我國海洋災害災民權(quán)益保障問題與對策

沈曙霞,張 鑫

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

黨的十八大報告提出,提高海洋資源開發(fā)能力,發(fā)展海洋經(jīng)濟,保護生態(tài)環(huán)境,堅決維護國家海洋權(quán)益,建設海洋強國。海洋強國概念在報告中首次被提出,這在當今的國際形勢下有重要的戰(zhàn)略意義,同時這一概念的確立也使海洋事業(yè)受到了前所未有的關(guān)注,給海洋資源利用和海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的契機。然而海洋經(jīng)濟的發(fā)展史也是人們與海洋災害抗爭的歷史。自古以來,海洋災害就時刻伴隨著各項海洋活動的開展,對其進行干擾和破壞。而海洋災害災民既是海洋經(jīng)濟活動的參與者,又是海洋災害的最直接受害者,一方面享受著海洋帶來的各種資源恩惠,另一方面又時刻遭受著被海洋災害奪去一切的風險。在這種特殊的區(qū)位條件和生存方式下,海洋災害災民的權(quán)益保護也有其特殊性。

1 我國海洋災害災民權(quán)益現(xiàn)狀

海洋災害是由于特定海洋過程的強度超過一定限度,或者局部海洋自然環(huán)境出現(xiàn)異常而在海洋上或沿岸區(qū)域出現(xiàn)的災害,主要包括風暴潮災害、海浪災害、海冰災害、海嘯災害、赤潮災害、海平面上升、海岸侵蝕等。我國海洋災害種類多、分布廣、發(fā)生頻率高、影響范圍大,所轄海域從南到北均有海洋災害發(fā)生,每年的受災人口少則幾百萬,多則幾千萬。

海洋災害災民權(quán)益是指海洋災害災民作為權(quán)利主體的利益,包括物質(zhì)的、精神的和人身的各種利益。海洋災害災民最基本的權(quán)利是其生命權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、知情權(quán)、受助權(quán)[1]。近年來隨著《風暴潮、海嘯、海冰災害應急預案》、《赤潮災害應急預案》等的出臺,我國初步形成了國家層面的海洋災害應急管理體系[2],海洋災害災民權(quán)益維護取得了一定成效。在災害知情權(quán)方面,每年臺風季節(jié),國家海洋預報臺都會通過各大媒體以記者采訪、現(xiàn)場報道及字幕拉滾預警信息等方式實時向公眾發(fā)布海浪、風暴潮災害的信息,保障公眾能夠獲得及時的災情信息;在災后救助階段,政府能夠向緊急轉(zhuǎn)移的災民提供避難場所、應急物資、醫(yī)務人員和設備等,確保災害轉(zhuǎn)移人口都能獲得相應的救助。

但是由于現(xiàn)有救援體系、救災項目的制約,以及沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和人民生產(chǎn)生活方式等原因,目前海洋災害災民的權(quán)益保障還存在很大的不足,具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 生命時常受到海洋災害威脅

每年都有一部分災民因為海洋災害而喪失生命,死亡人數(shù)隨當年海洋災害的頻率和強度而浮動。海浪造成的死亡人數(shù)相對比較穩(wěn)定,每年在100人左右;風暴潮造成的死亡人數(shù)則每年相差很大,在風暴潮微弱的年份,如2004年和2011年,沒有造成人員死亡,而在2006年,造成了300多人死亡(圖1，數(shù)據(jù)來源于《中國海洋災害公報》(2003—2011))。由此可見,由于各個方面的原因,海洋災害災民在突如其來的天災面前,沒有足夠的防御手段和防御能力,生命安全取決于災情的嚴重程度。在災害嚴重的年份,只能承受生命受到嚴重威脅的境遇,“聽天由命”的狀況沒有得到徹底改變。

