巴彥淖爾市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研報(bào)告

按照自治區(qū)發(fā)展研究中心開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作安排，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，自治區(qū)發(fā)展研究中心農(nóng)牧處于2013年8月12日至16日，對巴彥淖爾市臨河區(qū)、五原縣、烏拉特前旗、烏拉特中旗和杭錦后旗5個(gè)旗縣區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，先后召開了5次座談會，走訪了5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個(gè)村組和3家規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下： 一、主要成效

（一）土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)步伐加快

截至目前，全市共流轉(zhuǎn)土地面積254.4萬畝，實(shí)現(xiàn)1000畝以上連片種植的面積35.6萬畝，比上年增加4.46萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的14%。其中：種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)面積約205.7萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的80.8%；企業(yè)租賃經(jīng)營流轉(zhuǎn)面積約28.7萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的11.3%；合作社流轉(zhuǎn)面積約8.4萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的3.3%；土地收儲代管面積約11.6萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的4.6%。2013年全市已完成土地流轉(zhuǎn)51.3萬畝，超出計(jì)劃目標(biāo)1.3萬畝。本次調(diào)研的臨河區(qū)共流轉(zhuǎn)土地面積52.56萬畝，2013年已完成9.55萬畝；五原縣共流轉(zhuǎn)土地50.56萬畝，2013年已完成9.54萬畝；烏拉特前旗共流轉(zhuǎn)土地56.68萬畝，2013年已完成10.18萬畝；烏拉特中旗共流轉(zhuǎn)土地30.45萬畝，2013年已完成8萬畝；杭錦后旗共流轉(zhuǎn)土地面積31萬畝，2013年已完成6.5萬畝。

（二）農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)組織化程度不斷提高

全市已備案登記的各類農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到1612家，70%以上參與到了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營中，入社農(nóng)戶3.5萬戶，帶動農(nóng)牧民9萬多戶。其中流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地達(dá)到1000畝以上的合作社有6家，經(jīng)營面積達(dá)到2.43萬畝。臨河區(qū)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社達(dá)到480多家；五原縣農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社達(dá)到350多家；烏拉特中旗農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社達(dá)到160多家；杭錦后旗農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社達(dá)到380多家。

（三）農(nóng)民增收顯著

土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民既可以得到穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收入，還可以外出務(wù)工或從事其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)多渠道增收。據(jù)調(diào)查，巴彥淖爾市土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償收入每畝200-800元，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶戶均每年可獲得流轉(zhuǎn)收入6000-24000元，加上從事其他生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來的收入，土地流轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民人均純收入大約是全市平均水平的2-4倍。如，臨河區(qū)雙河鎮(zhèn)進(jìn)步村農(nóng)民將土地以600元/畝，每3年漲50元/畝的價(jià)格流轉(zhuǎn)到九莊農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民為九莊園區(qū)打工，該村平均每個(gè)農(nóng)民年收入達(dá)到2.5萬元左右，約是全市農(nóng)民人均純收入的2.5倍。

二、主要做法

（一）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，提供組織保障

隨著巴彥淖爾市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，為了加快農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，2008年市政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的意見（試行）》，各級政府成立了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的專門機(jī)構(gòu)，定期研究土地流轉(zhuǎn)過程中存在的困難和問題，出臺相關(guān)政策措施，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。從2010年，開始將土地流轉(zhuǎn)工作納入各旗縣區(qū)政府目標(biāo)管理考核內(nèi)容，明確了考核辦法，為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行提供了組織保障。

（二）完善服務(wù)平臺，健全仲裁體系

巴彥淖爾市已初步建立了市、旗、鎮(zhèn)、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，主要開展土地評定、評估、登記、備案等工作，并強(qiáng)化了土地流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)檔案建立和管理等各項(xiàng)工作，引導(dǎo)土地進(jìn)行規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，保障了土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。全市流轉(zhuǎn)土地1000畝以上規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)大戶、合作社和企業(yè)有86家，通過當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)平臺實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)合作意向的占80%左右。同時(shí)，為加快以旗縣為單位的土地、草牧場糾紛仲裁體系建設(shè)，加大土地、草牧場糾紛的仲裁力度，確保土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。截至目前，全市通過土地仲裁機(jī)構(gòu)化解流轉(zhuǎn)糾紛368起，無一例出現(xiàn)復(fù)訪和越級上訪事件。

