基于無縫隙政府的社會管理創(chuàng)新：以東莞為例

□ 朱曉紅

（東莞理工學院，廣東 東莞 523808）

20世紀90年代以來，政府和其他公共組織經(jīng)歷了一場靜悄悄的公共管理革命。［1］（p1）這場變革為政府再造提供了一種面向未來的公共機構(gòu)自我改革的模式，不僅在一定程度上改進了地方政府的微觀運行方式，而且對整個社會結(jié)構(gòu)與治理變遷以及績效的改善也產(chǎn)生了積極的影響。以顧客導向、競爭導向與結(jié)果導向為目標打造美國學者拉塞爾·M·林登所主張的 “無縫隙政府”，進行跨部門的整合與制度創(chuàng)新，改進公共服務(wù)體制，已成為社會管理創(chuàng)新的一大趨勢。本文借鑒林登的“無縫隙政府”理念，結(jié)合東莞社會管理創(chuàng)新的實踐，對東莞未來的社會管理創(chuàng)新趨勢進行探討。

一、無縫隙政府理念：社會管理創(chuàng)新的新視角

20世紀70年代末以來，西方各國政府陸續(xù)開展了新公共管理運動，以實現(xiàn)政府治理方式的根本變革。美國學者拉塞爾·M·林登提出了“無縫隙政府”模式以實現(xiàn)對傳統(tǒng)公共部門的重建。林登認為：“‘無縫隙組織’是指可以用流動的、靈活的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織形態(tài)……無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，并且，無縫隙組織的一切都是‘整體的、全盤的’，它是一個完整統(tǒng)一的整體，無論是對職員還是對最終用戶而言，它傳遞的都是持續(xù)一致的信息?！保?］（p4）由此揭示了無縫隙政府是以顧客為導向、以結(jié)果為導向、以競爭為導向的一種組織變革。這種面向顧客、服務(wù)公眾的組織變革，以滿足顧客無縫隙需求為導向，以無縫隙的方式為顧客提供方便、快速、簡捷的服務(wù)，強調(diào)效果、預算與績效并重。這對打破各部門之間的界限，真正實現(xiàn)部門間的無縫隙對接，提升政府的回應性與公共服務(wù)效率，具有積極的促進作用。

無縫隙政府以滿足顧客無縫隙需要為目標的組織變革為探索社會管理創(chuàng)新提供了重要的分析視角。近年來，民生問題已成為大多數(shù)社會成員最關(guān)切的社會問題，當前，社會管理創(chuàng)新的提出表明我國治理改革由優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的經(jīng)濟治理開始轉(zhuǎn)向以改善民生、減少社會不平等、彰顯社會公正為重點的社會治理的變革。這一變革的核心正是通過建構(gòu)以權(quán)利為導向的社會政策體系，完善公共資源配置公平的社會政策，構(gòu)建政府與民間組織、公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，推進公共服務(wù)供給模式的多元化，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從無縫隙政府理念來看，以顧客為導向，努力提升公共服務(wù)的價值；以競爭為導向，引進公共服務(wù)的市場競爭機制；以扁平化的組織結(jié)構(gòu)形成以結(jié)果為導向的管理體制，建立一個以民眾幸福為導向的現(xiàn)代社會治理模式，增進民眾福祉，正是社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義所在。

無縫隙政府理念為社會管理多元主體合作治理模式開創(chuàng)了新的思維。在林登看來，“強調(diào)為顧客提供服務(wù)的速度”［3］（p9）是無縫隙組織的一個重要特征，而政府要滿足社會公眾的個性化需求，就必須改革傳統(tǒng)官僚制的科層制供給模式，建立政府與企業(yè)、政府與社會組織的合作供給模式。為此，林登特別提出要“發(fā)展政府機構(gòu)與顧客及供應商之間的同盟關(guān)系”。［4］（p7）而社會管理體制改革的方向就是要發(fā)揮政府的主導作用，培育并形成社會組織的參與機制，同時，發(fā)揮企業(yè)在社會管理創(chuàng)新中的作用，擴大社區(qū)公共事務(wù)的供給主體范圍，提高公共物品的供給效率，促進社會不同群體間的協(xié)調(diào)和對話，實現(xiàn)社會管理從一元管理到政府與社會組織、私人部門等多元治理的轉(zhuǎn)變。就此而言，無縫隙組織所呼喚的多元社會治理模式為開創(chuàng)社會管理創(chuàng)新提供了一種新的思維。

