中共“立法法”出臺

盡管近年來新的黨內法規(guī)頻頻出臺，但最近出臺的兩部有著與眾不同的意義。

5月27日，經(jīng)中共中央批準，《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開發(fā)布。

這兩部被輿論稱為中共“立法法”的黨內法規(guī)，將為理順黨內制度、規(guī)范，為各項黨內法規(guī)立法執(zhí)行“標準化作業(yè)”提供依據(jù)。

“制度建設對我們黨來講是根本性的建設，怎樣才能保證制度建設建立在更科學的基礎上，首先得對制度自身的建設先規(guī)范化。這兩部法規(guī)是關于出臺黨內法規(guī)制度方面相應的規(guī)定，對于更好地推進黨內制度建設具有非?，F(xiàn)實的意義。進一步說，對黨內法規(guī)制度的健全，對黨內干部、黨員約束的強化，對推進依法治國的進程也是有很現(xiàn)實的意義的?！敝醒朦h校黨建部教授戴焰軍告訴《瞭望東方周刊》。

黨內法規(guī)格局

1990年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內法規(guī)”這一名稱。此次發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》），是對《暫行條例》的修訂。

《條例》明確道，本條例的制定是“為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定工作，建立健全黨內法規(guī)制度體系，提高黨的建設科學化水平”。

經(jīng)過數(shù)十年建設，黨內法規(guī)已經(jīng)頗具規(guī)模。

按《條例》規(guī)定，黨內法規(guī)分為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七類，除了黨的根本大法黨章之外，準則旨在“對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定”，條例是“對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，其余四類則較為具體，負責“對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定”。

除了歷經(jīng)多次修改的《中國共產(chǎn)黨章程》之外，至今中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了由數(shù)百項準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則共同構成的黨內法規(guī)格局。

其中，準則有《關于黨內政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，條例則包括《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《中國共產(chǎn)黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國人民解放軍政治工作條例（節(jié)選）》、《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等十數(shù)項覆蓋各方面的法規(guī)。

至于規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則多達數(shù)百項，如果將各級黨組織發(fā)布的法規(guī)悉數(shù)計算，數(shù)量龐大。

“應該講，經(jīng)過三十幾年的改革開放，黨內法規(guī)建設取得了非常有效的成果，包括黨的思想組織、制度建設、反腐倡廉建設的各個層面都有了相應的制度體系來保障，這樣的一系列制度保證了中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下更好地在領導國家與社會建設中發(fā)揮積極的作用。更重要的是，現(xiàn)在已經(jīng)進入了依靠制度來加強黨自身建設有效性的這樣一個階段?！敝醒朦h校黨建部教授蔡志強告訴《瞭望東方周刊》。

依靠制度統(tǒng)籌兼顧、整體推進

但是，數(shù)量繁多的黨內法規(guī)亦需要通過統(tǒng)籌規(guī)劃加強系統(tǒng)性建設。

5月28日，《人民日報》發(fā)布的對這兩項黨內法規(guī)的解讀中提到：長期以來，“紅頭文件”制定隨意現(xiàn)象在一些地方時有所見，干部群眾對此很有意見。特別是有的地方制定的“紅頭文件”出現(xiàn)了同黨的方針政策、同法律法規(guī)不一致，或者文件之間相互“打架”等問題，損害了文件的權威性和嚴肅性。

“這些年來黨內各種法規(guī)制度出臺得比較多，這里面有中央的、地方的，中央又有各個部門的。這之間就會產(chǎn)生重疊、沒有體系等問題，特別是一些地方的黨內法規(guī)。所以現(xiàn)在也需要對黨內的法規(guī)制度進行統(tǒng)一的系統(tǒng)的清理，使其更完善更成體系?！贝餮孳娬f。

“我們建構的這一系列制度，有些時候制度本身的運行還不是我們期待的那么順暢。而且，這些制度從頂層設計上對整個政黨的現(xiàn)代化、科學化所進行的規(guī)劃與把握還存在一些不足。我們在講到中國共產(chǎn)黨自身制度建設的時候會發(fā)覺，相關的條例法規(guī)的制定，在過去20多年還是從一個個點上去考慮的。怎么樣讓一個政黨在科學的、有序的、完善的制度體系里運行，就需要對這些制度的制定過程，包括制度制定之前的調研過程，有一個充分論證和科學考量，所以就形成了我們所說的黨的‘立法法’這樣兩個制度?！?/p>

此次出臺的《條例》，對統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)作出了具體的制度安排。

在制定黨內法規(guī)應當遵循的原則中，《條例》特別注明要“維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性”。

同時，《條例》具體規(guī)定：制定黨內法規(guī)應當統(tǒng)籌進行，科學編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系。

為了保障黨內法規(guī)的科學性，《條例》除了對黨內法規(guī)的起草、審批與發(fā)布、適用與解釋等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定以外，還特別對黨內法規(guī)備案、清理與評估作出規(guī)定，分別細化了備案制度，增加了清理制度，并確立了實施后的評估制度。

“黨自身的改革及建設不能只靠一些地方的修補或者突出某一個方面的重點來完成，而是已經(jīng)進入了一個依靠制度來統(tǒng)籌兼顧、整體推進的歷史時期，它是一個綜合的、系統(tǒng)的工程。這一方面體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨自身的改革進入了一個新的歷史階段，另一方面也說明政黨的改革需要在一個有效的框架里面進行，一個是法治的框架，一個是頂層設計的框架?！辈讨緩姼嬖V本刊記者。

體現(xiàn)出民主性

據(jù)媒體報道，2012年初，中央就著手修改和制定“規(guī)定條例”，北京大學法學院教授姜明安是中央就該“規(guī)定條例”征求過意見的專家之一。

《條例》的這一制定過程便反映了其本身所規(guī)定的另一原則，即黨內法規(guī)的制定應當“符合科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求”。

新華社報道特別提到，與《暫行條例》相比，《制定條例》將“有的黨內法規(guī)公開發(fā)布”的規(guī)定，修改為“黨內法規(guī)經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布”，確立了“以公開發(fā)布為原則、以不公開發(fā)布為例外”的制度。

姜明安在接受新華社采訪時說，這樣修訂可以提高黨內法規(guī)的知曉率，進而監(jiān)督相應法規(guī)的貫徹執(zhí)行，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治黨的民主性、先進性。

“現(xiàn)在的制度建設我認為有一些東西還需要健全、完善，特別是在具體的制度方面。比如，怎么保障黨員的各項權利，這個東西需要更好的具體的制度，黨的民主集中制是很好的根本制度，但在現(xiàn)實中貫徹必須要有具體的制度程序來保證，在這些方面我們需要做的工作還很多?！贝餮孳娬f。

在法規(guī)制定的原則和程序上，《條例》體現(xiàn)出了民主性。

例如，《條例》規(guī)定，起草黨內法規(guī)，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。

在具體的程序上，《條例》明確對征求意見環(huán)節(jié)作了細化規(guī)定：一是規(guī)定征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見；二是規(guī)定與群眾切身利益密切相關的黨內法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見；三是規(guī)定征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式。