完善我國南海海域管轄制度的法律構(gòu)思

□ 劉云亮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

近年來，南海問題越來越敏感，菲律賓、越南等國對南海資源開發(fā)及其主權(quán)宣示等活動愈加頻繁，尤其是菲律賓對我國南海中沙群島的黃巖島非法占領(lǐng)，并多次驅(qū)趕和拘捕在此從事漁業(yè)生產(chǎn)的我國漁民。2012年4月10日，菲律賓軍艦截住我國漁船“瓊海03026”，中國漁政310船等三艘漁政海監(jiān)船在接到漁船呼救后及時趕赴事發(fā)現(xiàn)場，堅(jiān)決阻止了菲律賓對中國漁民在自己領(lǐng)土領(lǐng)海正常作業(yè)的無理抓扣，維護(hù)了我國漁民的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)晚菲律賓宣稱“黃巖島為菲律賓不可分割的一部分”。我國漁政海監(jiān)黃巖島強(qiáng)勢維權(quán)，為我國漁民南海漁業(yè)生產(chǎn)奠定了穩(wěn)定的根基，也從另一個角度告示我們，當(dāng)今南海資源開發(fā)利用形勢已發(fā)生很大變化，為了維護(hù)我國南海資源的主權(quán)權(quán)益，急需進(jìn)一步建立和明確我國南海海域管理制度及其相應(yīng)的資源開發(fā)制度，尤其應(yīng)研究、探討如何進(jìn)一步擴(kuò)大和加強(qiáng)海南省對南海海域管轄權(quán)限，充分發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)海南國際旅游島的南海開發(fā)服務(wù)基地功能等相關(guān)法律問題。

一、加強(qiáng)海南省南海海域日常事務(wù)管理權(quán)

2012年2月27日，我國農(nóng)業(yè)部副部長牛盾曾指出，我國將增強(qiáng)漁政執(zhí)法能力，同時要求各級漁政機(jī)構(gòu)“敢碰硬、敢執(zhí)法、敢維權(quán)”。［1］這表明我國將強(qiáng)化海上漁政的執(zhí)法能力，維護(hù)國家海域主權(quán)。作為我國海洋大省和管轄我國最大海域的海南省，擴(kuò)大和加強(qiáng)南海海域管轄活動，開發(fā)和管理南海海域資源負(fù)有不可推卸的責(zé)任。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》和《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決定》，其中前項(xiàng)決定明確規(guī)定海南省管轄?？?、三亞等19個市縣和西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。根據(jù)我國《憲法》第99條第1款規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃?！薄稇椃ā返?00條還規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”海南省可以依法對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域行使日常事務(wù)管轄權(quán)。我國2001年頒布的 《中華人民共和國海域使用管理法》第3條規(guī)定：“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域?！蓖瑫r規(guī)定，我國海域管理實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度，并建立海域使用管理信息系統(tǒng)、海域使用權(quán)登記制度等制度，實(shí)施海域與漁業(yè)監(jiān)督制度。2012年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)海南省設(shè)立三沙市，負(fù)責(zé)三沙的海域管理活動。為了配合國家維護(hù)南海主權(quán)活動，海南省政府有必要就西沙群島、中沙群島、南沙群島（以下簡稱三沙）的島礁及其海域，積極開展日常事務(wù)管理活動，正當(dāng)履行海南省海域管轄權(quán)。建議近期可考慮依法組織完成如下事務(wù)：

