“2015年后的國際合作”國際學(xué)術(shù)研討會綜述

楊 立

一、十字路口的國際合作與2015年后發(fā)展議程

聯(lián)合國“千年宣言”和“千年發(fā)展目標(biāo)”（MDG）反映了發(fā)展中國家和工業(yè)化國家在20世紀(jì)90年代末所取得的共識?！扒晷浴焙炇鸷蟮慕?5年來，世界發(fā)生了翻天覆地的變化：全球范圍內(nèi)的貧困狀況正迅速改觀；全球金融和經(jīng)濟危機、和平與安全問題構(gòu)成國際合作的主要挑戰(zhàn)。盡管“千年發(fā)展目標(biāo)”議程主要由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國主導(dǎo)，但中國、印度、巴西和南非等新興經(jīng)濟體正對國際合作的前景和性質(zhì)產(chǎn)生重大影響。

上海國際問題研究院院長楊潔勉在歡迎致辭中呼吁，為2015年后發(fā)展所面臨的理念和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)提供全面的分析和創(chuàng)新的思維方式。上海國際問題研究院副院長陳東曉在總結(jié)中強調(diào)，應(yīng)繼續(xù)建設(shè)具有代表性的研究全球挑戰(zhàn)的學(xué)者網(wǎng)絡(luò)，推進 2015年后全球發(fā)展議程的討論。德國發(fā)展研究所副所長伊梅·舒爾茲指出，必須基于既有經(jīng)驗和教訓(xùn)制定既有普世意義又能帶來巨大變革的2015年后全球發(fā)展新議程；新議程應(yīng)承認(rèn)不同的發(fā)展需要，同時解決貧困、不平等和可持續(xù)發(fā)展等相互關(guān)聯(lián)的全球性問題。為建立共同身份，全球發(fā)展合作的主要平臺應(yīng)從經(jīng)合組織轉(zhuǎn)向聯(lián)合國。

聯(lián)合國主管經(jīng)濟和社會事務(wù)的副秘書長吳紅波在主旨演講中介紹了聯(lián)合國對于2015年后發(fā)展議程的設(shè)想和目前的各項活動，包括為“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（SDG）設(shè)立開放式工作組的初衷。聯(lián)合國尤其重視繼續(xù)推進“千年發(fā)展目標(biāo)”中未完成的各項任務(wù)，并將消除貧困和可持續(xù)發(fā)展作為未來統(tǒng)一議程的中心議題。聯(lián)合國大會主席將于2013年9月就此組織專題討論。吳紅波強調(diào)“千年發(fā)展目標(biāo)”是“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的基石，2015年后發(fā)展議程將是一項具有普世意義的可持續(xù)發(fā)展議程。

吳紅波在交流中進一步介紹了2015年后發(fā)展議程中的關(guān)鍵領(lǐng)域：首先，重中之重是要特別關(guān)注動蕩國家及維持和平與締造和平的相互關(guān)系。其次，人權(quán)問題應(yīng)成為新議程的組成部分，但必須在從生存權(quán)到政治權(quán)的不同層次間實現(xiàn)平衡。第三，盡管聯(lián)合國與二十國集團（G20）并未就推進2015年后發(fā)展議程正式協(xié)調(diào)，但聯(lián)合國歡迎G20發(fā)揮重要作用。第四，盡管包括建立聯(lián)合國工作組在內(nèi)的相關(guān)措施正著力應(yīng)對聯(lián)合國改革這一薄弱環(huán)節(jié)，但聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)機構(gòu)眾多，難以協(xié)調(diào)。最后，新興經(jīng)濟體應(yīng)通過應(yīng)對國內(nèi)發(fā)展挑戰(zhàn)和增加對南南合作的貢獻在2015年后發(fā)展議程設(shè)定中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

二、新全球目標(biāo)的設(shè)定與未來發(fā)展

因為“千年發(fā)展目標(biāo)”成功地爭取到了各國對發(fā)展問題和確定共同發(fā)展目標(biāo)的支持，與會者同意設(shè)立新的發(fā)展目標(biāo)，但也指出不能簡單地更新“千年發(fā)展目標(biāo)”。要推進消除貧困和可持續(xù)發(fā)展，必須建立一個框架性協(xié)議。許多與會者支持制定一個適用于所有國家的普遍議程。醞釀新目標(biāo)需要各方共同參與，目標(biāo)的總體數(shù)量不應(yīng)過多且應(yīng)明確界定，應(yīng)更多傾聽發(fā)展中國家的意見。針對特定行業(yè)的目標(biāo)和與“千年宣言”兼容的目標(biāo)將受到歡迎。

