城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高工業(yè)用地集約利用水平的對(duì)策建議

改革開放30年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展極為迅速，2012年底我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá) 52.57%，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展促使工業(yè)用地量快速增長(zhǎng)。按照國(guó)外城市中心區(qū)的用地比例，工業(yè)用地一般不超過城市面積的 10%，而我國(guó)市中心區(qū)工業(yè)用地比例已經(jīng)普遍大于20%。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中如何提高中國(guó)工業(yè)用地集約利用整體效率，尤其是面向國(guó)家宏觀管理層面的工業(yè)用地節(jié)約集約利用研究十分必要。

一、工業(yè)用地集約利用的概念

土地集約利用實(shí)質(zhì)上是土地投入產(chǎn)出的關(guān)系，即以在土地上最少的投入獲得最高產(chǎn)出，目的在于挖掘土地利用潛力，節(jié)約寶貴的土地資源。土地集約利用的概念最早來源于對(duì)農(nóng)業(yè)利用的研究，由David Ricardo（1772—1823）等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首次提出，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。土地集約利用的內(nèi)涵包括3個(gè)層次的內(nèi)容：一是土地產(chǎn)出的高效化，即通過不斷增加土地投入，提高土地利用率及產(chǎn)出率；二是土地布局和土地結(jié)構(gòu)合理化，通過土地利用方式之間高效協(xié)作，使城市健康高效發(fā)展；三是土地利用效益的綜合化，即追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一。

工業(yè)用地集約利用，即指在有限的建設(shè)用地上，通過宏觀調(diào)控和科學(xué)合理布局工業(yè)用地，最大限度地提高工業(yè)用地的利用率和單位面積投入產(chǎn)出率，走內(nèi)涵式和可持續(xù)發(fā)展道路，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值的最大化。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)用地集約利用

（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及工業(yè)用地特征

新中國(guó)成立以后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致可分為三個(gè)階段。

1949-1978年，城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展時(shí)期。城鎮(zhèn)化率從1949年的10.6%發(fā)展到1978年的17.8%，29年中城鎮(zhèn)化率僅增長(zhǎng)7.2%。嚴(yán)格來講，這段時(shí)間還可以劃分為兩段，因?yàn)槠渲羞€包含了1958-1961年的大躍進(jìn)與三年自然災(zāi)害，這期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受阻，城鎮(zhèn)化發(fā)展幾乎停滯，但因均屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，工業(yè)用地政策沒有區(qū)別，在此不再區(qū)分。這一時(shí)期的工業(yè)用地基本是行政劃撥方式取得，無償、無限期提供給工業(yè)企業(yè)使用。由于計(jì)劃優(yōu)先保證國(guó)家建設(shè)用地的傾向，加之土地的使用成本過低，一定程度上造成了工業(yè)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象。

1978-2000年，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%增長(zhǎng)到2000年的36.22%，年均增長(zhǎng)0.83%；城市數(shù)量從原來不足200座發(fā)展到600多座，小城鎮(zhèn)達(dá)2萬個(gè)；城市經(jīng)濟(jì)占宏觀經(jīng)濟(jì)總量的65%以上，城市經(jīng)濟(jì)已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)和動(dòng)力。這一時(shí)期，國(guó)家開始注重提高土地的利用效率，并嘗試探索土地有償利用，用價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)。1990年，國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止等問題做了明確說明。1998年全國(guó)人大通過了修訂后的《土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國(guó)家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。

2001-2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化率從2000年的36.22%增長(zhǎng)到2012年的52.57%，年均增長(zhǎng)1.36個(gè)百分點(diǎn)，比快速增長(zhǎng)時(shí)期的年均高出0.53個(gè)百分點(diǎn)。這種高速度發(fā)展，使得人民生活水平得到大幅度提升，中國(guó)的國(guó)際地位不斷升高。但是，由于中國(guó)國(guó)情與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，人地矛盾較為突出，在高速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的問題。這一時(shí)期我國(guó)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅速，工業(yè)用地極速發(fā)展，開發(fā)園區(qū)遍地開花，2003年國(guó)家開始對(duì)開發(fā)園區(qū)進(jìn)行清理整頓。經(jīng)清理整頓，截至2006年12月，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)，規(guī)劃面積由3.86萬km2壓縮至9949km2。到2012年7月，我國(guó)擁有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)131個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)776個(gè)，地市級(jí)開發(fā)區(qū)近千家。

