鎮(zhèn)化率小于30%）、發(fā)展期（城鎮(zhèn)化率在30%～70%）、成熟期（城鎮(zhèn)化率大于70%）三個(gè)階段。而在世界各國漫長城市化進(jìn)程中，大致以人口城鎮(zhèn)化率來對(duì)城市型社會(huì)進(jìn)行階段劃分：城鎮(zhèn)化率在51%～60%，為初級(jí)城市型社會(huì)；城鎮(zhèn)化率在61%～75%，為中級(jí)城市型社會(huì)；城鎮(zhèn)化率在76%～90%，為高級(jí)城市型社會(huì)；城鎮(zhèn)化率大于90%，為完全城市型社會(huì)。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，較上年提高1.3個(gè)百分點(diǎn)，較1979年提高34.7個(gè)百分點(diǎn)。中國城鎮(zhèn)化率在2011年首次突破50%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達(dá)到6.9億人。這是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化，它意味著中國開始跨入城鎮(zhèn)化的發(fā)展期中后階段，達(dá)到國際“城市型社會(huì)”初級(jí)階段下限標(biāo)準(zhǔn)，整體進(jìn)入初級(jí)城市型社會(huì)的新時(shí)代。

改革開放30余年來，我國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)富累積，以及人均GDP增速之間保持了正相關(guān)關(guān)系，呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢(shì)。其中，1978～1990年我國城鎮(zhèn)化率年均提高0.68個(gè)百分點(diǎn)；1991～2000年均提升0.98個(gè)百分點(diǎn)；2001～2010年年均提升1.37個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期世界城鎮(zhèn)化發(fā)展年均提高0.2個(gè)百分點(diǎn)的平均水平，也快于許多新興工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。截至2011年底，全國設(shè)市城市、建制鎮(zhèn)分別達(dá)到657個(gè)、19683個(gè)，較1978年分別增加464個(gè)、17500個(gè)。同時(shí)，隨著流動(dòng)人口和資本向城市集中，提高了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密度，使生產(chǎn)和貿(mào)易的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以發(fā)揮，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起著至關(guān)重要的推動(dòng)作用。1978～2011年我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額平均增速達(dá)20%以上，其中近10年的年均增速更是高達(dá)25%。據(jù)估計(jì)，在過去10年中國年均10%的經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化每年有超過3個(gè)百分點(diǎn)的貢獻(xiàn)。

然而，從市民化程度、城鎮(zhèn)建設(shè)模式和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)來看，目前中國離真正的城市型社會(huì)還有很大差距。從市民化程度來看，我國城鎮(zhèn)常住人口中包含大量農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，如按戶籍人口計(jì)算，2011年底真實(shí)的城鎮(zhèn)化率僅在35%左右。大量非戶籍人口并沒有真正融入城市，無法享受與戶籍居民同等的城市公共服務(wù)，其生活和消費(fèi)方式仍保留著農(nóng)民的習(xí)慣和特征，市民化程度很低。從城鎮(zhèn)建設(shè)模式來看，我國城市經(jīng)濟(jì)的高速增長主要是依靠資源的高消耗、“三廢”的高排放和土地的高擴(kuò)張這種外延式、粗放式的發(fā)展模式來支撐，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，城市社會(huì)發(fā)展失衡加劇，多種矛盾顯現(xiàn)。以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)粗放式擴(kuò)張以及由此帶來的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化快于戶籍城鎮(zhèn)化等現(xiàn)象不同程度存在。從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)來看，我國城鎮(zhèn)化具有明顯的地區(qū)差異，目前大多數(shù)城鎮(zhèn)化率超過50%的省份主要集中在東部和東北地區(qū)；而中西部省份城鎮(zhèn)化率明顯偏低，其中甘肅、云南、貴州、西藏省區(qū)城鎮(zhèn)化率不到40%，仍處于鄉(xiāng)村型社會(huì)。與此同時(shí)，大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)，大中城市發(fā)展超前，小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展落后，農(nóng)村集約化生產(chǎn)力十分低下，2011年我國城鄉(xiāng)居民收入比高達(dá)3.13，這一比例雖然比前兩年略有下降，但仍然比1997年高26.2%，比1985年高68.3%，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合共享和一體化仍然任重道遠(yuǎn)。

