提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力

[摘 要] 十八大報(bào)告指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，是貫徹依法治國(guó)方略的要求，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要保障。提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的切入點(diǎn)是要處理好法治思維與大局思維、道德思維及應(yīng)急思維的關(guān)系，著力點(diǎn)是要從完善立法、落實(shí)責(zé)任和優(yōu)化環(huán)境三方面完善體制機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 法治思維 依法治國(guó) 道德思維 著力點(diǎn)

領(lǐng)導(dǎo)干部具有法律專業(yè)背景，這是法治國(guó)家的一個(gè)共同特征。受過(guò)法學(xué)教育的人，更容易形成法治思維，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力，正是推動(dòng)我國(guó)法治化進(jìn)程所必需的。所以十八大報(bào)告明確提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。

一、法治思維的內(nèi)涵

（一）法治

法治，是一種治國(guó)之道，它的源頭可以追溯到古希臘的城邦政治體制。在西方法治思想史上，亞里士多德對(duì)于法治的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，他認(rèn)為：“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治?！币?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中找不到靠得住的人，人們才選擇了靠得住的法律。在《政治學(xué)》一書中，亞里士多德對(duì)法治作出了如下解釋：“邦國(guó)雖有良法，要是人們不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定的良好的法律?！眮喞锸慷嗟聦?duì)法治的這一詮釋，為后來(lái)西方法治思想的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。十八大報(bào)告明確指出，“法治是治國(guó)理政的基本方式”。法治，即法的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)法律作為一種治理工具在社會(huì)生活中的至上地位，并且高度關(guān)注人權(quán)、平等、自由等價(jià)值目標(biāo)。

（二）法治思維

法治思維，就是以法治作為觀察、分析和解決社會(huì)問題的一種思維方式。法治思維主要包含了四個(gè)核心要素：法律至上、公平正義、保障人權(quán)和權(quán)力制約。

1.法律至上。英國(guó)法學(xué)家艾爾伯特·納·戴雪將“法律的至尊性，或稱法律主治”列為自諾爾曼征服以來(lái)，英格蘭政治制度呈現(xiàn)的兩件異彩之一，并認(rèn)為，“法律主治實(shí)構(gòu)成英憲的基本原理，共含三個(gè)指意”。其中第一指意就是法律至上。[1]P244—245我國(guó)法學(xué)家蔡樞衡教授認(rèn)為：“法治精神就是推崇法律、擁護(hù)法律的勇氣和毅力。”[2]P126法律至上是法治的基礎(chǔ)。《憲法》第5條規(guī)定：“……一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！逼浔磉_(dá)的核心思想就是法律至上?？陀^地講，法律至上還沒有深入人心，一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)大于法、以言代法、以權(quán)壓法現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。

2.公平正義。公平正義是社會(huì)穩(wěn)定的根基。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部要樹立公平正義的法治精神，不僅要重視實(shí)體公正，更要重視程序公正。因?yàn)槌绦驔Q定了法治和恣意人治之間的基本區(qū)別，沒有程序公正，很難保證結(jié)果公正。前段時(shí)間，浙江張氏叔侄冤案成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，冤案是如何形成的？在犯罪時(shí)間對(duì)不上、地點(diǎn)對(duì)不上，連受害人指甲里的DNA都屬于第三人的情況下，就憑著兩份口供和證人證言，叔侄二人被送進(jìn)了監(jiān)牢。在這起冤案中，我們看不到公平正義。領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高執(zhí)政能力，更好地?fù)?dān)當(dāng)起維護(hù)社會(huì)公平正義的重任。

3.保障人權(quán)。現(xiàn)代法治以尊重人權(quán)、保障人權(quán)為歸依。美國(guó)當(dāng)代著名法理學(xué)家羅納德·德沃金在《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》一書中提出了政府必須平等地尊重和保障人權(quán)，不得為了社會(huì)福利或社會(huì)利益犧牲人權(quán)的觀點(diǎn)。著名法學(xué)家江平先生認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)今私權(quán)的保障，仍是市場(chǎng)面臨的主要問題。而對(duì)私權(quán)的侵犯，或者叫對(duì)人權(quán)的侵犯，主要來(lái)自于公權(quán)力的濫用。人權(quán)保障仍然是政治制度改革的核心。[3]P16總的來(lái)講，我國(guó)目前行政違法的最為突出的表現(xiàn)就是對(duì)于老百姓人權(quán)的不尊重，甚至個(gè)別情況下的漠視。因此，我們亟待廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立保障人權(quán)的精神。