一是盡快組織實(shí)施新修訂的海南省海洋功能區(qū)劃，以突出我國對三沙的主權(quán)。2012年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）》，［2］該《區(qū)劃》確定了我國五大海區(qū)的總體管控要求，明確了重點(diǎn)海域的主要功能和開發(fā)保護(hù)方向。涉及海南省海洋功能區(qū)劃，主要劃分海南島東北部、西南部和南海北部、南海中部、南海南部等海域。其中南海海域重點(diǎn)支持南沙群島、中沙群島、西沙群島。確定了南海海域重點(diǎn)支持南沙群島、中沙群島、西沙群島海域發(fā)展海洋漁業(yè)，推進(jìn)海南島、中沙群島、西沙海島旅游資源開發(fā)，建設(shè)永興島——七連嶼珊瑚礁旅游區(qū)。重點(diǎn)保護(hù)珊瑚礁、紅樹林、海草床生態(tài)系統(tǒng)和中華白海豚、白蝶貝、儒艮等生物資源。加強(qiáng)重要海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)南海漁業(yè)發(fā)展，開發(fā)旅游資源。開展海洋生物、油氣礦產(chǎn)資源調(diào)查和深海科學(xué)技術(shù)研究，推進(jìn)南海海洋資源的開發(fā)和利用。組織宣傳和實(shí)施海南省海洋功能區(qū)劃是海南省海洋漁業(yè)主管部門當(dāng)前的第一要務(wù)，是海南國際旅游島建設(shè)的實(shí)際需要，尤其是推出西沙海島旅游，適時開發(fā)永興島——七連嶼珊瑚礁旅游區(qū)項(xiàng)目。組建大型的海洋捕魚公司或船隊(duì)進(jìn)行南海漁業(yè)開發(fā)活動。積極建設(shè)我國南海油氣資源開發(fā)服務(wù)基地。隨著我國首座自主設(shè)計(jì)、建造的第六代深水半潛式鉆井平臺 “海洋石油981”在南海北部海域首鉆成功，［3］海南作為我國南海資源開發(fā)的服務(wù)基地，其前沿地位將日益顯現(xiàn)，服務(wù)基地建設(shè)已迫在眉睫。

二是組織協(xié)調(diào)我國海監(jiān)、漁監(jiān)、邊防海警等執(zhí)法船，適時增加對我國漁民作業(yè)密集的中沙群島（如黃巖島）、南沙群島等海域日常巡查管理活動的頻次。前些年，盡管我國多次聲明對黃巖島等島礁享有主權(quán)，我國許多漁民到黃巖島捕魚作業(yè)時仍多次受到菲律賓軍警的拘捕，海南省瓊海市當(dāng)?shù)貪O民到南海捕魚發(fā)出了“去黃巖島會坐牢，去南沙會丟命”的無奈感概。［4］我國海洋海域管理體制較為特殊，在海域管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，有的隸屬國家海洋局的中國海監(jiān)總隊(duì)，有的隸屬農(nóng)業(yè)部的中國漁政漁港監(jiān)督管理局，還有海上邊防海警部隊(duì)。在海南還有省海洋與漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)執(zhí)行相應(yīng)的海上執(zhí)法任務(wù)。這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡管都從不同角度進(jìn)行海上執(zhí)法活動，維護(hù)我國海上主權(quán)，但如果能組織協(xié)調(diào)好，可以加強(qiáng)上述海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在三沙海域的巡查執(zhí)法、綜合執(zhí)法等力度，增強(qiáng)漁民在我國三沙海域作業(yè)的安全感，更充分彰顯我國對三沙的主權(quán)。

三是建立健全我國漁民在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)登記管理制度。海南省人民政府應(yīng)根據(jù)我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定，對赴三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的人員及船只進(jìn)行登記，并要求提供相關(guān)人員身份證件、船舶登記證書等進(jìn)行備案，以便提供相應(yīng)的服務(wù)。海南省人民政府應(yīng)授權(quán)三沙市人民政府，負(fù)責(zé)行使西沙群島、南沙群島、中沙群島及其邊臨的海域管轄權(quán)，由三沙市統(tǒng)一辦理三沙海域使用權(quán)審批與登記、管理與監(jiān)督等，并負(fù)責(zé)三沙海域海上交通安全、環(huán)境保護(hù)等。實(shí)行三沙海域作業(yè)登記制度，以利于建立三沙海域安全生產(chǎn)管理制度，更好地向在三沙海域進(jìn)行海上作業(yè)的我國公民提供人身安全保障。根據(jù)海上安全情況，決定組織或培訓(xùn)我國漁民進(jìn)行自衛(wèi)，必要時還要為其提供武裝保護(hù)。

二、海南省急需制定有關(guān)南海資源管理等相關(guān)法規(guī)