圖1 2003—2011年海洋災害造成的人員死亡情況

1.2 救助只能維持最低限度的生存水平

同其他災害一樣,海洋災害救助資金長期以來一直是由政府買單,由于財力限制,政府制定的救助項目和救助水平往往無法在沿海地區(qū)高消費水平環(huán)境下滿足災民的生存需要。我國一般自然災害緊急轉(zhuǎn)移人口應急安置補助為每人150元,臺風災害安置補助標準為每人70元,這個標準只夠沿海地區(qū)災民維持最低限度的生存水平。

根據(jù)世界銀行提出的災后恢復與重建框架,災后10天為應急階段,緊急轉(zhuǎn)移人口應急安置補助的效用時間可以災后10天計算[3],考慮到臺風災害緊急轉(zhuǎn)移時間較少,因此本文以災后5天計算。我國2006年制定的臺風災害緊急轉(zhuǎn)移人口應急安置補助標準為70元/人,這個標準一直沿用至今。將此標準與沿海地區(qū)居民滿足5天基本生活需要的支出相對比(圖2),便會發(fā)現(xiàn)此標準離城鎮(zhèn)居民的基本生活需要支出相差甚遠,僅在2009年之前尚能滿足農(nóng)村居民的基本生活需要支出,近2年由于農(nóng)村居民生活成本的上升,70元/人的標準也無法滿足農(nóng)村居民的基本生活需要。

圖2 沿海11省市居民滿足5天基本生活需要支出與臺風緊急轉(zhuǎn)移人口應急安置補助標準比較

1.3 恢復生產(chǎn)的外部條件不足

臺風、海冰等海洋災害會破壞海岸工程、毀壞捕撈漁船、沖毀魚排和海水網(wǎng)箱等養(yǎng)殖設備。目前我國漁業(yè)保險覆蓋率低，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)保險缺位,災民無法通過互助或者商業(yè)保險的力量來分擔災害風險,一次嚴重的海洋災害或許會使從事捕撈、養(yǎng)殖業(yè)的災民們頃刻間變得一無所有。加上目前災后產(chǎn)業(yè)扶持政策不到位,政府往往不能及時出臺針對災民發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠措施,災害過后,災民們一方面承受了重大的經(jīng)濟損失,另一方面缺乏相應的政府補貼和貸款優(yōu)惠、行業(yè)扶持政策,不具備恢復生產(chǎn)的啟動資金和有利環(huán)境,便無法順利地從災后的貧困狀態(tài)中脫離出來,或許很多年后都仍然在貧困線上徘徊,形成“一災致貧,脫貧無路”的境況。

2 海洋災害災民權(quán)益受損的原因分析

2.1 屬地管理下防災工程差異大

屬地管理原則下,各地方政府負責本轄區(qū)內(nèi)的海洋災害觀測設施、海岸防御工程建設,這種各自為政的情況導致防災減災基礎設施建設在全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一規(guī)劃。海洋災害防災工程建設一方面受到各地財力的限制,另一方面受到地方政府防災理念和支出偏好的影響,各類資源無法得到統(tǒng)籌安排,地區(qū)間形成較大差異。在這些不同級別的防災工程下,災民的生命遭受著不同程度的威脅。

在我國受風暴潮影響較為嚴重的幾個沿海省市中,上海、江蘇、浙江、福建都普遍建立了標準較高的防潮體系,成為這些地區(qū)抵抗風暴潮的第一道防線,有效地保障了災民的安全,減少了生命損失。而南部經(jīng)濟發(fā)達的廣東省作為全國陸地海岸線最長、風暴潮最頻繁的地區(qū)之一,海堤工程建設卻嚴重滯后，普遍存在堤身結(jié)構(gòu)缺陷及施工質(zhì)量差的問題,這使得廣東沿海災民的生命處于極大的危險之中。根據(jù)中國海洋災害公報的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2009年我國風暴潮共造成57人死亡,其中廣東省死亡21人,占了很大一部分,且2012年我國風暴潮造成的9例死亡全部發(fā)生在廣東省。由此可見,部分地區(qū)薄弱的海洋災害防災工程建設在很大程度上增加了災民的生命危險。

