財政分權(quán)、政府競爭與教科文衛(wèi)支出

2013-12-29 00:00:00鄒超

北方經(jīng)濟(jì) 2013年22期

摘要：財政分權(quán)是促使地方提高公共服務(wù)供給效率的制度安排。在中國式財政分權(quán)背景下，政府間的橫向競爭對政府支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定的影響。本文通過構(gòu)建財政分權(quán)和政府競爭指標(biāo)，利用2000-2010年省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得到結(jié)論：財政分權(quán)在一定程度上抑制各省對教科文衛(wèi)服務(wù)的提供，而政府間的橫向競爭并不會對總體的教科文衛(wèi)支出產(chǎn)生影響，但是單獨(dú)來看，政府間的橫向競爭會對教育支出產(chǎn)生積極影響，會對科學(xué)技術(shù)支出產(chǎn)生負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán) 政府競爭教科文衛(wèi)支出

一、引言與文獻(xiàn)回顧

中國進(jìn)入21世紀(jì)以來，大力發(fā)展民生逐步成為中國社會發(fā)展的重要部分。其中，政府提供基本公共服務(wù)是大力發(fā)展民生的一個重要手段。然而，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的同時，我國的基礎(chǔ)公共服務(wù)的發(fā)展卻相對緩慢。尤其在教科文衛(wèi)支出方面，雖然我國各地區(qū)的教科文衛(wèi)支出占比逐年增加，但是增長相對緩慢，且跟世界發(fā)達(dá)國家相比，我國的教科文衛(wèi)支出占比相對較低。那么，是什么原因?qū)е铝宋覈胤秸畬炭莆男l(wèi)支出的不重視呢？

許多學(xué)者認(rèn)為，中國的財政分權(quán)體制從根本上不利于基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對財政分權(quán)的研究認(rèn)為，財政分權(quán)有利于公共品供給效率的提升。Tiebout（1956）指出，選民在轄區(qū)間的自由流動會引發(fā)地方政府間的競爭，從而迫使政府按照選民的偏好盡可能提供合意的公共服務(wù)；Inman和Rubinfeld（1997）認(rèn)為，地方政府更為靠近選民，對選民的偏好信息以及公共服務(wù)的成本信息更為了解，因此，地方政府供給地方公共服務(wù)要比中央政府更有效率。然而，在對中國式財政分權(quán)的研究中，Keen（1997）指出，財政分權(quán)下的地區(qū)競爭會降低政府在公共服務(wù)方面的支出，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的支出。Bucovetsky（2005）認(rèn)為，在普遍的財政分權(quán)模式下，地方政府都會為爭取財產(chǎn)稅基而努力，通過稅收競爭降低稅率，進(jìn)而影響稅收政策和公共支出政策。喬寶云等（2005）分析1978年以來的財政分權(quán)改革與中國小學(xué)義務(wù)教育供給后發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)并沒有增加小學(xué)義務(wù)教育的有效供給。平新喬等（2006）考察了財政分權(quán)背景下財政激勵對地方公共品的供給滿足當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的敏感度的影響，認(rèn)為財政分權(quán)的背景下，財政激勵導(dǎo)致了所謂公共支出的偏差，這樣的偏差不僅出現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算外支出結(jié)構(gòu)之內(nèi)，而且出現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出之間。周黎安（2004）指出，在以GDP為主的政績考核機(jī)制下，地方政府官員在任期內(nèi)專注于短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視對教育、衛(wèi)生、文化、住房等長期內(nèi)才會顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等領(lǐng)域的投資。傅勇等（2007）利用1994-2004年省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，研究結(jié)果表明，中國的財政分權(quán)以及基于征集考核下的政府競爭，造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲；并且政府競爭會加劇財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲，競爭對支出結(jié)構(gòu)的最終影響取決于分權(quán)程度。龔鋒、盧洪友（2009）的研究也發(fā)現(xiàn)，在中國式財政分權(quán)體制下，地方政府傾向于擴(kuò)張地方行政管理和基本建設(shè)支出規(guī)模。肖建華（2011）研究表明，我國財政保障社會性公共服務(wù)供給的能力得到了增強(qiáng)，但是無法判定這種能力的增強(qiáng)是來源于內(nèi)在機(jī)制還是外在壓力。盧洪友等（2012）研究表明，財政分權(quán)自身并不是導(dǎo)致中國基本公共服務(wù)發(fā)展滯后的原因，“中國式財政分權(quán)”模式所誘導(dǎo)的政府間投資競爭顯著減弱了基本公共服務(wù)發(fā)展水平。