（二）當(dāng)前工業(yè)用地集約利用存在的問題

資源的優(yōu)化配置需在一定的市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行，完善的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制能顯化土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置，然而在轉(zhuǎn)型期，我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)育程度較低，市場(chǎng)機(jī)制既不成熟也不完善，對(duì)土地利用的管制成為政府干預(yù)土地市場(chǎng)運(yùn)行的重要公共政策，而這些公共政策的實(shí)施，勢(shì)必也在一定程度上影響了我國(guó)土地資源配置和利用的效率。目前在我國(guó)工業(yè)用地的開發(fā)利用存在以下幾方面的問題。

1.供地行為不規(guī)范，工業(yè)用地出讓價(jià)格過低

2007年國(guó)家出臺(tái)工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各地開始按照國(guó)發(fā)[2006]31號(hào)通知的要求以招拍掛方式出讓工業(yè)用地，由于工業(yè)用地的特殊性，政府更期望工業(yè)用地開發(fā)后帶來的GDP、稅收和就業(yè)等的效益，而不是像對(duì)商業(yè)、住宅那樣期待土地出讓的一次性收益，開發(fā)區(qū)為招商引資及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，投資門檻較低，工業(yè)用地出讓價(jià)格仍存在低于土地取得成本，甚至零地價(jià)、負(fù)地價(jià)的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009-2013年6月我國(guó)主要城市工業(yè)用地出讓價(jià)格僅增長(zhǎng)了13.62%，而同期商業(yè)用地和住宅用地價(jià)格卻分別增長(zhǎng)了44.15%和37.86%，低廉的工業(yè)用地價(jià)格使國(guó)有土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.地方政府招商引資項(xiàng)目隨意占地，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整常態(tài)化

由于這類項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，在落地過程中片面強(qiáng)調(diào)滿足投資者要求，忽視了土地調(diào)控政策的落實(shí)，隨意圈占土地，違反土地利用規(guī)劃的情況時(shí)候發(fā)生，為了不影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)整土地利用規(guī)劃成了最簡(jiǎn)單易行的辦法，這就使得規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性大打折扣，土地利用總體規(guī)劃流于形式。

3.工業(yè)用地規(guī)劃不合理，批后監(jiān)管不到位

開發(fā)區(qū)規(guī)劃布局不合理，占地面積過大，由于地理區(qū)位、科技條件、市場(chǎng)因素和管理水平等多方面影響，這些開發(fā)區(qū)招商引資力度不強(qiáng)，招引不來項(xiàng)目，土地不能有效地盤活使用，不建設(shè)也不種植，造成撂荒。一些工業(yè)園區(qū)沒有形成落后企業(yè)的退出機(jī)制，固定的工業(yè)用地出讓年期阻礙了大量低效利用土地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地低效利用和用地指標(biāo)嚴(yán)重不足同時(shí)存在的尷尬局面。

三、工業(yè)用地集約利用的政策建議

城市工業(yè)用地集約利用形態(tài)的促成涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素?；趩蝹€(gè)措施本身對(duì)于集約用地的正向效益，在不考慮到其它措施的協(xié)同影響的情況下提出以下建議，以期為工業(yè)用地集約用地政策的制定提供理論支持。

（一）以危機(jī)意識(shí)促進(jìn)工業(yè)用地的節(jié)約集約

首先，要從國(guó)家轉(zhuǎn)型發(fā)展的大勢(shì)，深刻認(rèn)識(shí)到土地利用在工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所產(chǎn)生的巨大影響。土地是有限而不可再生的稀缺資源，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然加大對(duì)土地的需求，而18億畝耕地保有量是一條不可逾越的紅線，地根緊縮是改變不了的趨勢(shì)，其次，我國(guó)還處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，各類社會(huì)保障不但未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而且水平也很低，土地仍然是廣大農(nóng)民根本保障，處在這樣的背景下，農(nóng)民的惜地意識(shí)更濃，征遷過程中的矛盾也更為激烈?；谝陨险J(rèn)識(shí)，要做到工業(yè)用地節(jié)約、集約，必須有一種危機(jī)意識(shí)。