與會者指出，在制定目標(biāo)的過程中一開始就應(yīng)考慮落實的難易程度。在確認(rèn)各國動員國內(nèi)資源完成目標(biāo)的能力的同時，應(yīng)積極爭取私有部門的支持和參與。援助仍將發(fā)揮作用，發(fā)達(dá)國家應(yīng)維持援助規(guī)模。南南合作將發(fā)揮輔助功能，不能取代官方發(fā)展援助（ODA）的作用?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則被反復(fù)引證，但各方理解不一：有的認(rèn)為它應(yīng)被理解為在諸如氣候變化的國際協(xié)商中發(fā)展中國家的更大政策空間，也有的認(rèn)為它隱含新興經(jīng)濟體在幫助其他發(fā)展中國家時應(yīng)承擔(dān)與經(jīng)合組織國家不同的責(zé)任。對中等收入國家應(yīng)對新議程作何種貢獻的問題，鑒于其內(nèi)部存在大量貧困人口，故有學(xué)者認(rèn)為其主要貢獻應(yīng)是解決國內(nèi)問題，而其他與會者則提倡責(zé)任的分擔(dān)。

與會者也圍繞援助的未來作用展開了討論。有學(xué)者認(rèn)為援助的重要性正在下降，也有學(xué)者認(rèn)為新議程中援助仍應(yīng)發(fā)揮中心作用。這引發(fā)了有關(guān)援助有效性與發(fā)展有效性議題（后釜山進程）對2015年后發(fā)展議程的意義的討論：有學(xué)者認(rèn)為兩項議程的統(tǒng)一將進一步推進全球發(fā)展，也有學(xué)者認(rèn)為新的“全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系”并不適合新興經(jīng)濟體的參與。

與會者還圍繞2015年后發(fā)展議程協(xié)商過程中的重要行為體的作用進行了討論。與會者了解到，歐盟將以開放的心態(tài)聽取各方意見，歐盟正以開放和包容的方式確立自己的地位。聯(lián)合國方面的準(zhǔn)備工作正在全面進展中，猶以2013年9月的聯(lián)合國大會為重點。新興經(jīng)濟體需要通過與其他全球行為體互動和聯(lián)合的方式在制定2015年后發(fā)展議程方面起建設(shè)性作用。在提出宏大而復(fù)雜的發(fā)展目標(biāo)之前，新興經(jīng)濟體應(yīng)當(dāng)首先啟動操作層面的相關(guān)討論，以便使辯論去政治化，使得今后的發(fā)展措施更為務(wù)實。

所有與會者一致同意，新的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)有更廣泛的聽眾，媒體在吸引公眾關(guān)注新發(fā)展議程方面的作用不可或缺。智庫也將扮演重要角色，特別是在正式協(xié)商開始前為辯論提供咨詢。智庫可以幫助政府制定基于事實的政策，在協(xié)商過程中幫助突破因政治因素而形成的各種困境。與會者們一致認(rèn)為智庫間的全球合作和共同立場能幫助其增強自身影響力。

三、新興經(jīng)濟體與全球發(fā)展合作

與會者建議，如果能平衡新興經(jīng)濟體的國內(nèi)發(fā)展和國際責(zé)任，那么 2015年后的發(fā)展議程可成為新興國家的一項框架性協(xié)議，而“千年發(fā)展目標(biāo)”和“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的統(tǒng)一將會促進這兩者間的平衡。與會者一致同意，一方面需要用新理念來評估南南合作的貢獻，另一方面經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC）各成員國也需重新考慮對官方發(fā)展援助的界定。

與會者就“千年發(fā)展目標(biāo)”對于新興經(jīng)濟體國內(nèi)發(fā)展的意義交換了意見。盡管中國在“千年發(fā)展目標(biāo)”的落實過程中作出了重大貢獻，但是該“目標(biāo)”在中國國內(nèi)話語和政策制定中的地位并未得到明顯體現(xiàn)，這也提出了國際發(fā)展目標(biāo)的附加值問題。另一方面，“千年發(fā)展目標(biāo)”在印度尼西亞的國內(nèi)發(fā)展中起到了重要作用。為實現(xiàn)以人為本的發(fā)展，印尼政府改革了其行政架構(gòu)，在國家、地區(qū)和世界各個層次上都將“千年發(fā)展目標(biāo)”作為主流。

從歐洲視角看，制定“千年發(fā)展目標(biāo)”的初衷反映了一種南北涇渭分明的思維模式，這正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前，歐洲各援助國的挑戰(zhàn)是如何將發(fā)展合作從狹隘、孤立的政策領(lǐng)域轉(zhuǎn)為包括環(huán)境和外交等多重領(lǐng)域在內(nèi)的廣泛國際合作。這種“超越援助”的發(fā)展合作理念也會成為通過援助以外的方式落實普遍議程的關(guān)鍵。

