我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式選擇和推進過程

摘 要：本文旨在梳理從上世紀(jì)80年代末以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式的變化過程。從老農(nóng)保的提出到失敗，轉(zhuǎn)而借鑒外國養(yǎng)老保險的先進模式和成功經(jīng)驗，再到新農(nóng)保的試點和推廣。在這20多年的過程中，農(nóng)村養(yǎng)老保險模式經(jīng)歷了多次的變化。而現(xiàn)如今，新農(nóng)保在推進過程中，雖然在一定范圍內(nèi)獲得社會的好評，但同時也出現(xiàn)了諸如各種社會保障制度銜接不利、養(yǎng)老金可持續(xù)性危機等一系列問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險 新農(nóng)保 制度模式

一、老農(nóng)?；仡?/p>

在我國，自古以來就存在土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等多種方式，但是隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會貧富不均加劇，再加上計劃生育政策的實施、家庭觀念弱化、農(nóng)村養(yǎng)老問題上升到整個社會層面，成為了發(fā)展趨勢和必然選擇。我國從1986 年開始進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（老農(nóng)保）的探索，1991 年試點推行，而經(jīng)過將近十年的發(fā)展，老農(nóng)保制度出現(xiàn)了停滯現(xiàn)象。1997年7月，國務(wù)院和保險業(yè)工作組發(fā)出《保險業(yè)的整頓和改革方案》的通知（國發(fā)[1999]14號），指出當(dāng)時的中國尚不具備全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的條件，從此老農(nóng)保制度進入整頓時期，我國進入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索階段（以下簡稱“新農(nóng)?！保?，新農(nóng)保就是在借鑒外國先進模式以及結(jié)合我國農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平的情況下誕生的。

二、國外經(jīng)驗的借鑒

縱觀歐美發(fā)達國家社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程，不難看出，這些國家的制度建設(shè)無不呈現(xiàn)出逐漸演進的過程：從無到有，從誕生到發(fā)展而后成熟，并最終趨于完善。這個過程的一般特點是存在著三階段的發(fā)展規(guī)律：第一階段，制度的建立，即社會養(yǎng)老保險制度從無到有，給社會成員提供保障。英、德、美等國在這個階段的特點是，政府承擔(dān)主要資金來源，保障貧困弱勢群體的基本生活。第二階段，制度的發(fā)展，隨著各國各地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地區(qū)內(nèi)不同社會群體出現(xiàn)了貧富分化，從而也導(dǎo)致了不同群體對社會保障需求水平的差異，因此這一階段的主要任務(wù)是解決不同地區(qū)不同群體的保障差異，讓全體社會成員享受公平的社會保障制度。在這一階段中，發(fā)達國家相繼開展建立“福利國家”為最終目的的社會保障制度改革，試圖讓社會保障制度覆蓋全體國民。第三階段，制度成熟期，由于社會保障制度覆蓋范圍和群體不斷的擴大，福利水平逐漸提高，開始出現(xiàn)保障基金的缺口問題，這樣引發(fā)了社會保障可持續(xù)性危機的大討論。發(fā)達國家在社會保障從建立、發(fā)展到成熟的過程中，也逐漸形成了自己特有的養(yǎng)老保險制度模式。從外國社會保障的經(jīng)驗來看，不管是從制度建立，還是資金籌集，政府都承擔(dān)著重要的角色。面對市場經(jīng)濟飛躍發(fā)展、貧富差距逐漸擴大、老齡化加劇的現(xiàn)狀，我國急需要重新出臺新的適合我國現(xiàn)狀的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，而新的養(yǎng)老保險制度模式必須突出政府的責(zé)任分擔(dān)。

