蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中需要解決的重大問題

蒙東地區(qū)是指內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟等5個盟市。地處內(nèi)蒙古東北部，東南與黑龍江省、吉林省、遼寧省和河北省毗鄰，北與俄羅斯、蒙古國接壤；總面積66.49萬平方公里，占全區(qū)總土地面積的56.2%；常住人口為1266.65萬人，占內(nèi)蒙古總人口的51%。今后一個時期是蒙東地區(qū)推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵時期。探索蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實特征和亟需解決的重大問題，是進一步推進蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化，促進經(jīng)濟持續(xù)增長、經(jīng)濟結構優(yōu)化、人民生活水平不斷提高、社會文明程度提升的重要途徑。

一、城鎮(zhèn)化在蒙東區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的地位

（一）推動內(nèi)蒙古東西部協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求

進入新世紀以來，內(nèi)蒙古呼包鄂地區(qū)依托資源、區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)了率先發(fā)展，成為全區(qū)經(jīng)濟增長的領頭羊。相比之下，由于市場、體制等多方面因素制約，蒙東地區(qū)整體發(fā)展水平滯后于以呼包鄂為核心的西部地區(qū)。2012年，蒙東地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當于全區(qū)平均水平的71.7%，財政實力和城鄉(xiāng)居民收入也顯著低于全區(qū)平均水平。通過城鎮(zhèn)的率先發(fā)展，蒙東地區(qū)可以迅速提高經(jīng)濟實力，增強輻射和支援能力，帶動區(qū)域整體發(fā)展；城鎮(zhèn)的率先發(fā)展可以提供更多就業(yè)機會、為民生改善提供基礎條件。因此，通過推動城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，帶動蒙東地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展，是自治區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。

（二）破解城鄉(xiāng)二元結構的根本途徑

城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)牧業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化、大部分農(nóng)牧民實現(xiàn)非農(nóng)化和市民化、城市先進的生產(chǎn)方式和生活方式在農(nóng)村牧區(qū)推廣、城市高度的物質(zhì)文明和精神文明在農(nóng)村牧區(qū)普及、城鄉(xiāng)差別逐步縮小直至基本消失的過程。蒙東地區(qū)作為內(nèi)蒙古傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)基地，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等公共服務遠遠落后于城市，這些問題的根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。目前，蒙東地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，抓住這一歷史機遇，通過大力推進城鎮(zhèn)化進程，為新農(nóng)村新牧區(qū)建設創(chuàng)造積極條件，統(tǒng)籌蒙東地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）工業(yè)化水平提升的客觀要求

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展的主旋律，工業(yè)化則是經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間往往存在著一種互為聯(lián)系、相互促進的關系。蒙東地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結構由2006年的23.7：38：37.4演變?yōu)?011年的16.2：54.5：29.3。按照工業(yè)化發(fā)展階段的經(jīng)驗，蒙東地區(qū)與工業(yè)化水平相對應的城鎮(zhèn)化率大約在50%-60%。而目前蒙東地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為48%左右，城鎮(zhèn)化相對滯后于工業(yè)化進程，成為制約蒙東地區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。因此，今后一個時期，蒙東地區(qū)應把加快城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展方式轉變作為重要指向，實現(xiàn)與工業(yè)化相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）化解經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護矛盾的重要途徑

蒙東地區(qū)是我國北疆重要的生態(tài)屏障，其生態(tài)環(huán)境狀況不僅關系到自治區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也關系到東北和京津地區(qū)的生態(tài)安全。面對改善生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟的雙重壓力，蒙東地區(qū)必須加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，把從事傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村牧區(qū)人口轉移到城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)中來，依托城鎮(zhèn)的資源和環(huán)境承載能力集聚產(chǎn)業(yè)和人口，緩解由于人口增長帶來的資源和環(huán)境壓力，實現(xiàn)蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)推進。

二、蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實特征

（一）城鎮(zhèn)化虛高度化與較低的城鎮(zhèn)化質(zhì)量并存

雖然近年來城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展，但是，蒙東地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不令人滿意。突出表現(xiàn)在：一是大量進城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村牧區(qū)人口被作為城鎮(zhèn)人口，提高了統(tǒng)計意義上的城市化水平，但這部分人口與城市的融合度低，沒有享有城市一般的公共服務。比如，蒙東地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，如果根據(jù)戶籍城鎮(zhèn)化率計算，約有一百多萬人雖然居住在城鎮(zhèn)，但是由于沒有城鎮(zhèn)戶口而無法享受到公平的城鎮(zhèn)公共服務。二是蒙東地區(qū)大量的森工、農(nóng)墾等企業(yè)人口計入了城鎮(zhèn)統(tǒng)計。例如，在內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)全長1170多公里的鐵路線上，集結著烏爾其汗鎮(zhèn)、庫都爾鎮(zhèn)、伊圖里河鎮(zhèn)、金河鎮(zhèn)、滿歸鎮(zhèn)、根河市等近二十個林區(qū)城鎮(zhèn)，人口達數(shù)十萬。但這部分人生產(chǎn)生活的形態(tài)并沒有達到城市的標準和水平，這也使得蒙東地區(qū)的城鎮(zhèn)化率存在“虛高”的成分。三是地區(qū)和民族特色不突出。蒙東城鎮(zhèn)發(fā)展中借用發(fā)達地區(qū)的發(fā)展模式，缺少地域、民族文化的給養(yǎng)，缺少民族文化的認同感，使得城鎮(zhèn)特色不足、活力不足、魅力不足，缺乏城鎮(zhèn)應有的生命力。四是規(guī)劃前瞻性不強、執(zhí)行不力，規(guī)劃城鎮(zhèn)管理水平低。