新興經(jīng)濟體尚未建立起類似于經(jīng)合組織這樣的“援助產(chǎn)業(yè)”，而只是在發(fā)展合作中依循不同的途徑而已。新興經(jīng)濟體未能在與其他發(fā)展中國家的交往過程中讓“千年發(fā)展目標(biāo)”明顯地進入話語體系或起到規(guī)范性作用。相反，與會者強調(diào)了南南合作區(qū)別于南北關(guān)系以及傳統(tǒng)發(fā)展援助的種種特性，并肯定了南南合作和官方發(fā)展援助擁有共同的目標(biāo)。從諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會投資方面發(fā)揮比較優(yōu)勢的角度而論，南南合作和官方發(fā)展援助可相輔相成，相互促進，但仍有必要進一步承認(rèn)兩者的差異以實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

與會者同意，短期內(nèi)南南合作與發(fā)展援助委員會不會有匯合點，因為新的伙伴關(guān)系仍將由經(jīng)合組織主導(dǎo)。但新興經(jīng)濟體的代表們指出，如果不愿意遵從發(fā)展援助委員會的標(biāo)準(zhǔn)，那么除了批評其發(fā)展合作架構(gòu)外，還應(yīng)根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)評價各自對外援助的影響。因此南方國家應(yīng)努力開始做好“自己的功課”，為推進這一理念而做一些分析性工作，如可在金磚國家機制下搭建一個南南合作平臺，用以制定共同的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。這一工作被普遍視作是所有對外援助提供國最終達(dá)成共同標(biāo)準(zhǔn)之前必要的中間步驟。

盡管南南合作沒有對“千年發(fā)展目標(biāo)”的制定作出重要貢獻，但有學(xué)者認(rèn)為在2015年后發(fā)展議程的設(shè)定過程中應(yīng)得到改變，因為南南合作實際上已對“千年發(fā)展目標(biāo)”的落實作出了重要貢獻。明確承認(rèn)南南合作的貢獻也將是新興經(jīng)濟體增強“軟實力”的一種方式，這也將隨著新興國家繼續(xù)增強其合法性和作為全球行為體的可信度而變得越來越重要。有代表建議，在加強南南合作和官方發(fā)展援助的整合方面，受援國可發(fā)揮牽頭作用。

與會者一致認(rèn)為，須加強新興經(jīng)濟體之間的合作，其主要平臺應(yīng)是G20、聯(lián)合國發(fā)展合作論壇、世界銀行、IMF、地區(qū)性組織（如非盟，東盟）和金磚國家合作機制。目前的制度安排未能為新興經(jīng)濟體提供充分的政策空間。這主要體現(xiàn)在《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》的談判過程和多哈回合談判中，G20為八國集團（G8）所主導(dǎo)，“全球伙伴關(guān)系”中援助國仍占據(jù)強勢地位。此外，新興經(jīng)濟體相互間合作也較為困難，因為其相互了解遠(yuǎn)不如其對經(jīng)合組織國家或其他發(fā)展中國家的了解，同時其利益也難有交匯點。

討論主要集中在 BRICS、G20和發(fā)展合作論壇上。關(guān)于發(fā)展合作論壇，一些與會者贊成提升其地位?？紤]到南南合作日益上升的重要性，應(yīng)該促進三方合作。與會者強調(diào)論壇應(yīng)先解決簡單問題，后著手復(fù)雜問題。G20應(yīng)成為一個解決復(fù)雜的發(fā)展合作問題的平臺。該平臺將推廣以“首爾共識”為基礎(chǔ)的、有關(guān)發(fā)展合作的多種靈活性解決途徑。但是，合法性問題將仍然是 G20的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。關(guān)于 BRICS，與會者建議其向墨西哥和印度尼西亞這樣的新興經(jīng)濟體敞開大門，建議其成為其他發(fā)展中國家的合作平臺（比如可以通過金磚國家銀行），建議其引入與發(fā)達(dá)國家的對話機制。

與會者還討論了新興經(jīng)濟體合作的前景。一是引入諸如金磚國家衛(wèi)生部長會議之類的行業(yè)討論機制，也可通過如世界衛(wèi)生組織和國際勞工組織等多邊組織進加強行業(yè)協(xié)調(diào)。二是加強南方各國的協(xié)調(diào)，尤其注重在多邊協(xié)商之前達(dá)成共同立場，旨在增強新興經(jīng)濟體的政治經(jīng)濟力。諸如日益嚴(yán)重的不平等、綠色發(fā)展戰(zhàn)略等共同挑戰(zhàn)，應(yīng)是加強合作的優(yōu)先領(lǐng)域。最近建立的印度發(fā)展機構(gòu)也被作為增強政治聲音的例子。與會者也強調(diào)了充分利用新興經(jīng)濟體的強勁發(fā)展勢頭的緊迫性。