三、新農(nóng)保的模式選擇

從上世紀(jì)末開始，全國各地農(nóng)保制度進入整頓時期，部分地區(qū)停辦了業(yè)務(wù)，并且開始探索適合我國不同地區(qū)的新農(nóng)保制度模式。進入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大，再加上老齡化高峰的逼近，銀色浪潮的到來，各地民眾特別是廣大低收入農(nóng)民都迫切需要新農(nóng)保制度的出臺。2009年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。新農(nóng)保的制度模式可以概括為：探索建立個人繳費、201de7b2c6c3f783276c8d4db32071d5d80f83b8f521adf3943ffc0b01d92a6f集體補助、政府補貼相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保推進方式是從試點到擴大試點，再到普遍實施，最終實現(xiàn)“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。新農(nóng)保制度模式的一大特點是突出了社會保險中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。同時，就在新農(nóng)保制度在全國各地展開積極試點前后，全面推廣的過程中，不同地區(qū)根據(jù)本地實際經(jīng)濟發(fā)展水平，農(nóng)民現(xiàn)實生活條件，形成各具特色的養(yǎng)老保險模式，比較有代表性的研究有以下三類：1.“多模式”，即北京大興模式、上海模式、中山模式、重慶模式等；2.“三模式”，即廣東的“東莞模式”和江蘇的“蘇州模式”以及上海、 天津等大城市的“郊區(qū)模式”；3.“四模式”，即煙臺模式、蘇南模式、青島模式和蘇州模式這四種特色模式。筆者認(rèn)為最具有借鑒意義的是周瑩對“四模式”的研究。她指出煙臺模式政府不補貼，農(nóng)民的積極性不高，農(nóng)保機構(gòu)自收自支，基金增值壓力大，這種模式既難以調(diào)動農(nóng)民的積極性，也難以反映制度的公平性，因此這種模式應(yīng)該淘汰；蘇南模式有其獨特的地方：蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，集體補助所占比例較高，這種模式下的資金主要來源于社區(qū)公共資金的投入，社區(qū)成員的保障水平也較高，但全國大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟并不發(fā)達，這種模式不適合在全國推廣；青島模式是一種政府扶持和有限補助為特征的行政支持模式，堅持個人繳費、集體補助、政府扶持相結(jié)合，實行財政補助和兜底。由于有了政府的支持，農(nóng)民也有了投保的激勵，個人繳費加政府相應(yīng)的支持，也不會帶來過重的財務(wù)壓力，對于剛剛走進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險初級階段的中國來說，青島模式是適合的；而蘇州模式是一種以政府高補貼為特征的福利社保模式，這種模式是建立在高度發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，蘇州模式是在經(jīng)濟高速發(fā)展、城市化進程加快的前提下形成的，代表了中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢，政府的補貼力度大，極大地提高了農(nóng)民參保的積極性，但同時由于財政壓力加大，會伴隨產(chǎn)生養(yǎng)老基金的可持續(xù)性危機。綜合來看，青島模式符合我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢，各地可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟的不同特點適當(dāng)調(diào)整，從而全面形成廣覆蓋可持續(xù)的新農(nóng)保制度，等到全國經(jīng)濟進入發(fā)達階段，東西部差距明顯縮小，城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)之時可以考慮采取以政府支持為主的蘇州模式，這樣的模式選擇和發(fā)展路徑既符合我國具體國情社情，也和現(xiàn)如今發(fā)達國家社會保障制度的發(fā)展歷程相吻合。

四、新農(nóng)保推廣過程中的問題

盡管新農(nóng)保政策的試點和推廣，讓廣大農(nóng)民重新享受到了社會保險的福利保障，在一定范圍內(nèi)獲得了社會的好評，但也同時暴露了一些新農(nóng)保制度模式的缺陷和亟需完善的地方。

（一）基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該無條件發(fā)放。這樣才可以做到公共財政被民眾均等享有，實現(xiàn)社會保險全覆蓋的目標(biāo)。盡量取消個人繳費和子女參保的捆綁式政策，如果不然，則會歪曲新農(nóng)保的真正目的和價值。地方財政應(yīng)該均等化，將更多的資金投入到最貧困的農(nóng)民以及弱勢群體，如孤寡老人、殘疾人士、低保戶等。通過中央和地方兩級財政的支持，幫助困難中的群體，同時縮小地區(qū)之間和個人之間的差異。