（三）爭取項(xiàng)目扶持，優(yōu)化資源配置

為了推動土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展，各旗縣區(qū)都將土地整理、中低產(chǎn)田改造、菜籃子工程、設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目向?qū)I(yè)合作社、種養(yǎng)大戶傾斜，不僅促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且提高了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了建設(shè)規(guī)模，有些專業(yè)合作社已經(jīng)納入無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地范圍。如杭錦后旗通過整合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)合作社將陜壩鎮(zhèn)春光村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后建設(shè)溫室大棚，再反包給農(nóng)戶經(jīng)營，合作社提供疫病防治、技術(shù)指導(dǎo)、統(tǒng)種統(tǒng)收等服務(wù)。實(shí)地調(diào)研了解，該村土地平均生產(chǎn)凈收益由流轉(zhuǎn)前的800—1000元/畝提高到現(xiàn)在的1.5萬—2萬元/畝，農(nóng)民人均純收入也由流轉(zhuǎn)前的8000元左右提高到現(xiàn)在的2萬元左右。

（四）創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，盤活土地資源

廣大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，采取的土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租等，近年來隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營不斷擴(kuò)大，又出現(xiàn)了土地入股合作的新方式，面積已達(dá)9300畝，雖然面積較小，但是對于探索土地流轉(zhuǎn)方式具有積極的推動意義。如，杭錦后旗民建村三組64戶農(nóng)民以1533畝土地入股泰升集團(tuán)公司，股份占49%，民營企業(yè)泰升集團(tuán)投資550萬元，股份占51%，土地入股后，農(nóng)民可享受到承包耕地415元/畝，荒地275元/畝。農(nóng)戶將土地作為股本投入公司后，身份由農(nóng)民變成了工人。同時(shí)，公司為男60周歲以上、女55周歲以上的老人每人每年發(fā)放養(yǎng)老金2000元。

（五）加強(qiáng)技能培訓(xùn)，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移

2013年上半年，全市通過專業(yè)技能培訓(xùn)，共轉(zhuǎn)移農(nóng)村牧區(qū)勞動力約15萬人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入9億元，人均創(chuàng)收6000元。隨著勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量的不斷增加，必將推動土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，外出務(wù)工的收入也正在成為農(nóng)民增收的重要渠道。

三、存在的主要問題

（一）種養(yǎng)大戶偏少，土地流轉(zhuǎn)積極性不高

種養(yǎng)大戶是土地流轉(zhuǎn)的主體，所流轉(zhuǎn)的土地面積占總流轉(zhuǎn)面積的81%；但是，總體上懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的種養(yǎng)大戶較少，所流轉(zhuǎn)的土地面積僅占耕地總面積的22.9%，加上河套地區(qū)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)械化水平較高，農(nóng)民種地收益遠(yuǎn)高于自治區(qū)平均水平，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較高，導(dǎo)致種養(yǎng)大戶土地經(jīng)營成本提高，生產(chǎn)效益降低，土地流轉(zhuǎn)的積極性不高。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足，流轉(zhuǎn)土地效益提升困難

巴彥淖爾市仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，所流轉(zhuǎn)的土地雖然規(guī)?；接兴岣?，但距離集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化等高產(chǎn)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益難以得到較大提升，并且全市所流轉(zhuǎn)的土地仍以小規(guī)模為主，1000畝以上規(guī)模經(jīng)營耕地面積僅占耕地總面積的4%，規(guī)?；揭埠艿?，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)整體效益難以提高。

（三）土地確權(quán)進(jìn)展緩慢，糾紛和隱患易發(fā)多發(fā)

一方面，由于土地沒有確權(quán)，流轉(zhuǎn)后的土地由于生產(chǎn)效益不高、流轉(zhuǎn)時(shí)間較短等因素，承租人放棄繼續(xù)流轉(zhuǎn)或延長流轉(zhuǎn)時(shí)間，導(dǎo)致農(nóng)戶很難準(zhǔn)確地再重新找回自家的耕地，出現(xiàn)了種種糾紛和矛盾。另一方面，由于第二輪土地承包時(shí)，很多農(nóng)戶經(jīng)營土地的計(jì)稅面積和實(shí)際面積相差較大，加上不少地區(qū)土地少分、未分、棄耕后要求重新分配土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極易在土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)新的糾紛，造成不穩(wěn)定隱患。

（四）政策引導(dǎo)不夠，糧食生產(chǎn)動力不足

國家和自治區(qū)對種糧農(nóng)戶實(shí)行相應(yīng)的政策補(bǔ)貼，但由于農(nóng)戶土地經(jīng)營分散，每年丈量家家戶戶種糧面積工作量太大，并且沒有相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)，只能將“種糧補(bǔ)貼”變?yōu)榘醇彝ソ?jīng)營土地面積的“種地補(bǔ)貼”發(fā)放，補(bǔ)貼政策沒有真正體現(xiàn)在種糧上，加上流轉(zhuǎn)土地的種養(yǎng)大戶為了追求較高的土地收益，基本上以種植經(jīng)濟(jì)作物或發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為主，即使是種糧也只種玉米，種植小麥的面積逐年減少，并且因小麥主栽品種約30年沒有更新，產(chǎn)量和品質(zhì)提高困難，巴彥淖爾市作為國家商品糧生產(chǎn)基地，特別是國家優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)基地的地位受到動搖。