2.2 海上救援力量不足

對于遭遇海浪災害的災民,需要對其實施海上救助,但是目前我國的海上救援力量與發(fā)達國家相比,在資金投入、設備、人力資源等方面還存在著很大的不足;在災害歸類體系下,海上搜救體系建設也缺乏與其他部門的互動與配合。這導致我國在海上遇險的災民生命得不到最佳的保護,最近10年,我國因海浪災害造成的死亡人數(shù)平均每年在100人左右。

我國海上救助體制由經(jīng)國務院、中央軍委批準的中國海上搜救中心及9省(直轄市)海上搜救中心和浙江、廣西北海港航監(jiān)督組成。目前我國海上救助力量相比世界先進水平仍顯薄弱,缺少先進的裝備和設施,面對突發(fā)性的海洋災害,現(xiàn)有的搜救船只和飛機等在數(shù)量、型號、性能等方面都做不到快速反應的要求,容易錯失救助最佳時間,導致救助失敗;搜救中心運轉(zhuǎn)資金不足,固定編制人員較少,搜救人員專業(yè)培訓不足,導致專業(yè)救助力量不足,制約了海上救助事業(yè)的發(fā)展,無法對海浪災害災民的生命形成有效保障。

海洋災害應急管理組織體系由國家海洋局歸類管理、自成體系,沒有建立起與其他部門統(tǒng)一指揮、分級負責、互相協(xié)調(diào)的應急管理機制,在面對災害的時候不利于充分調(diào)動一切力量防災救災。災害按照類型歸于不同的系統(tǒng)管理,各套管理系統(tǒng)各司其職,缺乏在專業(yè)人員、搜救設備、技術(shù)等方面的交流與提高,海上緊急狀況發(fā)生時,無法跨部門有效協(xié)調(diào),迅速整合救災資源,往往會耽誤實施救援的最佳時間。

2.3 沿海地區(qū)高消費水平下生活成本高

我國海洋災害發(fā)生的區(qū)域大多是東部沿海地區(qū),這些地方經(jīng)濟普遍比較發(fā)達,還包含了環(huán)渤海灣、長江三角洲、珠江三角洲等這些經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)域,是我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的地區(qū),根據(jù)最近幾年的數(shù)據(jù),東部沿海11省市GDP占全國總量近60%。

在較高的經(jīng)濟發(fā)展水平下,這些地區(qū)的消費也比較高,居民的生活成本自然也比其他地區(qū)大。2011年,沿海11省市城鎮(zhèn)居民平均每人全年現(xiàn)金消費支出都在1萬元以上(表1),上海、浙江、廣東3個省市甚至超過了2萬元;農(nóng)村居民平均每人全年現(xiàn)金消費支出中也有8個省市超過了5 000元。目前國家對海洋災害遇難人員家屬的一次性撫慰金為5000元,這只有在河北、廣西、海南3個省的農(nóng)村地區(qū)才能夠保證家中1個人1年的正常消費,而在其他省市的農(nóng)村或者沿海地區(qū)所有的城市,都不足以讓災害遇難人員家庭中1位成員維持1年的支出。在高消費水平的生活環(huán)境下,現(xiàn)有的救助標準往往顯得捉襟見肘。

表1 2011年沿海11省市居民家庭平均每人全年現(xiàn)金消費支出 元

注：資料來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012》。

2.4 政府為單一救助主體

我國對于海洋災害災民的救助主體主要是政府,由中央政府和地方政府按照一定的比例撥付配套資金,商業(yè)保險較少參與災害救助,行業(yè)內(nèi)的互保也沒有發(fā)揮足夠的作用。關(guān)于自然災害的民生保險以及各類生產(chǎn)險或還處于醞釀階段,或還沒有被提上議程。以自然災害公眾責任險為例,當?shù)卣o公眾投保自然災害公眾責任險,災民因自然災害死亡,家屬可以獲得由保險公司賠付的12萬～15萬元的賠償金,遠遠多于政府給予的一次性撫慰金,可以對遇難者家屬起到很好的安撫作用?？上г谝资芎Ｑ鬄暮τ绊懙膮^(qū)域,自然災害公眾責任險只在廈門、莆田、蘇州、無錫等地級市作了試點,總體來說覆蓋范圍不廣,惠及人口不多,只有財力足夠、地方政府重視的情況下,才會啟動這項民生工程。