（二）城市布局分散，沒有孕育出具有較強輻射能力的中心城市

蒙東地區(qū)有13個城市，其中包括赤峰市1個特大城市，通遼市等5個中等城市，7個小城市。這些分布在66萬平方公里的土地上，平均每10萬平方公里有2座城市、38.7個鎮(zhèn)，遠低于全國平均水平。市（包括地級市和縣級市） 平均規(guī)模為22.73萬人， 比自治區(qū)城市的平均規(guī)模少19.15萬人，比全國少37.34萬人。這種地廣人稀、城市密度和規(guī)模小的特征，導致城市規(guī)模偏小，集聚產(chǎn)業(yè)和承載人口的能力不高。城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間，城鎮(zhèn)與周圍區(qū)域經(jīng)濟之間，缺乏密切的分工、協(xié)作關系，使中心城市對整個地區(qū)輻射作用較差。例如，赤峰市2011年城鎮(zhèn)人口為193萬人，其中中心城區(qū)只有122.2萬人，也就是說，有37%左右的城鎮(zhèn)人口處在相對分散的狀態(tài)下。蒙東地區(qū)大城市偏少，使得城市之間缺乏緩沖帶，中心城市的輻射和帶動作用不能充分發(fā)揮，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏必要的市場空間。

特別需要注意的是，蒙東地區(qū)的城市數(shù)量占全區(qū)城市總數(shù)的65%，但并沒有孕育出具有較強輻射能力的區(qū)域中心城市。與自治區(qū)西部呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市相比，蒙東區(qū)域中心城市的輻射作用普遍較弱。

（三）快速擴張的城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)支撐能力不足的矛盾突出

近年來，蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)快速擴張發(fā)展，城市建成區(qū)面積由2006年的305.33平方公里提高到2012年的446.67平方公里，擴大了46.29%，高于同期城鎮(zhèn)人口增幅，但城鎮(zhèn)吸納人口的支撐力明顯不足。一是市政公用設施建設仍然薄弱。除通遼和滿洲里基礎設施水平較高，主要指標超過或接近自治區(qū)平均水平外，其余城市基礎設施建設總體水平落后于自治區(qū)平均水平，縣級城市尤其如此。二是公共服務能力亟待提高，蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)人均住房面積、醫(yī)療、文化等方面的指標大多低于全區(qū)平均水平。

三、蒙東地區(qū)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要解決的若干重大問題

（一）特色產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展

特色產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展是蒙東地區(qū)推進新型工業(yè)化進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有效途徑。目前，蒙東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的一個重要問題就是缺少增長極，使之無法實現(xiàn)資源吸引中心和發(fā)展輻射中心。發(fā)展蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)就是構筑欠發(fā)達地區(qū)的新型經(jīng)濟增長極，培育具有比較優(yōu)勢的城鎮(zhèn)，形成一種具有創(chuàng)新優(yōu)勢的“產(chǎn)業(yè)極”，吸引周圍的經(jīng)濟要素向中心積聚。蒙東地區(qū)應著重發(fā)揮農(nóng)畜產(chǎn)品資源稟賦優(yōu)勢，打造東北地區(qū)重要的玉米發(fā)酵、薯類加工、高端植物油生產(chǎn)、林下產(chǎn)品加工等綠色、有機食品基地；發(fā)揮得天獨厚的煤炭資源優(yōu)勢，加快建成五千萬噸級大型煤炭基地；結合外送電通道，加快建設大型煤電基地；圍繞加快大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)和文化旅游業(yè)等特色服務業(yè)，加快服務業(yè)集聚區(qū)發(fā)展。

（二）基礎設施建設及資金籌集

未來5年，蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)化率預計將達到54.3%，即使按照現(xiàn)有人口計算，也將增加約80萬城鎮(zhèn)人口。如果按照每人10萬元計算，為這些新增城鎮(zhèn)人口提供相應的基礎設施、公共服務等就將需要800億元資金。但是蒙東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，財力不足。因此，新形勢下，要堅持政府主導、市場運作的原則，形成城鎮(zhèn)建設投資主體多元化格局。一是政府要加大對城市公益性項目的投入，對能夠確定受益者和計價的項目，要調(diào)整價格和收費，逐步形成投資、經(jīng)營、回收的良性循環(huán)機制。二是探索公共產(chǎn)品的商業(yè)化運作模式。部分公共設施項目可以由企業(yè)和個人投資經(jīng)營，有償使用，實行誰投資、誰所有、誰受益的原則。三是對民間資本投資基礎設施、公用事業(yè)項目放寬股比限制。積極推行BOT、BLT、TOT等特許權經(jīng)營方式，吸引民間資金資本和境外資本投資城市基礎設施建設。四是充分利用資本市場，擴大股票、債券等直接融資方式，擴大發(fā)行城鎮(zhèn)基礎設施建設和公用事業(yè)債券、股票規(guī)模，加強城鎮(zhèn)建設。有條件的城市可建立城市基礎設施建設基金。五是完善城市建設投資公司，促使投資資金保值增值，健康發(fā)展。六是積極爭取國家各類貸款對城鎮(zhèn)建設的支持。