以上文獻(xiàn)從不同角度、不同時間分析了財政分權(quán)對公共服務(wù)供給的影響。然而以上分析中并未考察近年來地方政府橫向競爭對公共服務(wù)供給的影響。本文對2000-2010年省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，考察財政分權(quán)、政府競爭對教科文衛(wèi)支出的影響。

二、模型、指標(biāo)選擇與數(shù)據(jù)說明

（一）實(shí)證模型構(gòu)建

本文主要構(gòu)建財政分權(quán)、政府競爭對教科文衛(wèi)支出的影響，根據(jù)前人經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建模型如下：

其中：jkww為各省教科文衛(wèi)支出總和；decen為財政分權(quán)指標(biāo)；com為政府競爭指標(biāo)；decen*com是財政分權(quán)與政府競爭的交互項(xiàng)，主要檢驗(yàn)源于分權(quán)制度導(dǎo)致的政府間投資競爭對基本公共服務(wù)發(fā)展的作用路徑，即政府競爭在分權(quán)程度不同的地區(qū)對支出結(jié)構(gòu)可能會有不同的影響；分權(quán)對公共支出結(jié)構(gòu)的影響可能隨著政府競爭程度的增加而發(fā)生改變；x為一系列控制變量。同時，為控制省際間不可觀測因素的異質(zhì)性，以及不同時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，我們采用雙向固定效應(yīng)模型。同時，由于模型的內(nèi)生性問題，我們利用政府競爭與財政分權(quán)的1階以及2階滯后項(xiàng)作為工具變量進(jìn)行GMM估計。

（二）指標(biāo)說明

為了進(jìn)行上述模型估計，本文選取指標(biāo)和具體意義如下：

1.教科文衛(wèi)支出（jkww）。本文主要研究的是財政分權(quán)政府競爭對教科文衛(wèi)支出的影響，因此利用一般預(yù)算支出中教科文衛(wèi)支出總和作為被解釋變量。

2.財政分權(quán)（decen）?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中對財政分權(quán)指標(biāo)的構(gòu)建方法有很多，本文主要采用龔鋒（2010）構(gòu)建的財政分權(quán)指標(biāo)中的地方財政支出占比指標(biāo)。地方財政支出占比等于地方人均本級預(yù)算支出占中央和地方人均本級預(yù)算支出的比例。該指標(biāo)衡量的是，與中央政府相比，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任以及配置和使用的財政資金規(guī)模的大小。為剔除經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響，我們以經(jīng)濟(jì)規(guī)模的縮減因子對支出占比進(jìn)行平減。

3.政府競爭（com）。地方政府競爭的努力程度越高，就越會形成偏向生產(chǎn)性支出的支出結(jié)構(gòu)。本文沿用傅勇（2007）采用的政府競爭指標(biāo)，即各地區(qū)外資企業(yè)的相對實(shí)際稅率來刻畫地方政府競爭的努力程度。首先，我們利用涉外稅收總和除以外資企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值得到外資企業(yè)實(shí)際稅負(fù)率，再計算各地區(qū)的宏觀稅負(fù)率，最后用地區(qū)的宏觀稅負(fù)率除以外資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)率得到政府競爭指數(shù)。這樣相對稅率越低，com越大，政府吸引外資的努力程度越大，則政府競爭越大。

4.控制變量。主要包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)變量以控制經(jīng)濟(jì)因素和制度改革對支出的影響，具體控制變量描述如下：

open：對外開放度。用地區(qū)的進(jìn)出口貿(mào)易總額占該地區(qū)GDP的比重衡量，反映了一個地區(qū)的對外開放程度。

rgdp：地區(qū)人均GDP。反映了一個地區(qū)的市場規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般來說，一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，教科文衛(wèi)支出越高。同時，我們在模型中加入rgdp的平方項(xiàng)，以檢驗(yàn)教科文衛(wèi)支出水平是否隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而出現(xiàn)不同的非線性特征。