漁業(yè)保險和水產(chǎn)養(yǎng)殖保險在我國的發(fā)展也比較緩慢,據(jù)統(tǒng)計,目前中國漁業(yè)互保協(xié)會對全國漁船承保率在30%左右，對漁民的承保率在40%左右,尚有大部分漁船和漁民沒有參加互保。而已經(jīng)在其他國家得到大力推廣的養(yǎng)殖業(yè)保險目前在我國還是空白,海水養(yǎng)殖戶在災害中承受的損失完全得不到補償。救助標準低,加上救助方式單一,關(guān)于海洋災害的商業(yè)保險和行業(yè)互保發(fā)揮的作用不足,都給災民的生存和生產(chǎn)造成了非常大的障礙。

2.5 災民生產(chǎn)對海洋資源有高度依賴性

我國自古以來有“靠山吃山,靠海吃?！钡膫鹘y(tǒng),海洋災害災民也不例外?？拷Ｑ蟆O業(yè)資源豐富、交通便利這一區(qū)位優(yōu)勢使很大一部分人以海洋產(chǎn)業(yè)為從業(yè)領(lǐng)域,以海洋資源為收入來源。2010年,我國涉海就業(yè)人員達3 350.8萬人,占沿海地區(qū)就業(yè)人員的比重為10.1%,其中天津、上海、海南涉海就業(yè)人員占地區(qū)就業(yè)人員的比重分別為32.5%，21.9%，28.7%。對于很多海洋災害災民來說,海洋及其所囊括的資源不僅是其生存環(huán)境,更是其生產(chǎn)資料,收入在很大程度上依賴于海洋的狀況,面對海洋災害呈現(xiàn)出一種脆弱性。例如一次強臺風的襲擊可能會摧毀堤壩,嚴重破壞海水網(wǎng)養(yǎng)殖和灘涂養(yǎng)殖,使經(jīng)營者多年的生產(chǎn)場所毀于一旦,失去長期以來的收入來源,陷入貧困狀態(tài);臺風、海嘯等不僅會直接威脅濱海旅游者的人身安全,損壞基礎設施建設,還會給游客帶來嚴重的心理陰影,失去旅游的后續(xù)動力,給當?shù)貫I海旅游業(yè)帶來災難性的打擊,造成眾多旅游從業(yè)人員的失業(yè)。由此可見,很多海洋災害災民的生產(chǎn)和生活方式屬于海洋資源依賴型,其生存和發(fā)展都與海洋資源和海洋環(huán)境息息相關(guān)。

當前我國海洋產(chǎn)業(yè)整體層次不高,科技含量高、抵御災害風險能力強的海洋第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足,傳統(tǒng)漁業(yè)仍然占據(jù)很大比重,加上涉海勞動力自身素質(zhì)的約束,我國海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員中接近一半集中在對技能要求不高的海洋漁業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)(圖3,資料來源于《中國海洋統(tǒng)計年鑒2011》)。海洋漁業(yè)本身就是對海洋災害高度脆弱的行業(yè),而且目前漁業(yè)普遍存在分散經(jīng)營、設備簡陋的粗放型生產(chǎn)方式更是加大了這一行業(yè)從業(yè)人員的風險,使他們在巨大海洋災害面前毫無回旋的余地,形成了很大一部分“脆弱性災民”,即對海洋災害極度敏感,時刻有被剝奪生產(chǎn)資料危險的災民。

