超大規(guī)模國家的治理之道

社會由人組成，組成社會的人的數量及其所占空間之規(guī)模，必然對社會的組織產生巨大影響。研究人的組織形態(tài)，規(guī)模也許是需要認真對待的首要要素。舉一個最簡單的例子：三個人的組織將大大地不同于兩個人的組織，一億人的組織完全不同于一萬人的組織。

也因此，自有政治的觀念活動以來，規(guī)模就是其中一個重大的隱秘主題：或者作為政制設計需予解決的難題，或者成為導致一個政體崩潰的根源。在中國政治史上，規(guī)模問題以各種形態(tài)反復呈現，促使人們發(fā)展出各種政制構想。

吳稼祥先生立足于中國歷史解釋、尋找普遍的優(yōu)良治理之道，為此而著《公天下》（下引此書只注頁碼）。這也許是當代中國學界第一次以規(guī)模問題作為切入點并推導出一套優(yōu)良治理模式的政治理論著作。

規(guī)模問題與政治學之演進

作者指出東西方政治生態(tài)的根本區(qū)別如下：“天下和城邦，分別是東方華夏文明和西方古希臘文明最早成型的國家形式?！保?9頁）在不同的規(guī)模上思考優(yōu)良政制和社會治理，這是中西政治思想出現重大差異的一大根源。

或許可以說，西方古典政治思考似乎患有規(guī)?？謶职Y?！独硐雵返谒木碇?，蘇格拉底提出這樣一個命題：“我國的當政者在考慮城邦的規(guī)?；蛞獡碛械慕链笮r似乎應該規(guī)定一個不能超過的最佳限度。”（郭斌和、張竹明譯，商務印書館一九八六年版，137頁）這個最佳限度就是城邦夠大，但又能夠保持統(tǒng)一。具體是多少呢？《法律篇》第五卷中，客人說Hc/DM0cydKyPJmjbMSqTZ4dsRbIR6Ol1pjiqOW5UT6w=：“我們有合適的人口數：五千零四十個農夫和他們的田產保護者?！保◤堉侨?、何勤華譯，上海人民出版社二零零一年版，148頁）

顯然，柏拉圖的理想是小國寡民，也即點狀城邦。這一理想為亞里士多德所承續(xù)。《政治學》卷七第四章專門討論理想城邦的理想人口規(guī)模，提出城邦人口的增加“不能無限地進行”的命題。亞氏提出兩個理由：第一，“一個城邦的公民，為了要解決權利的糾紛并按照各人的功能分配行政職司，必須相互熟悉各人的品性”。第二，“在人口過多的城邦中，外僑或客民如果混雜在群眾之間，便不易查明，這樣，他們就不難冒充公民而混用政治權利”。最后亞氏提出他的城邦適度規(guī)模之標準：“足以達成自給生活所需要而又是觀察所能遍及的最大數額?！奔~曼注曰：“修昔底德 ⅤⅢ 65—66，記公元前四一一年，寡頭為政時期，雅典在籍公民限為五千……亞氏本文未確言實數，但依所示兩限，一邦公民人數不能超過萬人?！保ā墩螌W》，吳壽彭譯，商務印書館一九九六年版，355—356頁）

直到盧梭，依然在點狀城邦的規(guī)模上構想優(yōu)良政制?！渡鐣跫s論》說：“仔細考察了一切之后，我認為除非是城邦非常之小，否則，主權者今后便不可能在我們中間繼續(xù)行使他自己的權利?！弊g者何兆武加譯注如下：“《日內瓦手稿》：‘由此可見，國家最多只能限于一個城?！?，《懺悔錄·一七五六年》：‘它（《社會契約論》——譯者）是為它的祖國（日內瓦——譯者）并為像它的祖國那樣體制的小國家而寫的?！保ㄉ虅沼^二零零五年版，123頁）

這構成西方政治理論的一個傳統(tǒng)：它面對點狀的城邦構想優(yōu)良政制，即直接民主傳統(tǒng)。不過，至少從羅馬開始，西方出現另一個政治傳統(tǒng)，共和傳統(tǒng)。在很大程度上，此一政制模式乃為應對大規(guī)模共同體的治理問題而產生。尤其到中世紀，封建制下，貴族們相互之間通過封建契約，構建出大型政治共同體，封建的君主國。歐人的政治思考轉向大規(guī)模共同體的治理。英格蘭“普通法”旨在為大規(guī)模共同體中確立普適的法律規(guī)則而生成。具有普世化傾向的基督教也為歐洲政治共同體規(guī)模之擴展提供了精神動力?！洞笱髧匪伎嫉恼误w就遠非點狀城邦。