4.權(quán)力制約。法國(guó)偉大的啟蒙思想家、法學(xué)家孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]P104習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！币_認(rèn)識(shí)權(quán)力，正確使用權(quán)力。近年來(lái)，一些領(lǐng)域之所以社會(huì)矛盾激烈，違法行政是主要原因。違法行政得不到遏制的一個(gè)重要原因就是在立法、行政和司法的權(quán)力關(guān)系中，行政權(quán)得不到有效約束。因此，我們必須探討在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，如何有效配置立法、行政和司法權(quán)力的新路徑，真正實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互監(jiān)督的良好局面。

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的意義

（一）貫徹依法治國(guó)方略的要求

黨的十五大確立了依法治國(guó)的治國(guó)方略，依法治國(guó)的核心是依法行政。目前我國(guó)80%的法律、所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來(lái)執(zhí)行的。政府能不能依法行政、直接影響著法律法規(guī)的權(quán)威。而行政機(jī)關(guān)要做到依法行政，需要領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范。經(jīng)過(guò)30多年的法治化，我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)總的來(lái)說(shuō)有所提高，一些政府機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)了法律顧問，重大決策要經(jīng)過(guò)法制工作部門的合法性審查。如習(xí)近平總書記在任浙江省委書記期間，一次到杭州臨安市下訪時(shí)配備2名隨行律師。之后，浙江省委、省政府作了一個(gè)新決定：凡省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下訪去基層，必須聘請(qǐng)律師為隨行顧問，商量解決涉法信訪問題；[5]再后來(lái)，浙江大部分地市縣黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)都配有幾名顧問律師。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維模式還沒有養(yǎng)成。要解決我國(guó)目前依法行政過(guò)程中存在的問題，需要法治思維這一新的思維方式在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中確立統(tǒng)治性地位。正是在這個(gè)意義上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維能力是貫徹依法治國(guó)方略的需要。

（二）發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成，但一些地方政府在土地等重大資源市場(chǎng)的退出不夠，而在不該退出的市場(chǎng)秩序監(jiān)管方面卻退出了很多。如地方政府為追求GDP，放縱高爾夫的“瘋狂”，廣東惠州市惠陽(yáng)區(qū)副區(qū)長(zhǎng)的“沒洞不算球場(chǎng)論”，就是典型的例子。但我們也發(fā)現(xiàn)，地方政府以原告身份提起訴訟的司法案例也在日漸增多。如2010年，廣東省信宜市政府因紫金礦業(yè)子公司尾礦潰壩造成村民重大傷亡，把該公司告上了法庭，索賠損失1950萬(wàn)元；今年4月，江陰市人民法院也受理了一起政府作為原告起訴企業(yè)的案件。江陰市祝塘鎮(zhèn)某服裝企業(yè)拖欠鎮(zhèn)政府土地租金，鎮(zhèn)政府沒有動(dòng)用公權(quán)力施壓，而是將該服裝廠告上了法院。[6]地方政府愿意通過(guò)司法程序維護(hù)自己的權(quán)益，體現(xiàn)的是政府對(duì)法律的尊重，體現(xiàn)的是政府在管理市場(chǎng)的過(guò)程中思維模式的轉(zhuǎn)變，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維推動(dòng)發(fā)展的表現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