Indus：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。用第二、三產(chǎn)業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)GDP的比例衡量。一般來說，一個地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)占比越高，地區(qū)的教科文衛(wèi)支出水平越高。

l：Inlabor：該地區(qū)就業(yè)總?cè)藬?shù)的自然對數(shù)。此指標(biāo)用來衡量地區(qū)就業(yè)增長率的變化，一般來說，地區(qū)就業(yè)增長率越高，相應(yīng)的教科文衛(wèi)支出就應(yīng)該越高。

同時，在方程中加入人口密度（popden）和人口結(jié)構(gòu)變量（15-64歲人口占比，middle；65歲以上人口占比，old）這些控制變量。一個地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和人口密度會對該地區(qū)的公共服務(wù)支出產(chǎn)生影響，從而影響該地區(qū)的公共服務(wù)水平。

本文數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》、《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》?？紤]到西藏地區(qū)樣本缺失，本文以2000-2010年中國30個地區(qū)為分析樣本。

三、實(shí)證結(jié)果

（一）數(shù)據(jù)統(tǒng)計性描述

圖1中，各年的教科文衛(wèi)支出總體呈上升趨勢，且上升幅度不同，可以看出各地方政府不同時期對教科文衛(wèi)支出的重視程度不同。

從圖2中可以看出，各地區(qū)對教科文衛(wèi)的支出規(guī)模差異較大。其中，北京、上海的人均教科文衛(wèi)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國其他地區(qū)；河南、貴州、安徽、甘肅等地區(qū)人均教科文衛(wèi)支出明顯落后與全國其他地區(qū)；東部地區(qū)的人均教科文衛(wèi)支出明顯高于中部和西部地區(qū)；西部地區(qū)的教科文衛(wèi)支出明顯高于中部和西部地區(qū)；西部地區(qū)的教科文衛(wèi)支出規(guī)模最低。

（二）實(shí)證結(jié)果分析

注：Robust standard errors in parentheses，*** p<0.01， ** p<0.05， * p<0.1。其中每一個模型的hansen j檢驗(yàn)的P值都大于0.1，即不存在工具變量的過度識別，工具變量均有效。

模型（1）檢驗(yàn)了財政分權(quán)對教科文衛(wèi)支出以及教育、文化、科學(xué)技術(shù)以及醫(yī)療衛(wèi)生的影響的直接效應(yīng)，從表中可以看出，財政分權(quán)對總體的教科文衛(wèi)支出的影響系數(shù)是負(fù)的，且在1%的顯著性水平下顯著。單獨(dú)來看，財政分權(quán)主要影響了教育和科學(xué)技術(shù)支出，其對教育和科學(xué)技術(shù)支出的影響系數(shù)都為負(fù)且顯著；文化支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出的系數(shù)不顯著，地區(qū)的文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出相比教育和科學(xué)技術(shù)支出更具有剛性，受到地方社會發(fā)展的影響更多，而且近年來地區(qū)居民對文化和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求越來越高，因此財政分權(quán)對文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響并不明顯?？傮w來說，當(dāng)?shù)胤秸袚?dān)的支出責(zé)任以及配置和使用的財政資金規(guī)模越大時，地方政府更傾向于減少教科文衛(wèi)支出，尤其是教育和科學(xué)技術(shù)支出。