未來中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)面臨的主要形勢(shì)

自2011年以來，中國城鎮(zhèn)化面臨的形勢(shì)與前30年相比發(fā)生了較大變化：一是經(jīng)濟(jì)逐漸從高速增長轉(zhuǎn)向中速增長階段。2011～2012年，GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資都呈下降趨勢(shì)；2012年上述指標(biāo)均明顯低于1978～2010年平均水平。按照黨的十八大設(shè)定的到2020年中國經(jīng)濟(jì)增長較2010年“翻一番”的目標(biāo)測(cè)算，未來八年中國經(jīng)濟(jì)增速只需達(dá)到7%左右即可。二是經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力和模式正發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。2012年中國進(jìn)、出口年同比增速僅為4.3%、7.9%，其中對(duì)美國和歐洲的出口增速分別由上年的14.5%、14.4%回落至8.4%和-6.2%，全球化對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力正逐步減弱；財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資增速下降明顯，中國政府的支出剛性將進(jìn)一步強(qiáng)化，投資拉動(dòng)型增長模式難以為繼。三是勞動(dòng)力人口總量增長拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)。2011年，我國15～64歲勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎厥状纬霈F(xiàn)下降，較2010年微降0.1個(gè)百分點(diǎn)；2012年繼續(xù)下降0.3個(gè)百分點(diǎn)，標(biāo)志著我國人口年齡結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來。

與前30年相比，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期階段已發(fā)生根本性變化，經(jīng)濟(jì)增長將從過去的高速增長轉(zhuǎn)為中速增長，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和接受人口轉(zhuǎn)移空間將逐漸收窄。從政策空間來看，新一屆政府也對(duì)新型城鎮(zhèn)化提出了更高要求。李克強(qiáng)總理曾指出：“城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由‘鄉(xiāng)’到‘城’的重要轉(zhuǎn)變”。城鎮(zhèn)化將由“全面鋪開”轉(zhuǎn)向“精耕細(xì)作”。綜上，未來城鎮(zhèn)化推進(jìn)的宏觀經(jīng)濟(jì)面、政策支持面都將發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。

未來城鎮(zhèn)化道路應(yīng)轉(zhuǎn)變推進(jìn)方式

城鎮(zhèn)化將由加速推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)闇p速推進(jìn)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，50%的城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)化由加速推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)闇p速推進(jìn)的一個(gè)重要拐點(diǎn)。一旦越過這一拐點(diǎn)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、強(qiáng)化城市管理將成為城鎮(zhèn)化的核心。據(jù)國家發(fā)改委測(cè)算，未來十年我國城鎮(zhèn)化增速將由遞增改為遞減，年均增長速度回落到0.8～1.0個(gè)百分點(diǎn)左右，預(yù)計(jì)到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右。從國內(nèi)實(shí)踐來看，2011～2012年我國年均城鎮(zhèn)化率提高1.31%，增速已較前十年下降0.06個(gè)百分點(diǎn)。在珠三角和長三角等城鎮(zhèn)化率較高的東部沿海地區(qū)，增速遞減的情況從“十五”以來已較為明顯。上海近11年來城鎮(zhèn)化率僅提高了0.69個(gè)百分點(diǎn)；北京、廣東城鎮(zhèn)化率近6年年均僅分別提高0.43、0.97個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于全國平均水平。

