農(nóng)村土地征收存在的問題及對策探析

摘要：城市化的發(fā)展導(dǎo)致了城市向農(nóng)村土地的擴張，農(nóng)村土地征收越來越頻繁。由于我國農(nóng)地征收存在著法律規(guī)定不完備，農(nóng)地征收制度不健全；農(nóng)地征收程序不規(guī)范，權(quán)力濫用嚴重，腐敗頻發(fā)；思想觀念落后，法律意識不強等嚴重問題，導(dǎo)致因為土地問題上訪的農(nóng)民越來越多。為此，我國應(yīng)當采取完善相關(guān)法律法律；嚴格農(nóng)地征收程序；轉(zhuǎn)變觀念，提高法律意識等多種措施，解決上述問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地征收；問題；對策

一、我國農(nóng)村土地征收的現(xiàn)狀及問題

農(nóng)村土地征收是指國家以公共利益為需要，按照法定的程序和權(quán)限將集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體和個人合理補償和妥善安置的法律行為。土地征收行為是一個平衡公共利益與集體利益、個人利益的行為，國家在征收農(nóng)村土地過程中要充分考慮到土地對于農(nóng)民的重要性，做到法理與情理的結(jié)合。當前我國農(nóng)村土地征收過程中存在的主要問題如下。

（一）法律規(guī)定不完備，農(nóng)地征收制度不健全

1. 憲法規(guī)定的內(nèi)在悖論

根據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定，城市土地全部屬于國家所有，可能屬于集體所有；土地的所有權(quán)禁止流通；土地所有權(quán)改變的唯一途徑就是征收；征收是國家行為，且必須以公共利益為需要。這就表示城市要想擴張，就只能征收集體所有的土地；而征收的集體土地又不能用于商業(yè)開發(fā)。然而現(xiàn)代化城市已經(jīng)不可能沒有商業(yè)開發(fā)。因此，在中國的城市化進程中，《憲法》第10條形成了一個內(nèi)在的悖論。對于這一悖論，政府只是簡單地將城市化等同于公共利益，從而違反了憲法自身關(guān)于公益征收原則的規(guī)定。

2. 補償標準偏低

《土地管理法》關(guān)于征收補償標準的規(guī)定，雖歷經(jīng)多次修改，標準有所提高，但土地補償費與安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，這一標準仍然偏低。首先，它遠遠不能補償土地所有人的全部損失。其次，作為一種補償標準，它也極不合理。再次，它不僅損害了農(nóng)民的集體利益，而且實實在在的損害了單個農(nóng)民的利益。失地農(nóng)民的生活狀況遠不如失地之前。最后，對比征收之后的國有土地出讓金收益，征收補償微不足道。

3. 土地增值收益歸公

根據(jù)土地管理法第54、55條的規(guī)定，一般情況下，建設(shè)單位要使用國有土地，原則上應(yīng)先繳納土地出讓金等費用。然而“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)政府”的規(guī)定，雖然后面有“留給有關(guān)政府的資金都專項用于耕地開發(fā)”的規(guī)定，但既沒有監(jiān)督措施，也沒有任何追究違反法律責任的規(guī)定，從實際運作來看，這一規(guī)定無異于一紙空文。

（二）農(nóng)地征收程序不規(guī)范，權(quán)力濫用嚴重，腐敗頻發(fā)

1. 征收過濫、浪費嚴重

在我國，征收過濫的問題幾乎一直與征地制度相伴而生。特別是20世紀90年代以來經(jīng)歷的兩次開發(fā)區(qū)熱，大量土地被圈占，其中43%的開發(fā)區(qū)土地處于閑置狀態(tài)。多征少用、征而不用的現(xiàn)象十分突出，大量土地拋荒浪費。

2. 補償過少，分配不公

補償過少表現(xiàn)為：法定補償標準偏低；在原本較低的標準幅度內(nèi)，實際補償又就低不就高；補償數(shù)額占土地實際價值的比例過低；有限的補償款不能及時發(fā)放到農(nóng)民手中。在我國，土地征收后，國家取得的收益比村集體獲得的補償還要多。

3. 權(quán)力濫用，腐敗頻發(fā)

在農(nóng)地征收過程中，違規(guī)操作十分普遍，廣泛存在著越權(quán)審批、違法審批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、賬目不公開等違法違規(guī)操作現(xiàn)象。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至為規(guī)避法律，以租代征。由于缺乏有力監(jiān)管，與土地征收相關(guān)的腐敗案件頻頻發(fā)生。