（三）創(chuàng)新社會(huì)管理的重要保障

胡錦濤在出席第22屆世界法律大會(huì)時(shí)指出：“法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。法治是以和平理性的方式解決社會(huì)矛盾的最佳途徑?！比祟愔赃x擇了法治，很大程度上是因?yàn)榉ㄖ慰梢宰畲笙薅鹊亟档蜕鐣?huì)運(yùn)行成本。不依法辦事就是對(duì)既有規(guī)則、秩序及確定性的破壞，必然導(dǎo)致重復(fù)博弈，從而造成社會(huì)成本的巨大浪費(fèi)。違法行政、枉法裁判，是社會(huì)矛盾長(zhǎng)期得不到有效解決的一個(gè)重要原因，這在群體性矛盾糾紛方面體現(xiàn)得最為明顯。典型的例子就是廣東烏坎事件。在烏坎危機(jī)中，原來(lái)沖突非常激烈，是因?yàn)殛懾S和汕尾市委運(yùn)用政治思維，把人民內(nèi)部矛盾上升為敵我矛盾；之后事件出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)也正是因?yàn)閺V東省委省政府轉(zhuǎn)向法治思維，承認(rèn)村民維權(quán)的合理利益訴求。思維模式的轉(zhuǎn)變最終使烏坎危機(jī)得以理性解決。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，領(lǐng)導(dǎo)干部能不能運(yùn)用法治思維，創(chuàng)新社會(huì)管理，已成為工作成敗的關(guān)鍵。

三、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的途徑

（一）切入點(diǎn)：處理三對(duì)關(guān)系

1.法治思維與大局思維。近年來(lái)，“圍繞中心、服務(wù)大局”是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部唱響的主旋律。從各地的實(shí)踐來(lái)看，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)借“服務(wù)大局”之名，謀違法利益之實(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)。正確處理好法治思維和大局思維，是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的一項(xiàng)能力。我國(guó)目前最大的大局是發(fā)展、穩(wěn)定，但發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定也不是不能有任何矛盾。我們需要的發(fā)展是“五位一體”的全面發(fā)展，是“以人為本”的科學(xué)發(fā)展，就是要尊重人民主體地位，保障人民權(quán)益，保障社會(huì)公平正義，這些都是法治的基本要求。我們需要的穩(wěn)定是國(guó)家的長(zhǎng)治久安，一些地方有矛盾并不可怕，但矛盾必須在可控的范圍內(nèi)，并且可以通過(guò)高效的、權(quán)威的途徑去化解，而“法治是以和平理性的方式解決社會(huì)矛盾的最佳途徑”。所以說(shuō)，發(fā)展、穩(wěn)定的大局需要法治的保障，大局思維和法治思維是一致的。

2.法治思維和道德思維。有關(guān)法治思維與道德思維的現(xiàn)實(shí)沖突在我國(guó)時(shí)有發(fā)生，正確處理好法治思維和道德思維的關(guān)系，對(duì)于提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力至關(guān)重要。中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)，孕育了深刻的人治和道德文化。“報(bào)殺父之仇”“大義滅親”，都是這種道德文化的寫照。在法律和道德的關(guān)系上，德國(guó)哲學(xué)家費(fèi)爾巴哈有過(guò)這么一段論述：“法律也同樣是道德，但是這種道德的范圍是非常明確和有一定界限的，它的各種義務(wù)是必須遵守的，不遵守義務(wù)，就會(huì)受到刑事上和民事上的懲罰?！碑?dāng)法治思維和道德思維發(fā)生沖突時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要堅(jiān)持法律至上的法治原則，因?yàn)榉墒亲畹拖薅鹊牡赖?，?dāng)法律適用和情理道德發(fā)生沖突時(shí)，我們不能隨意拋棄和突破法律，而只能在法律的彈性限度內(nèi)盡可能地追求個(gè)案正義的平衡。

3.法治思維和應(yīng)急思維。應(yīng)急思維，是指突發(fā)事件發(fā)生后如何行使應(yīng)急權(quán)的思維。突發(fā)事件發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)干部必須從平時(shí)的行政管理立即轉(zhuǎn)向應(yīng)急行政管理，開展應(yīng)急管理工作。應(yīng)急權(quán)的行使必須在法治的框架內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急要遵循以下法治原則：（1）效率原則：一是要快，要搶時(shí)間，遵循突發(fā)事件第一時(shí)間原則；二是要用最小的人力、物力和財(cái)力，獲得最大的應(yīng)急效果；（2）權(quán)力法定原則：應(yīng)急權(quán)的行使受到法律的約束；（3）公開原則：及時(shí)準(zhǔn)確公開突發(fā)事件的信息；（4）比例原則：應(yīng)急權(quán)的行使，既不能應(yīng)急不力，也不能應(yīng)急過(guò)當(dāng)。