二、東莞基于無縫隙政府理念的社會管理創(chuàng)新實踐

如何在國家與社會之間尋找到恰當?shù)钠胶夤芾砟Ｊ?，賦予政府與社會關(guān)系的新內(nèi)涵是我國社會管理體制改革探索的方向。2011年，建設(shè)幸福城市成為各地政府的施政導向，東莞在“十二五”規(guī)劃發(fā)展總體要求中明確提出了“加快轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)幸福東莞”的戰(zhàn)略目標，實行以改善民生與保障福利為核心的社會管理體制改革。無縫隙政府理論為東莞社會管理創(chuàng)新提供了新思路，從無縫隙政府視角看，東莞社會管理創(chuàng)新的實踐表現(xiàn)為以下幾方面：

⒈以信息共享促進部門無縫隙銜接。無縫隙政府理論是以流動的、高效性的、有彈性的、參與度高的組織結(jié)構(gòu)來改造原有的官僚體系，強調(diào)政府打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面，整合政府所有部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的信息和服務(wù)，使政府職能由管理功能向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。在這一過程中，以信息的共時性傳遞實現(xiàn)信息資源共享，形成跨部門的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，向公眾提供無縫隙、方便、快捷的服務(wù)，以一體化無縫式方式來追求零顧客成本，成為社會管理創(chuàng)新的一個重要途徑。目前，東莞利用信息技術(shù)著力打造“數(shù)字社區(qū)”，以“電子政務(wù)、信息興業(yè)、數(shù)字民生、網(wǎng)絡(luò)文化”四大主題融合近百種移動信息化應用，建立政府投資、企業(yè)運行、居民應用的社區(qū)管理信息系統(tǒng)網(wǎng)、社區(qū)辦公系統(tǒng)網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)呼叫熱線等社區(qū)服務(wù)信息化平臺，推進東莞的數(shù)字化民生工程建設(shè)。信息技術(shù)使政府信息和行政透明化，弱化了官僚體制對信息的控制；同時，使政務(wù)信息的傳遞途徑更加直接、快速，使政府結(jié)構(gòu)趨于扁平，增強了政府與公眾的信息溝通，有助于建立常效的、政府與社會多元合作的公共行動網(wǎng)絡(luò)。但利用信息共享促進社會管理創(chuàng)新，不單是技術(shù)問題，而是需要對現(xiàn)有的組織和管理制度進行思考并加以改造。

⒉以優(yōu)化業(yè)務(wù)流程促進無縫隙審批。無縫隙政府理論是對現(xiàn)存層級節(jié)制的官僚機構(gòu)的弊端所進行的反思，它尋求以顧客和結(jié)果為導向的一整套新的思維方式和組織原則，對政府組織進行重新設(shè)計，而“重新設(shè)計必須深入到組織機構(gòu)的核心，角色、考核方式、結(jié)構(gòu)、價值觀和技能都要進行根本性的改變”，［5］（p119－131）關(guān)鍵在于優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。東莞從自身實際出發(fā)，聚焦流動人口管理、社區(qū)管理、治安管理等領(lǐng)域，以信息技術(shù)為依托，統(tǒng)籌整合區(qū)域資源，在厚街和黃江兩個鎮(zhèn)試點社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心一站式服務(wù)。“社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心”作為鎮(zhèn)街政府（辦事處）的辦事機構(gòu)，承辦了政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)綜治等工作，以及其他由鎮(zhèn)政府確定需要進入社區(qū)的工作事項。通過優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，既解決了鎮(zhèn)政府和居委會之間關(guān)于提供社區(qū)公共服務(wù)的委托——受托關(guān)系含糊不清的問題，也減少了管理層次，降低了管理成本。這對進一步打破部門間的壁壘，促進資源整合，提高各部門間協(xié)同配合工作能力，具有重要意義。同時，這也是政府完善基層社會服務(wù)管理機制、推進社區(qū)參與式治理的一個創(chuàng)新實踐，推動了政府的賦權(quán)與角色的轉(zhuǎn)變，能夠促使政府、社會、企業(yè)在社區(qū)建設(shè)這一平臺中發(fā)揮合力。這也在某種程度上實現(xiàn)了林登所認為的 “以滿足顧客無縫隙需要為目標的一種組織變革”。［6］（p8）無縫隙組織模式是打破傳統(tǒng)的官僚制行政模式，提高政府服務(wù)質(zhì)量的有效手段，但就跨部門辦理項目而言，由于其牽涉到部門權(quán)力和部門利益的調(diào)整與規(guī)范，因而在跨部門辦理項目的流程整合與規(guī)范方面還存在很多問題。雖然關(guān)于社區(qū)服務(wù)中心的運作模式及其推廣還需要考慮社區(qū)就業(yè)服務(wù)、咨詢培訓、專業(yè)服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育等相關(guān)需求，但不可否認，這種職能的相互交叉配合是無縫隙政府理論在東莞社會管理創(chuàng)新實踐中的有效實現(xiàn)形式。

