地方政府在棚戶區(qū)城中村改造中的實踐經(jīng)驗研究

一、貴陽市棚戶區(qū)城中村基本情況

根據(jù)貴陽市總體規(guī)劃（2011-2020年版），中心城區(qū)為1230平方公里，經(jīng)摸底調(diào)查，共有棚戶區(qū)城中村地塊282塊，占地面積84.40平方公里。從現(xiàn)狀看，棚戶區(qū)、城中村及周邊零星舊城改造用地混雜、相互交織、無明顯界限，呈現(xiàn)環(huán)境臟亂差、建筑破舊、設(shè)施落后等狀況。

二、棚戶區(qū)改造主要做法、困難及成效

（一）主要做法

一是堅持政府主導(dǎo)與市場化運作相結(jié)合的原則；二是堅持以人為本，合理補償與安置的原則；三是堅持民生優(yōu)先、安置先行、和諧發(fā)展的原則；四是堅持政策連續(xù)有效、利民惠民的原則；五是堅持以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)動的原則；六是堅持統(tǒng)一規(guī)劃、配套建設(shè)的原則；七是堅持土地收儲與經(jīng)營性開發(fā)相結(jié)合的原則；八是堅持區(qū)別對待，改造與改善相結(jié)合的原則；九是堅持依法運作，保持社會穩(wěn)定的原則。

（二）取得的成效

到目前為止，已開工花果園、五里沖、白金片區(qū)、漁安安井等121個棚改項目，累計投資600億元，改造棚戶區(qū)城中村居民5.8萬戶，改造面積2280萬平方米，惠及20.3萬人。

（三）存在的主要困難

1.土地供應(yīng)方面。貴陽市中心城區(qū)棚戶區(qū)城中村改造用地呈交織狀態(tài)，改造項目涉及新增用地，需一年一批次報審，有的項目因為沒有用地指標，需要用地指標確定后才能實施；另一方面部分被征地農(nóng)民對土地征用補償要求極高，有通過土地征用實現(xiàn)一夜致富的心理，也導(dǎo)致土地征用困難。

2.房屋征收方面。由于目前貴陽市各區(qū)（市、縣）在獎勵、補助、過渡費、停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)确矫鏄藴什唤y(tǒng)一，造成被征收人惡意攀比，而區(qū)（市、縣）政府迫于維穩(wěn)壓力和急于完成征收任務(wù)，不得不在征收補償中通過各種方式變相提高補償補助標準，在一定程度上助推了被征收人漫天要價，相互串聯(lián)，抱團抵制征收簽約，給房屋征收簽約帶來很大困難。同時，采取司法強拆的形式難以實施，給被征收人造成心理上政府不敢組織強拆，放心放膽地當釘子戶。

3.項目資金方面。按照貴陽市政府的部署，“十二五”期末將基本完成集中成片城市棚戶區(qū)城中村改造，各區(qū)（市、縣）政府既有動力也有壓力。在招商引資工作中，有的企業(yè)未對項目進行認真調(diào)查研究，對項目的成熟度、可行性等考慮不周，對征收的困難度估計不足，有的企業(yè)缺乏實力因資金等問題，導(dǎo)致項目陷于停頓。

三、幾點思考

（一）堅持政府主導(dǎo)、市場運作

棚戶區(qū)城中村改造要注重“城市得形象、企業(yè)得利潤、群眾得實惠”，堅持政府主導(dǎo)下的市場化運作。/rmO+ch+qmm3hIegzmsumDdQJCUyh+gx9+wktURbUUU=第一是政府主導(dǎo)政策的適時調(diào)控，調(diào)動各種積極因素參與改造，保證棚戶區(qū)城中村改造符合公共利益。積極吸取好的經(jīng)驗及改造模式推廣到棚戶區(qū)城中村改造工作中，同時制定財稅、土地、投融資等相應(yīng)的支持政策，鼓勵采取項目開發(fā)貸款、增發(fā)股票及發(fā)行債券、BT等融資模式，通過市場運作，引進更多民間資金參與棚戶區(qū)城中村改造建設(shè)。第二是政府主導(dǎo)規(guī)劃、計劃，重點研究各棚戶區(qū)城中村的主要特征、改造模式、改造策略及改造影響，確定改造的工作目標、功能定位，實施綜合配套、成片改造，采取就近整合，整體捆綁或項目搭配等方式，確定棚戶區(qū)改造的總體規(guī)劃和年度計劃。第三是政府主導(dǎo)征收安置，負責組織征收工作的摸底、審核公示，落實拆遷安置房源，組織居民回遷。第四是政府主導(dǎo)土地熟化，由政府籌措資金統(tǒng)一整理熟化土地，有效破解市場運作周期長，資金不到位的弊端。第五是政府主導(dǎo)安置房建設(shè)標準，棚戶區(qū)改造主要針對困難戶和低收入家庭，戶型以 90 平方米以下為主，所占比例90%以上。第六是政府主導(dǎo)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化工程監(jiān)督，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，項目范圍外的市政基礎(chǔ)設(shè)施由政府組織建設(shè)。