（二）科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)工業(yè)用地集中集聚

科學(xué)編制土地利用規(guī)劃，明確定位。從區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)的土地、能源、水和原料利用狀況入手，通過引進(jìn)關(guān)鍵鏈接項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)橫向耦合、縱向閉合和區(qū)域整合，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。例如，開發(fā)區(qū)按照自身發(fā)展定位，對(duì)于入園的小企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房，對(duì)于企業(yè)規(guī)模達(dá)不到供地標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，統(tǒng)一入駐標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房，不再單獨(dú)供地。

（三）適當(dāng)提高工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

工業(yè)用地最低出讓價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定以來，各地均按照工業(yè)用地最低價(jià)出讓土地，在少數(shù)民族和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，按照差別化土地政策，允許工業(yè)用地出讓價(jià)按照最低標(biāo)準(zhǔn)的60%出讓。對(duì)于利用國(guó)有未利用地進(jìn)行工業(yè)建設(shè)的，可以按照最低標(biāo)準(zhǔn)的10-20%出讓。地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不斷在土地上給予企業(yè)價(jià)格優(yōu)惠和政策支持，企業(yè)取得土地的成本過低導(dǎo)致圈地現(xiàn)象的發(fā)生，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。建議提高工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一方面土地的價(jià)值可以得到更好的體現(xiàn)；另一方面，較高的拿地成本也會(huì)促使企業(yè)想方設(shè)法提高土地利用集約度。

（四）探索工業(yè)用地彈性出讓制度

工業(yè)用地最高出讓年限為50年，在實(shí)際操作中土地出讓年期制度采取最長(zhǎng)時(shí)間控制的方式，法律規(guī)定的最高出讓年限在實(shí)際操作中變成了唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽視了不同工業(yè)企業(yè)生命周期的差異性，阻礙了大批低效用地的流轉(zhuǎn)。為了提高工業(yè)用地利用效率，建議探索工業(yè)用地彈性出讓制度，根據(jù)根據(jù)行業(yè)類別、用地企業(yè)年期需求的多樣化、企業(yè)生命周期等因素與企業(yè)約定不同的出讓年限，根據(jù)出讓年限計(jì)算土地出讓金，到達(dá)約定年限后企業(yè)仍需使用土地的可按新的時(shí)點(diǎn)價(jià)格重新出讓。

（五）強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)土地批后監(jiān)管

強(qiáng)化土地批后監(jiān)管，根據(jù)土地出讓合同中明確的建筑容積率、建筑密度、綠地率、開發(fā)周期、投入產(chǎn)出等限制條件進(jìn)行跟蹤檢查，對(duì)未達(dá)到合同約定的，要追究土地使用者的違約責(zé)任。加大對(duì)各開發(fā)園區(qū)年度考核，對(duì)批而不用、批多用少的浪費(fèi)土地、粗放用地的行為堅(jiān)決予以制止，按照既處理事又處理人的原則，對(duì)各類違法用地予以嚴(yán)肅查處。

（六）走內(nèi)部挖潛之路，提高工業(yè)用地效率

繼續(xù)開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，在全面掌握城鎮(zhèn)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬與分布等狀況的基礎(chǔ)上，制定盤活存量土地的利用計(jì)劃和實(shí)施方案。按照以用為先的原則，積極消化利用閑置土地，可考慮靈活采取限期開發(fā)、依法改變用途、安排臨時(shí)使用、簽訂交換協(xié)議等多種途徑進(jìn)行盤活利用。建立園區(qū)落后企業(yè)退出機(jī)制，對(duì)于經(jīng)營(yíng)不善、土地利用低效企業(yè)，要及時(shí)與之協(xié)商，收回土地使用權(quán)，按時(shí)點(diǎn)價(jià)格重新組織出讓，保持高效的土地利用。

（作者單位：長(zhǎng)安大學(xué)土地資源管理系）

責(zé)任編輯：曉途