（二）適齡年輕人參保率較低。很多學(xué)者通過實地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)全國不少地區(qū)都存在年輕人參保率低的現(xiàn)狀，年齡是影響農(nóng)民參保意愿的主要原因，16—39歲的年輕人參保率比較低，而40—59歲的中老年人參保比例明顯要高得多。另外，農(nóng)民參保意愿與地方發(fā)展?fàn)顩r、受教育程度、家庭純收入和戶均耕地面積程正相關(guān)，與家庭規(guī)模、年齡、非農(nóng)收入所占比例和務(wù)農(nóng)年限呈負(fù)相關(guān)。

（三）養(yǎng)老保險基金的保值增值問題。一般情況下，養(yǎng)老保險基金是通過存入銀行或購買國債來實現(xiàn)保值增值，而實際通過這些方式可以獲得收益非常有限，再加上現(xiàn)如今不斷高漲的通貨膨脹，使得新農(nóng)?；饘嶋H收益出現(xiàn)負(fù)增長，養(yǎng)老基金的保值增值變?yōu)樾罗r(nóng)保制度的最大“軟肋”。新農(nóng)保中的個人賬戶積累額會隨著制度的全面普及而不斷擴大，基金額越大，保值增值的壓力越大。

五、小結(jié)

國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起步早，從19世紀(jì)30年代開始，已經(jīng)走過了將近兩個世紀(jì)的時間，目前許多歐美國家社會保障制度已經(jīng)發(fā)展成熟。我國在社會保障制度發(fā)展方面具有后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒外國的成功經(jīng)驗，結(jié)合實際情況形成自己的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式。隨著新農(nóng)保的重新出臺，我國已經(jīng)走過了試點和推廣階段，基本完成全覆蓋的目標(biāo)，我國社會保障制度建設(shè)目前處于從制度誕生期向制度成長期的轉(zhuǎn)變過程，制度建設(shè)在受到被惠及者的歡迎和認(rèn)可的同時，也面臨著不同社會群體社會保障待遇不公平、各種社會保障制度有待銜接、欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險金可持續(xù)性財務(wù)壓力大等一系列問題。只有在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，不斷完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式的建設(shè)，才能將我國社會保障事業(yè)推向成熟，讓全體農(nóng)民真正分享到經(jīng)濟發(fā)展的勝利果實。

參考文獻：

[1]黃陽濤，李放.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究綜述[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（6）.

[2]楊禮瓊.從老農(nóng)保的制度缺陷看新農(nóng)保實施的必要性[J].求實， 2011（5）.

[3]劉曉梅.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論與實務(wù)研究[M].北京：科學(xué)出版社，2010.

[4]賀蕊玲.淺析新農(nóng)保與老農(nóng)保的區(qū)別[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2010（12）.

[5]吳連霞，呂學(xué)靜.新老農(nóng)保制度成敗原因之對比[J].山東工商學(xué)院學(xué)報，2012（2）.

[6]田學(xué)輝，劉文波，張瀚元.新農(nóng)保制度試行的必要性與幾點建議[J].學(xué)理論，2010（34）.

[7]張思劍，王立劍.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點研究—基于三省六縣的調(diào)查[M]. 北京：人民出版社，2011.

[8]任彩利.中美社會保障制度中的財政支出比較[J].新疆財經(jīng)， 1994（1）.

[9]胡稅根.德國社會保險制度及其對我國的啟示[J].浙江金融， 2000（5）.

[10]魯全.堪稱典范的德國社會養(yǎng)老保險[N].中國保險報， 2010-11-10.

[11]胡豹，王厚俊.國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式及啟示[J].仲愷農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2006（1）.

[12]崔國清.國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展?fàn)顩r及啟示[J].理論與現(xiàn)代化，1995（6）.

[13]周瑩.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推進策略[J].南京社會科， 2009（9）：106-110

[14]鄧大松，薛慧云.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析—兼析個人、集體和政府的籌資能力[J].經(jīng)濟體制改革，2010（1）.

[15]張國平.我國新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度模式選擇與可持續(xù)發(fā)展機制建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2006（4）.

[16]趙殿國.建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度[J].中國金融，2007（6）.

[17]周瑩.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式的選擇研究[J].學(xué)術(shù)交流，2009（9）.

[18]高君.浙江省建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究[J].學(xué)術(shù)論壇， 2010（9）.

責(zé)任編輯：楊亮