到十八世紀，規(guī)模終于推動政治學的一次革命性躍遷，此即美國立憲。

美國制憲者面對的立憲、建國事業(yè)，從一開始就不以城邦為單位。北美殖民者散布于廣袤的原野，并形成若干政治實體：邦。然后，他們面臨本書第四章討論的“規(guī)模依賴”問題，尤其是“安全依賴”，也即防御外敵。普布利烏斯在《聯邦論》第三、四、五篇首先論證了“我們處在分離狀態(tài)而必然面臨的外國武力與詭計之種種威脅”，接下來則論證了“由于各邦相互紛爭以及內部派系與不和而完全可能引發(fā)的不同的，但也許更加令人憂懼的危險”（第六篇，據The Gideon Edition，Libertu Fund，二零零一年譯出）。這一點，還有聯合的其他好處，促使普布利烏斯堅定地主張州之聯合，為此而致力于在各州之上建立一個強大的全國性政府。

這一計劃遭到強烈反對，反對者的理據正是古典政治學原理：民主政府必須限定于狹小的疆域。規(guī)模過大，必定導致專制。普布利烏斯正是為了回應這些懷疑，而撰寫系列文章論證了，大規(guī)模政治共同體的優(yōu)良治理是完全有可能的。

一直到盧梭的古典政治思考之所以患有規(guī)?？謶职Y，就在于其所想象的優(yōu)良政制大體是直接民主制。這種制度約束了政治共同體規(guī)模。在當時，解決這個規(guī)模難題的唯一辦法是建立君主制。代議的民主制也即普布利烏斯所說的共和制，則讓民主制突破了人口數量和地理距離的約束。

當然，聯邦制，以及聯邦論者視為當然因而未加論述，而由托克維爾在《美國的民主》闡明的基層之自治，包括上卷論述的市鎮(zhèn)自治和下卷論述的社會自治，同樣有助于政治共同體突破人口與地理的約束，具有較大的可擴展性。

普布利烏斯相信，借助聯邦制和代議制兩種制度，新生的美洲合眾國完全可以大規(guī)模的人口和疆域共同體而獲得優(yōu)良之治理。第十篇更進一步指出，大規(guī)模還可帶來政治學上的規(guī)模優(yōu)勢：抑制黨爭，增加政治的穩(wěn)定性。本書作者說：“古希臘城邦的優(yōu)點是活力四射，缺點是既沒有內部穩(wěn)定，也沒有外部安全。”（34頁）合眾國借助其規(guī)模優(yōu)勢，同時解決了這兩個難題。

可以說，建國的規(guī)模難題迫使美國的立國者溫故而立新，創(chuàng)造出新的政體，并在此過程中發(fā)展出新的“政治科學”。此一新政體大體解決了現代國家的規(guī)模難題，規(guī)模問題在此后美國人的政治思考中也就隱而不彰了。

盡管如此，《公天下》鄭重提出規(guī)模問題，仍然具有十分重大的意義，因為，當代中國的政制仍未能有效地解決規(guī)模難題，因而中國脈絡中的政治思考不能不認真面對規(guī)模難題。

中國的“天下”治理之道

一旦在中國脈絡中意識到優(yōu)良治理的規(guī)模難題，則華夏—中國治理之道的永恒價值就立刻凸顯出來。

關鍵的問題在于希臘式城邦是“同質共同體”，天下則是“異質共同體”，“作為政治共同體的天下，是一種最大化的多種地理元素、民族構成、文化品類和治理體制的異質聚合體。這種聚合體的特點，就是一大二多——規(guī)模大，元素多”（31頁）。按照本書的分析范式，至關重要的問題是，如何在如此高度復雜的異質共同體中達致活力與穩(wěn)定的平衡？

本書文字所闡明的帝堯治理之道是復雜的，這是由其所構建的共同體之超大規(guī)模所決定的。這就是中國五千年來治理之正道。就因為它解決了規(guī)模難題，而成為正道。此后中國歷史上的幾次社會治理秩序的大轉型都由規(guī)模難題引起，新制度之穩(wěn)定或者崩壞，也都取決于是否有效解決規(guī)模難題。