（三）思想觀念落后，法律意識不強

1. 政府功能定位不明，缺乏服務(wù)意識

市場經(jīng)濟的開放性、競爭性、法制性要求國家的公權(quán)力不能過多干涉私人的交互領(lǐng)域，私權(quán)利的保障與公權(quán)力的制約是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的方向。此外，有關(guān)國家機關(guān)工作人員法律意識淡薄，輕視農(nóng)民權(quán)益的保護，認為為了國家利益犧牲個人利益是天經(jīng)地義的事情，從而導(dǎo)致其官僚主義作風濃厚，缺乏服務(wù)意識。

2. 社會觀念落后，身份歧視嚴重

僵化的戶籍制度將農(nóng)民從職業(yè)變成一種身份。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制使農(nóng)民在經(jīng)濟生活、政治生活等各個方面都受到不同程度的歧視，逐漸淪為二等公民，這是社會價值觀畸形發(fā)展的一種非常態(tài)現(xiàn)象。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，“三農(nóng)”問題是我國發(fā)展的根本問題，任何人都無理由歧視農(nóng)民。

3. 鄉(xiāng)村農(nóng)民原子化，維權(quán)意識淡薄

在土地征收過程中，原子化的農(nóng)民根本不可能與國家機器相抗衡；即使暫時結(jié)合起來，也更容易被分化。最近幾年，因為土地征收問題上訪的農(nóng)民越來越多，但仍有許多農(nóng)民面對自己的權(quán)益受到損害，因懾于公權(quán)力的威嚴而不敢反抗，只能忍氣吞聲，維權(quán)意識不夠強烈。

二、對我國農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)問題的對策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.《憲法》第10條的再解釋或修正

針對現(xiàn)行憲法的悖論性規(guī)定，政府將城市化解釋為公共利益顯然不合理。因為，“城市的土地屬于國家所有”從邏輯學角度來看，此為一個典型的陳述句，沒有使用模態(tài)詞，因此不是行為調(diào)節(jié)規(guī)范，而是確認規(guī)范。其中的城市當然不能包括“將來不斷發(fā)展之后的城市”，亦即并不存在約束未來的目的。而且中國的工商業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代化必由之路，這一過程要充分維護并增進農(nóng)民的利益。因此，根據(jù)文義解釋、目的解釋和社會學解釋，結(jié)合規(guī)范的性質(zhì)，在《憲法》修正之前，應(yīng)當對《憲法》第10條中城市的含義作縮小解釋，將其限定于“已經(jīng)存在的、現(xiàn)有規(guī)模的城市”。

2. 制定新的土地征收補償標準

十八大報告指出，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須改革土地征收制度，提高廣大農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這將以前所未有的力度保護農(nóng)民權(quán)益，解決我國農(nóng)村目前上訪最為集中的土地問題。我國必須制定新的土地征收補償標準，把農(nóng)民的財產(chǎn)性補償和安置補償分開處理。一方面，對于財產(chǎn)性補償進行現(xiàn)金補償，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，制定動態(tài)補償標準；另一方面，將安置補償多樣化，可以通過就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股、納入城市社會保障體系等多種方式實現(xiàn)?，F(xiàn)行補償標準規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。新的標準主要在補償安置結(jié)構(gòu)上給予調(diào)整，將財產(chǎn)性補償和安置補償分離，確保農(nóng)民充分享受到土地增值收益。財產(chǎn)性補償主要通過貨幣支付來實現(xiàn)，將原來按照耕地產(chǎn)量進行補償、安置的計算辦法，改為依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的動態(tài)條件，制定動態(tài)補償標準，這就很大程度提高了農(nóng)民在土地征收中的財產(chǎn)性收益。

3. 完善我國《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)民土地增值收益

物權(quán)法應(yīng)當統(tǒng)一整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)，當農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人不是本農(nóng)民或農(nóng)民集體經(jīng)濟組織時，承認其用益物權(quán)的法律地位。對于非因公益性建設(shè)需要使用農(nóng)民集體土地的，應(yīng)當賦予集體土地所有者應(yīng)有的處分權(quán)能，允許他們作為市場主體進入建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場進行土地使用權(quán)交易，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂民事合同確定供需地雙方的權(quán)利義務(wù)。