（二）著力點(diǎn)：完善體制機(jī)制

1.完善立法，增強(qiáng)科學(xué)性、合理性和可操作性。改革開放以來(lái)，我國(guó)的立法取得了非常矚目的成就，解決了有法可依的問題，但是立法質(zhì)量總體來(lái)講還不高，法律、法規(guī)和規(guī)章之間還存在比較突出的矛盾。正是由于立法領(lǐng)域存在的問題，使得立法、行政和司法三者之間的制約和監(jiān)督機(jī)制無(wú)法得以真正地建立；正是由于立法領(lǐng)域存在的問題，使得實(shí)踐中存在大量令當(dāng)事人和政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各依各法的尷尬局面；正是由于立法領(lǐng)域存在的問題，使得權(quán)、責(zé)、利嚴(yán)重不平衡、不對(duì)稱。所以提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，首先應(yīng)當(dāng)從法治思維賴以存在的法律本身開始，完善立法，增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性。

2.落實(shí)責(zé)任，完善行政問責(zé)制度。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家得主薩繆爾森曾經(jīng)在他的一篇文章《為什么我永遠(yuǎn)也不會(huì)進(jìn)入政府部門工作》中這樣寫道：“來(lái)自下面的反對(duì)，來(lái)自上面的壓力，成功時(shí)的寂靜，失敗時(shí)的喧囂。隨時(shí)隨地，任何時(shí)候，官員都被納入了行政問責(zé)制的框架?！狈ㄖ握厝皇秦?zé)任政府。責(zé)任不僅是對(duì)過(guò)去的不負(fù)責(zé)任行為的懲罰和教育，同時(shí)也是對(duì)未來(lái)行為的指引。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)問責(zé)制進(jìn)行了有益的探索：如2002年，我們頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，這期間2003年“問責(zé)風(fēng)暴”是戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)；2006年，頒布《公務(wù)員法》，以法律的形式明確了問責(zé)制，使得問責(zé)法制化。溫家寶在談到問責(zé)問題時(shí)也坦承：“近年來(lái)我們加大了這方面的工作力度，但有些重大責(zé)任事故仍然沒有及時(shí)處理，有的甚至不了了之?！蔽覀円M(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)制度的完善與實(shí)施工作，保證對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有力有效。

3.優(yōu)化環(huán)境，改革干部考核、晉升制度。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的提升離不開法治環(huán)境的優(yōu)化。目前，我們?cè)诟刹靠己撕蜁x升方面重視穩(wěn)定指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕視法治指標(biāo)，考核、晉升的指揮棒直接與穩(wěn)定指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤。實(shí)踐中一些指標(biāo)的設(shè)置本身又沒有堅(jiān)持法治原則，使得領(lǐng)導(dǎo)干部要么通過(guò)違法完成考核，要么依法辦事卻承擔(dān)考核不佳的后果。在構(gòu)建法治政府的今天，只有將“法治指標(biāo)”引入領(lǐng)導(dǎo)干部考核、晉升標(biāo)準(zhǔn)之中，并且占很大的分量，才能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)自覺的慣性思維方式。對(duì)此，習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“各級(jí)組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件。”從組織路線上引導(dǎo)和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期著名的哲學(xué)家、法家代表人物韓非子曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱?！币馑际菄?guó)家沒有永遠(yuǎn)強(qiáng)大的，也沒有永遠(yuǎn)弱小的。執(zhí)法者嚴(yán)格按法律辦事，國(guó)家就強(qiáng)，執(zhí)法者不按法律辦事，國(guó)家就弱。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺提高法治思維能力，在遵法、守法、執(zhí)法中發(fā)揮表率作用，努力推動(dòng)形成人人守法的良好法治氛圍，為早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)保駕護(hù)航?！?/p>

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[6]http：//wx.xinhuanet.com/2013—04/25/c_115541447.htm.

責(zé)任編輯 馬永義