模型（2）中加入了財政分權(quán)與政府競爭的交互項(xiàng)，回歸結(jié)果顯示，對于總體的教科文衛(wèi)支出來說，財政分權(quán)和政府競爭的交互項(xiàng)的符號為正但并不顯著，即地方政府間競爭對整體的教科文衛(wèi)支出的效果并不明顯。單獨(dú)來看，對于教育支出來說，財政分權(quán)和政府競爭的交互項(xiàng)符號為正且顯著，地方政府競爭越激烈的地方分權(quán)會增加政府對教育服務(wù)的支出。這說明，政府間橫向競爭的區(qū)域發(fā)生了轉(zhuǎn)變。地方政府開始重視人力資本的投資，而不是一味的只重視短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長。政府通過增加教育服務(wù)的支出，提高地區(qū)的教育水平，從而加強(qiáng)地區(qū)的人力資本，增強(qiáng)地區(qū)吸引外商投資的競爭力。雖然政府競爭會對教育服務(wù)產(chǎn)生有利影響，但是通過觀察財政分權(quán)以及財政分權(quán)和政府競爭交互項(xiàng)的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，這種有利影響并不足以抵消財政分權(quán)對教育支出的負(fù)效應(yīng)；對于科學(xué)技術(shù)來說，財政分權(quán)和政府競爭的交互項(xiàng)符號為負(fù)且顯著，地方政府競爭越激烈的地方分權(quán)對科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出產(chǎn)生負(fù)影響。而且財政分權(quán)對科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出的系數(shù)也顯著為負(fù)，財政分權(quán)度的增加對科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出起抑制作用，而地方政府競爭進(jìn)一步加大了這種抑制作用。這是因?yàn)椋胤秸M(jìn)外資主要是引進(jìn)資本和技術(shù)，對于本地的科學(xué)技術(shù)事業(yè)的發(fā)展，對地方政府提高對外資的競爭力沒有作用，地方政府傾向于減少科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出，加大其他領(lǐng)域的開始，從而提高自身對外資的吸引力；對于文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出來說，財政分權(quán)和政府競爭對其影響并不顯著。地區(qū)的文化事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，受到地區(qū)的社會性因素的影響更大，支出具有剛性。而且近年來地區(qū)居民對文化和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求越來越高，地方政府競爭并不能顯著的影響到文化事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支出規(guī)模。

綜上所述，財政分權(quán)對教科文衛(wèi)支出尤其是教育和科學(xué)技術(shù)的支出產(chǎn)生不利影響，地方財政分權(quán)的增加會顯著降低地方的教科文衛(wèi)支出尤其是教育和科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出。而地方政府間的橫向競爭，并不會顯著地影響地方的教科文衛(wèi)的總體支出規(guī)模，但是會對教育和科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)產(chǎn)生影響。地方政府間對外資的競爭會顯著提高教育支出，降低科學(xué)技術(shù)支出。

四、結(jié)論以及政策建議

為全體居民提供更合適的社會性公共服務(wù)，不僅是政府轉(zhuǎn)型的需要，更是社會變化結(jié)果，也是財政體制改革取得成功的必要條件之一。本文基于我國地方30省份2000-2010年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任以及配置和使用的財政資金規(guī)模的越大時，會顯著降低地方的教科文衛(wèi)支出尤其是教育和科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)的支出。政府間的橫向競爭對整體的教科文衛(wèi)支出沒有顯著影響，但是會顯著提高教育費(fèi)用支出，減少科學(xué)技術(shù)事業(yè)費(fèi)用的支出。這說明，在我國現(xiàn)有的政績考核機(jī)制下，財政分權(quán)會對各地區(qū)教科文衛(wèi)支出產(chǎn)生不利影響。地方政府采取“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕民生”的態(tài)度，這樣對地區(qū)的民生建設(shè)是非常不利的。從這個意義上說，在認(rèn)同加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付對于改善地方公共服務(wù)具有積極意義的同時，我們更需要強(qiáng)調(diào)的是，中國的政績考核機(jī)制有促使地方政府減少教科文衛(wèi)支出比重的潛在激勵，單純依靠理順收支關(guān)系、健全轉(zhuǎn)移支付體制無法根除這種扭曲。

為了保障社會性公共服務(wù)的供給，促進(jìn)地區(qū)基本公共服務(wù)的發(fā)展，本文的政策建議是：規(guī)范和完善中央和地方政府間的轉(zhuǎn)移支付模式和程序，加強(qiáng)對地方社會性公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付；改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長為重點(diǎn)的政績考評模式，重點(diǎn)解決分權(quán)導(dǎo)致的政治晉升激勵扭曲問題，引入與民生密切相關(guān)的基本公共服務(wù)發(fā)展的考核指標(biāo)。

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