（二）把握國家開發(fā)銀行支持棚戶區(qū)改造的政策機遇，做好融資工作

目前正值國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)為支持棚戶區(qū)改造創(chuàng)新和制定相應(yīng)金融產(chǎn)品的大好機遇。為積極爭取將更多棚戶區(qū)改造項目納入全國新增1000萬套保障房的目標和國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)對棚戶區(qū)改造的金融政策支持，政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為項目融資預(yù)審和貸款完善相關(guān)手續(xù)，組織培訓，使企業(yè)熟悉國開行支持棚戶區(qū)改造貸款流程及所需資料；調(diào)整規(guī)劃，為企業(yè)申請國開行貸款的棚戶區(qū)改造項目提供政策支撐；簡化程序，為企業(yè)辦理貸款手續(xù)開辟綠色通道。

（三）加大招商引資力度，選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)

堅持“大招商、招大商、招好商”的原則，建立健全改造開發(fā)企業(yè)資料庫，儲備一部分信譽好、資質(zhì)高、業(yè)績良的開發(fā)企業(yè)，篩選擇優(yōu)。同時全方位包裝計劃項目，加大宣傳，充分利用新聞媒體和既有的招商平臺，加強項目推廣，為棚戶區(qū)城中村改造工作全面發(fā)展儲足動能。棚戶區(qū)城中村改造大多改造成本較大，選擇什么樣的企業(yè)參與改造是棚戶區(qū)城中村改造工作的重要外因。棚戶區(qū)城中村改造不是純粹的商業(yè)行為，政府要通盤考慮群眾的生產(chǎn)、生活、就業(yè)、養(yǎng)老等問題，引導(dǎo)企業(yè)在考慮合理利潤的同時要兼顧棚戶區(qū)城中村改造的社會責任。因此，要建立公開、公平、公正的招商環(huán)境和機制，涉及棚戶區(qū)城中村改造項目，要將企業(yè)在民生改善、公益捐贈、生態(tài)建設(shè)、保障房建設(shè)等活動中是否有貢獻作為重要考察標準。通過制定合理的支持政策，實現(xiàn)棚戶區(qū)城中村改造項目的“留商、安商、扶商”，從而在棚戶區(qū)城中村改造中構(gòu)建良好的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益。

（四）合理規(guī)劃，綜合配套

規(guī)劃先行是一個城市發(fā)展的龍頭，同樣，規(guī)劃先行也是棚戶區(qū)城中村改造的龍頭和支撐。棚戶區(qū)城中村改造要堅持生態(tài)文明和以人為本的理念，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出特色，綜合改造、完善功能”的原則，研究并編制好棚戶區(qū)城中村改造專項規(guī)劃，高標準、高起點制定好土地利用、生態(tài)節(jié)能、綠地系統(tǒng)、道路交通、公共與市政配套設(shè)施等方面的規(guī)劃控制要求，并指導(dǎo)做好項目的城市設(shè)計及總圖設(shè)計；同時政府要加強對改造區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，搞好道路給排水、供氣、供電、污水處理、信息網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理、公共消防、人防等基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)或改造，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育、社會福利設(shè)施、社區(qū)辦公用房及服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

（五）和諧征收，解決好生產(chǎn)生活出路問題

改造棚戶區(qū)城中村是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強，任務(wù)十分艱巨，改造的終極目標，就是要推進棚戶區(qū)城中村社會管理創(chuàng)新和經(jīng)濟形態(tài)的再造，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鎮(zhèn)化進程。政府要注重積極開展體制創(chuàng)新，綜合運用法律、政策、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等各種資源和手段開展綜合改造，徹底根除改造地塊內(nèi)“臟、亂、差”現(xiàn)象和目前破舊房屋、農(nóng)房建筑密度大造成的安全、消防和交通隱患，將社會管理從無序變?yōu)橛行颍_到改出一片新居，改出一片環(huán)境，改出一片產(chǎn)業(yè)的目標，取得政府、群眾、企業(yè)、城市共贏的局面。