圖3 2010年全國主要海洋產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員情況

3 海洋災害災民權(quán)益保障措施

3.1 調(diào)整海洋災害管理體系

2013年3月,國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案確定重新組建國家海洋局,設立多層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會,重組后的國家海洋局整合了原國家海洋局、中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責,改變了以往海洋執(zhí)法部門條塊分割、多頭管理的分散狀態(tài),能夠更好地維護我國的海洋權(quán)益。

我國海洋災害管理體系也可以采取類似的舉措,將獨立運行的各災害管理體系整合,實行災害管理“大部委制”或設立統(tǒng)一、獨立的專門機構(gòu)[4],更好地調(diào)度各類資源應對災害。首先在橫向的各災害管理部門之間,通過專門的協(xié)調(diào)機構(gòu),實現(xiàn)部門間的有效溝通和資源整合,使得在災害救援過程中,能實現(xiàn)災害信息的準確傳遞、救災資源的最優(yōu)配置,減少救援的時滯和資源的浪費;其次在縱向各省市之間進行合理的規(guī)劃,在統(tǒng)領(lǐng)全局的基礎上,以設立標準或者指標的形式,盡量實現(xiàn)各地防災減災和應災配套設施的均等化,確保各地災民能享受到基本均衡的防災基礎設施。

3.2 加大海洋災害救災資金投入

完善我國海洋災害救助體系,保障我國災民權(quán)益,資金投入是最為基礎的部分。為此,我國應該從防災工程、救助標準、海上救援體系3個方面加大海洋災害救災資金投入。

在防災工程方面,各級政府應將防災工程建設納入地方經(jīng)費預算,保障防災工程的資金來源,使海洋災害防御工程建設和維護不會因為政府支出偏好而產(chǎn)生差別。在海洋災害嚴重、財政力量比較薄弱的地區(qū),中央政府應考慮對這些地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支出,保證各地基本平衡的防災工程資金投入。

在救助標準方面,應根據(jù)災害發(fā)生地的實際消費水平和生活成本,通過地方政府配套資金或者其他專項資金,在原有基礎上,適當增加災民的生活補助,提高救助標準,確保災民能在所生活的區(qū)域維持基本的生活水平。

在海上救援體系方面,需要加強新型救助船舶和飛機的采購、專業(yè)救助人員的培訓費用、搜救獎勵補償資金等方面的投入,加強搜救隊伍建設,提高搜救人員素質(zhì)。資金來源方面可以考慮國家及地方財政撥款,航運公司和養(yǎng)殖戶攤款,慈善組織捐款等多種渠道。

3.3 發(fā)展創(chuàng)新型災害保險

面對海洋災害災民高消費水平的外部環(huán)境,僅提高補助標準解決不了根本問題,應該探索新的災害救助形式。政府只有與其他主體、特別是保險公司密切合作,運用市場杠桿的作用,把財政資源通過市場的作用進行放大,對災民的救助才能夠不斷得到創(chuàng)新和發(fā)展,才能用有限的資源滿足災民們不斷變化的需要,保障災民的利益。

地方政府可仿照自然災害公眾責任險的思路,積極與保險公司協(xié)商,把一部分財政收入作為保費,為管轄區(qū)內(nèi)的所有民眾購買保險,通過穩(wěn)定的保費來源減少保險公司的運作難度,保證相關(guān)險種的良好運營,對災民提供持續(xù)性的保障;增加新開發(fā)險種的試點單位,使災害險種能夠在實踐中完善,在更多的地區(qū)得到推廣,最后成為普惠式的民生工程。

積極開辦各項生產(chǎn)險種,以便對海洋產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者進行更好的救助。針對漁業(yè)互助保險,可通過政府補貼的形式,降低參保費率,并通過宣傳增加參加漁業(yè)互保協(xié)會的漁船和漁民的數(shù)量,把更多的漁業(yè)從業(yè)人員納入這一項保險制度之中;設法填補我國海水養(yǎng)殖保險的空白,通過借鑒國外先進模式,探索適合我國具體情況的海水養(yǎng)殖業(yè)保險,保障海水養(yǎng)殖者的利益。