（五）農(nóng)民法律意識淡薄，容易誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)矛盾

部分農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，不簽訂流轉(zhuǎn)合同，尤其是農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，多以口頭協(xié)議為主，有的雖然簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同內(nèi)容不規(guī)范、不明確、不齊全，并且合同的履約程度較低，誘發(fā)了很多糾紛矛盾，給農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響。

四、建議

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)法律意識

各級政府相關(guān)部門必須加大土地流轉(zhuǎn)的政策、法規(guī)和出現(xiàn)糾紛矛盾的典型案例向農(nóng)戶進(jìn)行宣傳，不斷提高其土地流轉(zhuǎn)的法律意識。同時(shí)，相關(guān)部門要幫助農(nóng)戶制定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范合同文本，明確各方權(quán)責(zé)利弊，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范、合理、有序進(jìn)行，減少因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾和糾紛。

（二）加強(qiáng)政策扶持引導(dǎo)，促進(jìn)土地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)

一方面，需要出臺更加切實(shí)具體的支農(nóng)惠農(nóng)政策，對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營進(jìn)行扶持，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，扶持家庭農(nóng)牧場和種養(yǎng)大戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)；另一方面，通過中低產(chǎn)田改造、土地整理等項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)戶將自家原有的“小而分散”的土地通過置換整合進(jìn)行“大而集中”式經(jīng)營，從根本上解決土地分散經(jīng)營的問題，為土地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

（三）加快土地確權(quán)登記，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方權(quán)益

土地確權(quán)登記是維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的根本所在。加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地GPS“四角定位”的確權(quán)登記既可避免農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)到期或違約，難以準(zhǔn)確找回自家土地而誘發(fā)的矛盾，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方的正當(dāng)權(quán)益；也可避免土地流轉(zhuǎn)后，被隨意改變其用途或性質(zhì)，動搖耕地保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地用途的長期穩(wěn)定和切實(shí)保護(hù)農(nóng)民對土地的長久使用權(quán)益。

（四）優(yōu)化涉農(nóng)項(xiàng)目，提高支撐帶動效率

針對當(dāng)前涉農(nóng)項(xiàng)目的大型化、粗放化與農(nóng)地問題的小型化、具體化形成的矛盾，導(dǎo)致很多涉農(nóng)項(xiàng)目效率較低，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是土地流轉(zhuǎn)的支撐帶動效率不高。建議將大型的涉農(nóng)項(xiàng)目小型化、具體化，在不斷提高項(xiàng)目帶動作用的同時(shí)，為土地有效流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更加優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。

（五）引導(dǎo)各類投資主體發(fā)展效益農(nóng)業(yè)

土地流轉(zhuǎn)能否形成規(guī)模，取得良好的效果，需要積極鼓勵(lì)、扶持有資金、懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的種養(yǎng)大戶、農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資效益農(nóng)業(yè)，通過連片開發(fā)，規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等，增加土地流轉(zhuǎn)的有效需求，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一方面，要加大引進(jìn)、培育和扶持農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)的力度。農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)既是農(nóng)牧業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化的有效推手，也是加快土地有效流轉(zhuǎn)的主要動力。農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)的規(guī)模越大，效益越好，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，對實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化等高效農(nóng)業(yè)的積極性就越大，進(jìn)而增加了企業(yè)對土地的需求，促進(jìn)了土地的有效流轉(zhuǎn)。另一方面，要努力引導(dǎo)、扶持種養(yǎng)大戶和農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。種養(yǎng)大戶和農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織既是土地流轉(zhuǎn)的主體，也是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力的重要力量。要充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)和扶持作用，促進(jìn)農(nóng)村以親友聯(lián)合社、家族聯(lián)合社、鄰里互助社等形式的合作經(jīng)營組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)耕地“集中連片”式的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民土地經(jīng)營收益，為土地流轉(zhuǎn)奠定重要基礎(chǔ)。

（六）優(yōu)化資源配置，提升產(chǎn)業(yè)水平

巴彥淖爾市農(nóng)牧業(yè)資源豐富，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，通過土地流轉(zhuǎn)，依托農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，建立油葵、花葵、小麥、玉米、番茄等規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化原料生產(chǎn)基地；依托規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)，建立肉羊、奶牛和生豬等規(guī)模化的飼草料基地和養(yǎng)殖基地；依托設(shè)施農(nóng)業(yè)，建立反季節(jié)瓜果蔬菜、園林花卉等特色高效產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