（二）嚴格農(nóng)地征收程序與監(jiān)管

1. 建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序，以防過濫征地

對公共利益的認定必須嚴格按照法律規(guī)定，而不能由行政機關(guān)任意裁量。若土地征收部門認定建設(shè)單位申請事項符合公共利益的需要，則應(yīng)當提前書面通知擬被征地人，給予其一定的異議期。在法定期限內(nèi)，被征地人對需用地人申請事項符合公共利益有異議的，可向法院起訴，由法院依法做出裁決。

2. 完善土地征收部門對被征收土地范圍的確定程序

土地征收部門依據(jù)法律規(guī)定，若認定用地人的申請符合公共利益的需要后，則應(yīng)當正式通知用地人和被征地人，就雙方RtkZqCLHKOnMzJiEjAuCZA==土地征收事項舉行聽證。土地征收部門在聽取當事人雙方的意見后的基礎(chǔ)上，根據(jù)雙方提供的證據(jù)和自己調(diào)查收集的證據(jù)，決定是否批準用地人的申請以及征地數(shù)量、范圍等事項。此外，還應(yīng)完善土地征收聽證程序，并將其作為土地征收的必經(jīng)程序。

3. 健全土地收益的分配與監(jiān)管機制

部分學者建議，被征收土地的補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員所有，地上附著物和青苗補償費歸其原有者所有。省級人民政府應(yīng)制定統(tǒng)一的征收土地費用分配和監(jiān)督使用辦法。被征收土地的村集體經(jīng)濟組織應(yīng)將征收土地補償費的收支與分配情況，向本集體經(jīng)濟組織全體成員公布，接受監(jiān)督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的單位和個人的征地補償費的行為。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，提高法律意識

1. 土地征收部門要轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)意識

在征收土地過程中，政府應(yīng)處于中立地位，即政府在征收土地過程中處于中間立場，應(yīng)該不偏不倚。同時，建議理清政府在三級土地市場中的職責和扮演的角色。通常來說，一級土地市場就是政府壟斷；二、三級土地市場是在市場規(guī)律主導(dǎo)下，由政府監(jiān)管的土地市場。一級土地市場中，政府直接與被征地農(nóng)民發(fā)生關(guān)系，這就要求政府應(yīng)注重被征地農(nóng)民的利益訴求，更好地履行其服務(wù)職能，不應(yīng)簡單地以土地所有者的身份進行強制征地，避免與被征地農(nóng)民發(fā)生沖突、矛盾，而應(yīng)更多地考慮被征地農(nóng)民的土地補償、就業(yè)、安置、社會保障等問題，推進征地工作順利開展。

2. 打破身份歧視，提高全民道德素質(zhì)

政府要下決心打破歧視待遇，提高全民的道德素質(zhì)。第一，建議調(diào)整、改革戶籍制度，減少或消除社會成員因戶籍制度所帶來的各種不平等待遇。第二，建議國家將國民收入分配特別是文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通電訊、水電設(shè)施等公共服務(wù)方面向農(nóng)村和農(nóng)民進行政策性傾斜。尤其應(yīng)加大對農(nóng)村人力資源開發(fā)，人力資源教育的投入力度，提高農(nóng)民就業(yè)能力。第三，建議建立、健全農(nóng)村社保制度，使農(nóng)民都能享受衛(wèi)生醫(yī)療保健，看得起病， 解決農(nóng)村人的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。第四，建議中央加大對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付的力度。第五，建議在全社會提倡道德教育，糾正人們扭曲的價值觀，提倡人人平等。

3. 增強基層民眾的凝聚力，提高農(nóng)民的維權(quán)意識

要克服農(nóng)民“原子化”的現(xiàn)狀，增強農(nóng)民群體凝聚力，提高法律意識。一方面，政府要大力發(fā)展農(nóng)村教育，在提高農(nóng)民的文化素質(zhì)的基礎(chǔ)上，大力宣傳《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，增強農(nóng)民對有關(guān)土地法律法規(guī)和政策的了解，使農(nóng)民知道自己的權(quán)利義務(wù)，明確自己享有哪些利益，同時還應(yīng)為農(nóng)民建立相應(yīng)的申訴渠道，鼓勵農(nóng)民運用法律武器保護自己的合法權(quán)益。另一方面，農(nóng)民要主動學習法律法規(guī)，自覺學法、守法、護法、用法，提高法律意識與維權(quán)意識，使自己的合法權(quán)益不再受到侵害。同時農(nóng)民在維權(quán)時也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、惡意欺詐，要依法辦事、誠實信用。

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（作者單位：張?zhí)靾?、雷合理，駐馬店市征地事務(wù)所；吳強，華中師范學大學法學院）