1.加強改造后的社區(qū)建設(shè)，做好城市管理工作。注重棚戶區(qū)城中村改造后城市管理體制改革的創(chuàng)新，也是完善城市社會管理，推進社會建設(shè)，大力構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基石和有力保障。要堅持建設(shè)和管理并重，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。應(yīng)著重在加強新經(jīng)濟新社會組織管理服務(wù)上下功夫，延伸社會管理和公共服務(wù)，充分發(fā)揮社區(qū)等基層組織在城市新型社區(qū)管理中的作用。推行屬地管理，通過加強目標引導(dǎo)，規(guī)劃引導(dǎo)、政策引導(dǎo)、思想引導(dǎo)，切實維護群眾的長遠利益，著力防止和化解可能出現(xiàn)的各種矛盾和問題。

2.制定切實可行的改造方案，構(gòu)建和諧征收。房屋征收工作事關(guān)社會穩(wěn)定，事關(guān)城市建設(shè)和經(jīng)濟的拉動，成為當前急需破解困擾項目推進的主要難題。政府應(yīng)盡快針對目前房屋征收過程中的獎勵標準（簽約、搬家獎勵）、過渡費標準、停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法等做出明確規(guī)定，統(tǒng)一標準，最大限度地讓利于民，才能得到被征收群眾的理解和支持，變阻力為動力，以便房屋征收工作能有序進行，破解征收補償?shù)碾y題。同時，要加大法制教育宣傳力度，做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，該司法強拆的要組織司法強拆。此外按照“先安置后征收”的原則，在棚戶區(qū)城中村改造中先行啟動安置房建設(shè)，盡可能地避免因安置房建設(shè)周期過長導(dǎo)致大量的過渡費甚至超期過渡費，以降低成本。

3.通過改造先行，改制跟進的工作步驟，做好城中村改造后村民就業(yè)、戶籍、醫(yī)療、社zm2Lcfr51pufDXbd8hLS6Q==會保障等后續(xù)工作。

（1）采取有力措施綜合整治，在生存環(huán)境、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療以及改造村民子女入托、入學等社會保障體系方面進行完善，才能逐步讓村民轉(zhuǎn)變?yōu)楦挥懈偁幜Φ某鞘芯用瘛Ｕ畱?yīng)根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)及現(xiàn)有政策，結(jié)合工作實際，提出符合“城中村”改造的關(guān)于就業(yè)、戶籍、醫(yī)療、社會保障等與村民民生息息相關(guān)的政策、措施，積極制定農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的相關(guān)優(yōu)惠政策，完善現(xiàn)有政策，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為居民戶口，集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)為股份制經(jīng)濟，撤村建社區(qū)，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地四個轉(zhuǎn)變。

（2）將改造與城市功能布局的調(diào)整，城市重要景觀節(jié)點的營造以及重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的實施等因素有機結(jié)合起來，改善用地布局，提高土地利用效率，促進產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級，提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能和產(chǎn)業(yè)綜合競爭力；同時深化城中村集體經(jīng)濟管理體制改革，在逐漸剝離其管理社會事務(wù)職能的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新管理體制和運行機制，促進集體經(jīng)濟組織向獨立自主運營的現(xiàn)代企業(yè)方向轉(zhuǎn)變，經(jīng)營結(jié)構(gòu)從單一的物業(yè)出租向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

（3）通過改造，徹底消除“城中村”中的“二元”管理體制，使村民納入到城市的就業(yè)和社會保障體系中，其生活方式、思想觀念和意識形態(tài)得以轉(zhuǎn)變。確?！俺侵写濉备脑旌蟠迕衲軌蛳碛信c城市居民平等權(quán)益，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。完善“城中村”改造社會保障體系，確保村民失地不失業(yè)、失地不失教、失地不失醫(yī)、失地不失養(yǎng)、失地不失居，建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等社會保障體系，逐步與城市社會保障體系接軌。

責任編輯：曉途