⒊以扁平化改革促進社區(qū)服務(wù)無縫隙對接。無縫隙政府以結(jié)果為導向，強調(diào)結(jié)果與產(chǎn)出、預算與績效并重，以路易斯·亨利·沙利文所闡述的“使職能永遠處于流動狀態(tài)”［7］（p70）這一基本的結(jié)構(gòu)性原則，消除職能壁壘，為顧客提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高政府回應能力與政府效率。當然，這一組織變革的進一步推進，關(guān)鍵還在于能否筑起林登所認為的政府內(nèi)部的 “柏林墻”。［8］（p5）目前，東莞按照“1＋x”模式推進的“聯(lián)并升級扁平化改革”，正是政府從權(quán)力政府向責任政府的轉(zhuǎn)變。這一改革將原由鎮(zhèn)承擔的政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)、行政審批和行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等職能上移到區(qū)，將基層社會管理和直接對群眾服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)或綜合政務(wù)服務(wù)中心設(shè)在社區(qū)的便民服務(wù)點，或通過政府購買服務(wù)等方式轉(zhuǎn)移給社區(qū)自治組織承擔。這種社區(qū)參與行動不僅在縱向上整合了政府的管理職能，在橫向上整合了政府部門間的管理工作，同時有機整合了黨組織領(lǐng)導、居委會民主自治、政府社會管理和公共服務(wù)職能，讓社會管理和公共服務(wù)在社區(qū)層面有了一個扁平化的組織和實體的平臺。這也是使無縫隙政府所主張的顧客導向這一制度設(shè)計能否產(chǎn)生實效的關(guān)鍵。

三、無縫隙政府視角下進行社會管理創(chuàng)新的路徑

無縫隙政府以一種整體全盤的方式進行政府組織的再造，這是“由原來的生產(chǎn)者導向的社會朝顧客導向的社會轉(zhuǎn)變的反應”。［9］（p14）無縫隙政府的理念為推動社會管理創(chuàng)新提出了特殊的挑戰(zhàn)：如何以顧客為導向，以結(jié)果為導向，以競爭為導向，以無縫隙方式為顧客提供無縫隙產(chǎn)品和服務(wù)。這也是東莞未來社會管理創(chuàng)新必須面對的重要議題。

⒈以公眾需求為導向，努力提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價值。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價值主要體現(xiàn)在是否滿足顧客的個性化需求上，因此，在現(xiàn)代社會公共服務(wù)表現(xiàn)出越來越復雜、公眾需求越來越多元的現(xiàn)實面前，必須尋求一種復合的公共服務(wù)供給模式，以解決復雜的公共服務(wù)需求問題。就東莞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況而言，未來的社會管理創(chuàng)新，一方面，需要從制定與完善社會保障政策、就業(yè)政策、住房政策等社會政策入手，實現(xiàn)公民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住和社會保障等方面的權(quán)利均等化，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會秩序；另一方面，需要按照政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)市場化發(fā)展趨勢的要求，以公眾需求為導向，在市、鎮(zhèn)兩級社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導小組的指導下，按照屬地管理、就地服務(wù)的原則，推進政府公共服務(wù)進社區(qū)活動，積極整合社會資源，大力發(fā)展多元化社區(qū)服務(wù)，積極探索公共服務(wù)多元供給模式。