農(nóng)村勞動(dòng)力的快速有效轉(zhuǎn)移已經(jīng)結(jié)束，將進(jìn)入緩慢的吸納期

伴隨中國城鎮(zhèn)化率的快速提升（中國只用了17年就實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率由30%升至50%，美國用了40年、法國用了70年、日本也用了22年），我國農(nóng)村勞動(dòng)力供給絕對(duì)數(shù)量將明顯減少，未來繼續(xù)依靠農(nóng)村向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力已不太現(xiàn)實(shí)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2011年底，中國第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)已由10年前的3.66億人降至2.66億人，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、農(nóng)民老齡化趨勢(shì)明顯。展望未來，考慮到中國目前以農(nóng)村家庭為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量距離其“合理”水平已經(jīng)不遠(yuǎn)。未來中國城鎮(zhèn)化做實(shí)的重點(diǎn)在于兩個(gè)吸納：一是現(xiàn)有已進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納；二是對(duì)農(nóng)村非勞動(dòng)力型人口，即農(nóng)民工家屬的吸納。這是一個(gè)逐漸的融入過程。但以農(nóng)村家庭為單位進(jìn)城，不僅使得遷移成本迅速提高，而且遷移決定的形成還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文化等因素，由收入這一單變量函數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘧兞亢瘮?shù)，遷移決定形成難度增大，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度將逐步放緩。

城鎮(zhèn)建設(shè)低成本擴(kuò)張模式不可持續(xù)，將向內(nèi)涵效益型增長轉(zhuǎn)變

首先，土地約束已經(jīng)導(dǎo)致或?qū)?dǎo)致地方政府失去城鎮(zhèn)化過度擴(kuò)張的動(dòng)力和資金來源。受18億畝耕地紅線約束，今后地方政府通過“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”謀取工業(yè)用地的空間和政策彈性已大大減少；在土地開發(fā)和補(bǔ)償成本越來越高、土地出讓金的純收益比例不斷下降的情況下，傳統(tǒng)“土地財(cái)政”、“土地金融”難以為繼；未來由城市社會(huì)保障和市政公共設(shè)施支出帶來的資金需求將大幅增長，而我國地方政府財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱，各地政府負(fù)債嚴(yán)重，難以滿足城鎮(zhèn)化的龐大資金需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，要求城鎮(zhèn)發(fā)展模式從粗放式擴(kuò)張向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。未來城鎮(zhèn)化“精耕細(xì)作”將主要體現(xiàn)在：一是加大城市道路管網(wǎng)、軌道交通、垃圾污水處理等民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是文體娛樂、公共網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、園林景觀等民生類服務(wù)業(yè)增長；三是為工業(yè)部門提供金融、軟件、商務(wù)會(huì)展等服務(wù)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增長。基于此，未來城鎮(zhèn)投資結(jié)構(gòu)將發(fā)生較大變化，政府資源主要投向滿足公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、農(nóng)民工住房等項(xiàng)目，傳統(tǒng)的依靠城市政府通過規(guī)劃劃定建設(shè)范圍，通過征收、拆遷保障項(xiàng)目落地，動(dòng)員大量資金造新城、圈建園區(qū)等大規(guī)模建城投資行為基本不再可能。

最后，加強(qiáng)城市資源保障、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全，也要求城市發(fā)展模式積極轉(zhuǎn)變。近年以來，江蘇啟東近萬市民抵制日本王子紙業(yè)污水排海工程、四川什邡爆發(fā)反對(duì)鉬銅項(xiàng)目群體性事件，以及蔓延中國整個(gè)中東部地區(qū)的霧霾天氣等引發(fā)政府高度重視，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和推進(jìn)節(jié)能環(huán)保將貫穿中國未來城鎮(zhèn)化的整個(gè)進(jìn)程。

滿足農(nóng)民工“市民化”需求面臨多重壓力

首先，滿足農(nóng)民工“市民化”的前提，就是必須改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，以及社會(huì)公共服務(wù)與戶口掛鉤的制度，徹底改革排斥農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)二元體制，建立全國統(tǒng)一、開放的人口管理機(jī)制。而這涉及到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間利益的再次分配，可能會(huì)引發(fā)多種社會(huì)矛盾。