（三）城鎮(zhèn)化推進中的制度創(chuàng)新

通過制度創(chuàng)新創(chuàng)造城鎮(zhèn)化的條件，逐步建立完善的城鎮(zhèn)化機制，將有助于實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標。當前應將以下三個方面影響最直接、最大的體制性因素作為制度創(chuàng)新的重點：第一，加快戶籍制度改革，促進城鄉(xiāng)人口合理流動。適應經(jīng)濟發(fā)展的需要和承載能力，逐步放開城市戶口限制。小城鎮(zhèn)（包括縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）可一步到位放開戶口，大中城市可以逐步放開。對己經(jīng)進入城市的農(nóng)牧民，應保障其合法的政治、經(jīng)濟權益，努力提供與原有城鎮(zhèn)居民一致的基本公共服務，使他們在城鎮(zhèn)能夠長期地安居樂業(yè)。第二，加快就業(yè)制度改革。發(fā)揮公共就業(yè)服務機構的主導作用，完善就業(yè)服務體系，發(fā)展跨地區(qū)勞務合作，暢通用工信息渠道，為農(nóng)民工流動提供及時全面的信息引導；發(fā)展職業(yè)教育，把農(nóng)民工納入流出地和流入地免費就業(yè)培訓的范圍，提高就業(yè)能力。第三，深化土地制度改革。城鎮(zhèn)國有土地的規(guī)劃、使用、批租，必須規(guī)范化、法制化、市場化、科學化，公開、透明、招標投標，推行責任制；已經(jīng)成為市民、取得城鎮(zhèn)長期居留權、進入城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)村牧區(qū)人口的承包地或責任田，應通過集中經(jīng)營，提高規(guī)模效益。

（四）加強各級城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作

根據(jù)城鎮(zhèn)體系的特征，培育蒙東地區(qū)的城鎮(zhèn)體系，使其體現(xiàn)關聯(lián)性、整體性和層次性。一是蒙東地區(qū)各級城鎮(zhèn)之間需建立發(fā)達的公路和鐵路交通網(wǎng)絡，加快人流、物流、信息流的關聯(lián)和協(xié)作，促進中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大。二是建立政府間的協(xié)作機制，大型項目的實施必須打破行政壁壘，按照經(jīng)濟區(qū)而不是行政區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃。三是繼續(xù)加強生態(tài)保護和建設，從根本上遏制草原生態(tài)退化的趨勢，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體好轉，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供良好的區(qū)域生態(tài)條件。四是加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進合理分工，找準城鎮(zhèn)在本區(qū)域分工，尤其是在大的經(jīng)濟區(qū)分工格局中的位置，增強輻射帶動作用。五是加強五盟市之間要素配置的合作。例如，東部盟市有的富煤缺水，有的富水缺煤，只有進行水煤組合，各盟市之間合作發(fā)展，才能彌補資源稟賦的結構性缺失。

（五）加強城鎮(zhèn)管理和規(guī)劃

加強管理是發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的根本。以人為本，從城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和居民生活水平出發(fā)，對城鎮(zhèn)建設要有超前意識、整體意識和突出特點，避免盲目攀比和跟風。蒙東地區(qū)城鎮(zhèn)政府的規(guī)劃、管理水平、管理制度還處在較低水平，可以從以下幾方面著手加強城鎮(zhèn)管理：一是加強城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理。要高標準、高質(zhì)量地編制好各類城鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃對城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的調(diào)控與指導，健全城鎮(zhèn)規(guī)劃實施機制。二是加強城鎮(zhèn)建設的管理。城鎮(zhèn)建設要堅持“先規(guī)劃、后建設，先設計、后施工，先地下、后地上”的原則，提高建筑施工的科技含量，強化對規(guī)劃、設計和施工的監(jiān)管。三是加強城鎮(zhèn)流動人口的管理。改進對流動人口的管理制度，引導人口有序流動，避免流動人口大量聚集帶來的各種社會問題。四是加強城鎮(zhèn)的綜合管理。全面提高城鎮(zhèn)土地、市容市貌、道路交通、社會治安、社區(qū)管理等方面的管理水平。要改變政出多門、多頭管理的狀況，逐步推行城鎮(zhèn)綜合管理。鼓勵非政府組織和廣大市民參與城鎮(zhèn)管理，提高城鎮(zhèn)管理的社會化程度。

責任編輯：楊再梅