第一次大轉型是堯舜禪讓之公天下向禹夏家天下之轉變。如本書第六章所說，禹通過治水、平土，其所治理的人口與疆域規(guī)模大幅度擴大。為有效治理，禹不得不尋求新的政體，以增加國家中心的控制力。為此，禹強化王權，由此而形成世襲制度。

第二次大轉型是殷周之變。在傳統(tǒng)政制中，本書最為推崇周制。相對于夏、商，周最為突出之表現在于其所治理的人口和疆域大幅度擴大。為應對規(guī)模難題，周文王、武王、周公前赴后繼，完成一次制度創(chuàng)新，本書總結為“雙首都+多中心+大居正+非集權”。

這里值得商榷的是“大居正”，也即“嫡長子繼承制”，即人們常說的宗法制。拙著《華夏治理秩序史》第二卷則專門辨析，其實，周的宗法制恰為阻止那些與君具有血緣關系者以血緣關系親近君，而將其轉化為公共性君臣關系。正是借助這一制度安排，周王才得以突破血緣限制，其治理規(guī)?？蔁o限擴展。正確理解宗法，方可正確理解周解決規(guī)模難題的秘密。

第三次大轉型是周秦之變。春秋時代，周的經典封建制松動，本書第十二章對此有所分析。禮崩樂壞表現為上下雙層變動：在上層，禮樂征伐早已不自諸侯出，接下來是“陪臣執(zhí)國政”，大夫相互兼并，蠶食諸侯，人口和土地向晉國六強、齊國陳氏、魯國三桓之類強勢大夫之家集中，他們發(fā)展為戰(zhàn)國時代之“王”。在下層，原來作為多中心治理主體的封建的小型共同體——家——解體，其成員游離出來——“游”是諸子文獻中反復出現的一個詞。這樣，可有效治理的治理單位之規(guī)模不斷擴大，且其成員是個體，而不再是封建時代的家。此即“國民”（nation）。

國王如何治理如此廣闊疆域上之國民？戰(zhàn)國之王權制應運而出，它包括如下制度：治理眾多人口，禮制失效，而有刑律之治；刑律需人執(zhí)行，不能不設立官吏，形成官僚制；國土面積廣大，不能不分片治理，官僚也不能不分層，由此形成郡縣制。凡此種種制度，皆為有效解決廣土眾民之規(guī)模難題。

最為經典的王權制成型于秦，秦制的基本理念是由余所說“一國之治猶一身之治”，商鞅提供了實現這個理念的統(tǒng)治技術。借助王權制積聚的強大國家力量，秦得以掃滅六國。然而，秦何以二世而亡？這個問題是秦以后中國政治思考之首要問題。

簡單地說，正是規(guī)模不適應癥導致秦的速亡。兼有東方六國，秦的統(tǒng)治范圍即擴大六七倍。先不必考慮東方人與秦人的文化差異，僅規(guī)模本身就對秦的統(tǒng)治構成極大挑戰(zhàn)。然而，秦始皇君臣似乎沒有意識到這一點，簡單地把既有秦制平鋪推展至東方六國，以及新占領的邊疆地區(qū)，治理這個新生的超大規(guī)模共同體。

今天從事企業(yè)管理的人士都知道，這是非常不負責任而危險的。管理的有效性是受規(guī)模限制的，管理學的研究表明，正常情況下，一人可有效管理的群體大約是七人。政制中有類似原理。秦局促于西方之時，也許只有七八個郡，一百來個縣。此時中央政府可非常有效地控制這些郡縣官員?，F在，一下子擴大至五六十個郡，一千多個縣，皇帝、中央政府直接管理郡縣官員幾乎就不可能。這也正是兩千多年來，中央與郡、省或者州、省與縣之間總是自然生長出一級政府的緣由。

秦制之制度邏輯加大了規(guī)模難題的效應。秦制以人性惡為預設，以國、民為敵為制度設計之首要原則，故其體制的基本形態(tài)是，皇帝通過自上而下的官僚體系緊密控制每個人。此制之有效運作依賴于多個層級的緊密控制：皇帝緊密控制官吏，官吏逐層緊密控制，基層官吏再緊密控制民眾。局促于西方時，此一金字塔式控制體系確實是有效的；規(guī)模擴大五六倍后，自上而下的控制力度必大大松懈。當陳勝、吳廣基于生命之計算發(fā)出第一擊后，基層官吏普遍反水。這一事實特別值得注意，它表明了秦的控制體系之虛弱。