其次，要推動(dòng)農(nóng)民工“市民化”，就必須推進(jìn)土地的市場(chǎng)化改革，將農(nóng)民逐步培育成土地市場(chǎng)交易的主體。事實(shí)上，我國各地已積極進(jìn)行了試點(diǎn)，如重慶地票、天津宅基地?fù)Q房、深圳新土改等；2013年中央首提“家庭農(nóng)場(chǎng)”概念，著力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營體制改革。但是，在堅(jiān)持“土地歸國家所有”這一基本國策的前提下，如何通過體制創(chuàng)新來有效實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)化交易，仍需要長期和持續(xù)的探索。

再次，要落實(shí)農(nóng)民工“市民化”，就要提高農(nóng)民工收入水平和解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題。而當(dāng)前多數(shù)農(nóng)民工在勞動(dòng)密集型行業(yè)就業(yè)，這些行業(yè)利潤空間較小，成本傳導(dǎo)能力普遍較弱，難以承擔(dān)勞動(dòng)力成本持續(xù)上漲的壓力。由于低收入和不穩(wěn)定工作，目前農(nóng)民工在務(wù)工地自購房的比重僅為0.8%左右，考慮到商品房的高房價(jià)，以及保障性住房投融資體制約束，未來解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房需求仍有較大難度。

最后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化將帶來巨大的財(cái)政壓力。從前十年經(jīng)驗(yàn)來看，我國每個(gè)農(nóng)民工“市民化”平均成本約為10萬元左右，即使按每年實(shí)現(xiàn)1000萬～1500萬農(nóng)民工市民化的低速度來看，未來每年約需要投入1萬億～1.5萬億元，這將形成巨大的財(cái)政壓力。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍面臨諸多困難

城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互影響，相輔相成，存在自我循環(huán)演進(jìn)又良性互動(dòng)的關(guān)系：城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)方式的過程；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)和保障，只有通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的再變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的再創(chuàng)新，才能提高農(nóng)業(yè)耕種的效率，為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)持續(xù)釋放勞動(dòng)力。因此，在黨的十八大報(bào)告中，中央明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、四化同步（工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）”的戰(zhàn)略思想，要求加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但是，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)還面臨多種困難：農(nóng)村基本上還處于家庭土地承包的分散經(jīng)營狀態(tài)，是世界上農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模最小的國家之一；交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)田水利設(shè)施落后，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下；年青勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)民利益訴求多元；涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)配置明顯不足，農(nóng)民融資成本偏高與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)收益偏低不匹配等等。雖然當(dāng)前我國耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到21.5%，規(guī)模經(jīng)營比例有所上升，但是上述多重障礙和人多地少的基本國情，決定了我們不可能走北美等發(fā)達(dá)國家以大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，農(nóng)村規(guī)?；a(chǎn)和小農(nóng)經(jīng)營并存的格局仍將較長時(shí)間存在。

綜上，我們認(rèn)為，后階段城鎮(zhèn)化所要解決的根本任務(wù)已超越純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，中國城鎮(zhèn)化道路不能再以傳統(tǒng)方式推進(jìn)。未來中國的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是改變“三農(nóng)”弱勢(shì)狀態(tài)的城鎮(zhèn)化，而不是又一次以犧牲農(nóng)民利益尤其是土地權(quán)益為代價(jià)的城鎮(zhèn)化。這一根本任務(wù)，已超越了單純的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，其社會(huì)性質(zhì)甚至政治性質(zhì)越來越突出。只有土地制度和戶籍制度這兩大政策變量取得突破性變革，建立城鄉(xiāng)資源要素平等交換機(jī)制，有效消除城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的問題，城鎮(zhèn)化才能持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也才能得到更加充分的發(fā)揮。

（作者單位：樊志剛、楊荇為中國工商銀行城市金融研究所，朱麗萍為中國光大銀行。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與其所在機(jī)構(gòu)無關(guān)。）