⒉以市場競爭為導向，探索公共服務(wù)市場化供給模式。20世紀80年代以來，在西方新公共管理運動中，公共服務(wù)民營化的興起導致了政府管理模式的轉(zhuǎn)換，公共選擇理論和準市場模式在全球取得了 “近乎霸權(quán)的地位”。［10］（p6）這一由新公共管理運動引發(fā)的政府治理方式的重要變革之一便是合同制治理的興起與應用。而以競爭為導向，引進公共服務(wù)市場競爭機制以提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和效能，已經(jīng)成為高績效、無縫隙政府的共同特征。在我國，隨著公共服務(wù)市場化改革的深入推進，合同制治理已經(jīng)成為地方政府面對居民日益增長的公共服務(wù)需求與政府資源配置能力相對不足的矛盾時的改革策略。目前，東莞已經(jīng)出臺了《東莞市政府購買社會工作服務(wù)實施辦法（試行）》和《〈東莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法 （試行）〉》，實行政府購買社工服務(wù)，但合同制供給在實踐中會由于市場有限的競爭存在突出的“供給方缺陷”和“需求方缺陷”［11］（p25）而導致的逆向選擇與道德風險等問題，產(chǎn)生機會主義行為。對此，需要政府從治理模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度推進合同制供給制度的完善，同時，需要關(guān)注公民作為權(quán)利主體在制度設(shè)計中的作用。

⒊以結(jié)果為導向，完善績效評價體系。以無縫隙政府理論進行政府再造的基本原則是 “著眼于結(jié)果和責任彈性”［12］（p234）創(chuàng)建一個“圍繞結(jié)果的組織”，［13］（p233）即通過全面質(zhì)量管理、績效管理、自我管理團隊提高公共服務(wù)提供的效率、效能與效益，通過實施政府績效評估和結(jié)果法案，向“高績效模式”轉(zhuǎn)變。［14］（p23）社會管理創(chuàng)新就是要建立與完善以結(jié)果為導向的政府績效管理體系，以“績效管理思維”引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新，發(fā)揮政府績效對社會管理創(chuàng)新的導向作用。目前，東莞已經(jīng)推行財政支出績效評價辦法，實行社會工作人才績效考核評估制度，在政府主導、通過有限的量化指標為主要評判機制的基礎(chǔ)上，將民主測評與民意測驗納入考核體系之中，將社會協(xié)同的力度和民眾參與的程度引進政府績效管理過程中，形成了包括績效計劃與指標體系、績效管理過程控制、績效考核與評價以及政府績效結(jié)果應用等一系列過程的績效管理體系。但由于目前的績效評估還是在傳統(tǒng)的科層制的組織體系和管理方式下進行的，因此，績效評估作為社會管理創(chuàng)新的一種工具，其作用的有效發(fā)揮還取決于政府管理扁平化模式與機制的建構(gòu)。

總之，社會管理創(chuàng)新尋求的是一種政府主導、社會協(xié)同和公民參與的多元主體協(xié)作管理模式。就目前東莞正在進行的社會管理創(chuàng)新實踐而言，無縫隙政府強調(diào)顧客導向、競爭導向和結(jié)果導向的理念無疑為社會管理創(chuàng)新開創(chuàng)了一種新的思路，同時，也開拓了一種為公眾無縫隙提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式。

［1－4］［6－9］［12－13］（美）拉塞爾·M·林登.無縫隙政府：公共部門再造指南［M］.中國人民大學出版社，2002.

［5］Eugene A Hall，James Rosenthal，Judy Wade.How to Make Reengineering Really Work ［J］.Harvard Business Review，November－December 1993.119－131.

［10－11］（美）唐納德·F·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場［M］.北京大學出版社，2009.

［14］（美）馬克·G·波波維奇.創(chuàng)建高績效政府組織：公共管理實用指南［M］.中國人民大學出版社，2002.