3.4 救災過程增加對災民生產(chǎn)資料的保護力度

在“以人為本”救災思想的指導下,當前政府在災害救助工作中把保障災民生命安全作為第一要務,對于各類財產(chǎn)的搶救被擺在次要位置,這本身是正確的工作思路。然而對于很大一部分海洋災害災民,特別是海水捕撈者和養(yǎng)殖者來說,漁船、網(wǎng)箱等設備是他們賴以生存的生產(chǎn)資料,有的災民甚至是在搭上全部身家,再借助貸款的情況下投資了這些設備,它們產(chǎn)生的效益是這些災民全部的生活來源。這些生產(chǎn)資料對災民今后的生活有舉足輕重的作用,一旦在海洋災害中受到破壞,會給生活帶來毀滅性的打擊。在海洋災害救災實踐中,也經(jīng)常出現(xiàn)養(yǎng)殖戶不肯離開魚排,不配合轉(zhuǎn)移安置,或者在接受安置后悄悄冒險駕船出海,查看海水網(wǎng)箱的情況。

因此在海洋災害救災過程中,應充分意識到海洋災害災民生產(chǎn)生活方式的特殊性和對海洋資源的嚴重依賴性。在保障災民生命安全的基礎上,著重對漁民、養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)資料進行搶救。在遭受風暴潮、海冰等災害的時候,一方面要鼓勵災民自救,另一方面應邀請相關(guān)的專家商議災民們捕撈、養(yǎng)殖設備的補救辦法和補救措施,派出專業(yè)人士協(xié)助配合災民開展生產(chǎn)資料的救助工作,減少各類設備的毀壞程度,降低養(yǎng)殖魚類的死亡率,盡量為災民減少損失,減輕災害過后的生產(chǎn)生活壓力。

3.5 及時修復海洋產(chǎn)業(yè)鏈

由于很大一部分海洋災害災民是海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員,要使災民順利恢復災前的生活狀態(tài),就應該在災害過后及時修復海洋產(chǎn)業(yè)鏈,提供穩(wěn)定的市場環(huán)境和有利的政策環(huán)境,幫助災民盡快投入正常的生產(chǎn)活動中去,積極開展自救,盡早走上脫災致富的道路。

政府應通過金融體系和政策體系2個方面來維持災后海洋產(chǎn)業(yè)投入、產(chǎn)出、消費的持續(xù)性和穩(wěn)定性。①保障銀行系統(tǒng)運作的有序性和穩(wěn)定性,及時確認民眾身份,確保基本存取有序進行,保障民眾的各項金融資產(chǎn)[5];②推動政策性銀行對相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠貸款,促使保險公司及時對災害損失進行認定和賠償,使災民獲得投入再生產(chǎn)所需的啟動資金;③通過制定海洋產(chǎn)業(yè)扶持政策以及財政補貼、稅收優(yōu)惠等,鼓勵人們進入海洋產(chǎn)業(yè)從事生產(chǎn),幫助受損的海洋產(chǎn)業(yè)重新獲得活力,恢復災害前的狀態(tài);④運用相應的政策和宣傳手段,給海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員提供市場供求信息,幫助他們調(diào)整行為決策,并努力消除人們對災害的恐懼心理,提高消費者信心,保證災區(qū)市場和消費環(huán)境的穩(wěn)定(圖4)。

圖4 災后海洋產(chǎn)業(yè)恢復路徑示意圖

4 結(jié) 語

由于現(xiàn)有災害管理方面存在的一些問題,以及海洋災害災民生活環(huán)境、生產(chǎn)方式的特殊性,目前我國對于海洋災害災民生命、生存、生產(chǎn)方面權(quán)益的保護相對不足,政府應充分考慮海洋災害災民生存、生產(chǎn)的特殊性,采取有針對性的措施,通過調(diào)整管理體系、加大資金投入、創(chuàng)新救助形式、及時恢復海洋產(chǎn)業(yè)等方面做出努力,全方位保障海洋災害災民的權(quán)益。

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