這構成秦制之反諷：秦制以權力自上而下的高強度控制為本。它可以借助這個體制積聚的力量擴大國家規(guī)模。但當國家規(guī)模急劇擴大后，這一控制體系反被瓦解。

歷史政治學

至此也就不能不說，本書若有什么缺憾，那就是對儒家理念之內涵和儒家士大夫群體之歷史作用，未做仔細分析。由此導致本書對秦以后之政體演變之描述和解釋，失之粗疏。比如，本書將漢武帝后政體之特征概括為“單中心治理，單一郡縣制，高壓”（321頁），其績效被歸入“劣”。這個評價似乎值得商榷。

基于同樣的理由，周制在本書的制度比較中，得分最高。作者在最后一章描述理想政體，即傾心于封建之現代形態(tài)：聯邦制。本書作者在其他論述中也一直主張聯邦制。事實上，一百多年來，不少有識之士均主張，以聯邦制解決中國的超大規(guī)模治理難題。本書為此提供了一個相當有力的歷史政治學論證。

豐富的歷史已經證明，聯邦制確實可以有效地解決大型共同體的規(guī)模難題。但是，聯邦制之建立是有其歷史條件的：聯邦制國家都是聯合既有之分散的諸邦為一個政治共同體，是由分而合的政治過程。歷史上似乎還沒有由合而分建立聯邦制的成功例證。

不過，這并不意味著，非聯邦制的大規(guī)模、超大規(guī)模政治共同體，只能走單中心的集權治理之思路，而不能走出規(guī)模困境，獲得統(tǒng)一與活力的平衡。歷史事實是，董仲舒—漢武帝更化之后形成的共治體制在相當程度上解決了中國的超大規(guī)模治理難題，此即皇權大一統(tǒng)之下的縣以下基層社會自治。

實際上，在美國政體中，聯邦制固然十分醒目，但美國社會的根基也許是基層自治，比如托克維爾盛贊不已的市鎮(zhèn)自治。在探討美國解決其規(guī)模難題的方案時，不應忽視這一點。也就是說，聯邦制并非規(guī)模難題的唯一解。如果放寬視野，觀察一下英國、法國，這個結論就更能站得住腳。這兩個建立了良好現代秩序的國家并沒有實行聯邦制，而是單一中央權威下的地方自治。

只是，二十世紀中期以來，中國的基層自治傳統(tǒng)基本被廢棄。然此歷史經驗彌足珍貴。因為，它是中國人經過五百年的摸索才找到的解決超大規(guī)模共同體治理難題的方案，并有兩千多年運作的歷史經驗。最為重要的是，盡管經過百年破壞，其相關制度在當下仍有重大存留，比如南方沿海地方依然在發(fā)揮作用的以祠堂為中心的鄉(xiāng)村宗族自治。在過去三十年中，這些制度在復蘇。而這正是中國社會出現良性變化的制度原因。

換言之，在當下探尋優(yōu)良治理之道，不應只是面向西方，也不應只是把中國傳統(tǒng)當成反面教材。優(yōu)良治理的諸多制度在現實中就存在，它從遙遠的歷史深處延伸而來。當然，五經、儒家先賢之理念，同樣在闡明這優(yōu)良治理之道。至關重要的是，這些理念絕非死的資源，而是活的精神，就在今日中國人的心底。

因此，當代中國可以有一門新的政治學分支：歷史政治學。它將進入經學的世界，闡明其中的優(yōu)良治理之道；它將進入中國政治經驗中，掘發(fā)其中各種政制之得失。這樣的歷史政治學乃是“立法者的科學”之最為重要的預備性學科，旨在重述中國治理之道。此道從一開始就是超大規(guī)模共同體的治理之道，在中國建立和維持優(yōu)良治理秩序，超大規(guī)模是一個最為重要的事實，立法者和政治思考者必須面對這個事實。為此，也就必然立足于中國治理之道。歷史政治學通過重解經、史，闡明此一超大規(guī)模的文明與共同體的治理之道。當然，確立這樣一門學科的前提是下面的信念：中國治理之道是永恒的。中國五千年、兩千年、一千年前的制度并未死亡，更不是專制的一片黑暗。

《公天下》已經隱然具有這樣的信念。因此，它是歷史政治學的一本標桿性著述，它向學界示范了進入豐富的中國政治經驗世界思考政制問題所能取得的知識成果之豐碩。當此世界歷史的中國時刻，這樣的知識路徑已成為中國學人義不容辭的責任。