根據(jù)我國《憲法》有關(guān)規(guī)定和《立法法》第63條、第64條規(guī)定，海南省人大及其常委會享有制定有關(guān)南海海域管理事務(wù)的地方立法權(quán)。因?yàn)槿澈Ｓ驅(qū)儆诤Ｄ鲜⌒姓^(qū)域，根據(jù)海南省三沙海域的具體情況和實(shí)際需要，海南省人大及其常委會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定專門適用于三沙海域的地方性法規(guī)。盡管我國在有關(guān)海洋海域管理方面已經(jīng)制定了許多法律法規(guī)，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982）、《海上交通安全法》（1983）、《漁業(yè)法》（1986）、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992）、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998）、《海域使用管理法》（2001））等，尤其是1994年我國批準(zhǔn)加入了《聯(lián)合國海洋法公約》后，我國有關(guān)海洋海域管理保護(hù)的主要法律制度已基本形成。在海南，也與此相適應(yīng)制定、修改和完善了多項(xiàng)涉海的地方法規(guī)，如《海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定》（1998）、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國海域使用管理法〉辦法》（2008）、《海南省實(shí)施〈中華人民共和國海域使用管理法〉辦法》（2005）等等，這些地方法規(guī)也同樣適用于三沙海域。然而，由于三沙海域具有其特殊性，上述法律法規(guī)仍滿足不了三沙海域的實(shí)際需要，海南省人大及其常委會完全有必要根據(jù)我國南海三沙海域的現(xiàn)實(shí)情況，制定專門適用于我國南海三沙海域的海南省地方法規(guī)。如可以考慮制定如下法規(guī)：

一是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域島礁管理規(guī)定》。三沙海域是我國主權(quán)管轄下的海域，三沙海域的島礁周圍12海里范圍內(nèi)的海域?qū)儆谖覈鳈?quán)所屬的領(lǐng)海。處于中沙群島的黃巖島就是典型的環(huán)形島礁所形成的珊瑚島，其環(huán)形島礁形成的瀉湖就屬于我國內(nèi)海。對此類島礁的保護(hù)，其法律意義深遠(yuǎn)，直接涉及我國領(lǐng)海的主權(quán)維護(hù)問題，因此，制定《海南省西沙中沙南沙群島海域島礁管理規(guī)定》具有一定的必要性和現(xiàn)實(shí)性。該《規(guī)定》應(yīng)明確我國對三沙海域的主權(quán)主張，指明島礁在三沙海域的重要性及其保護(hù)的必要性，明確未經(jīng)我國政府及其有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，任何外國公民和外國船舶不得進(jìn)入三沙海域。每個在三沙海域從事海上作業(yè)、生產(chǎn)等活動的我國公民都有義務(wù)保護(hù)三沙海域的島礁，禁止一切采挖破壞島礁珊瑚石等行為，鼓勵我國公民在島礁上增設(shè)或添附便于海上作業(yè)的各種人工設(shè)施等等。

二是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域漁業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)定》。我國對三沙海域享有主權(quán)，我國漁民有權(quán)在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動，任何國家不得限制我國漁民進(jìn)入三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動。我國政府及其相關(guān)部門也有義務(wù)保護(hù)我國漁民在三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動，并保障其人身安全和海上資源安全。該《規(guī)定》明確所有赴我國三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動的我國公民和船舶都必須向我國海南省三沙市海域主管部門申請，獲準(zhǔn)并辦理登記領(lǐng)取許可證件，方能進(jìn)入三沙海域從事漁業(yè)生產(chǎn)活動。未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入三沙海域?qū)儆诜欠ㄐ袨?，我國海上?zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)采取相應(yīng)措施，制止并給予相應(yīng)的處罰。為了確保我國漁民在三沙海域海上作業(yè)的安全，《規(guī)定》應(yīng)建立三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)安全制度，如考慮設(shè)立三沙海域氣象信息通告制度，規(guī)定每天定時向三沙海域作業(yè)的漁民免費(fèi)發(fā)布三沙海域氣象報(bào)告，緊急情況每六小時發(fā)布一次。建立三沙海域安全報(bào)警制度，規(guī)定三沙海域緊急狀態(tài)報(bào)警呼叫頻道、救助機(jī)制等等。

三是制定 《海南省西沙中沙南沙群島海域執(zhí)法規(guī)定》。多年來，由于我國三沙海域執(zhí)法成本過高，導(dǎo)致我國對該海域執(zhí)法次數(shù)和頻率較低，但隨著近年我國海南省漁民赴三沙海域捕魚活動的增加，我國對三沙海域的執(zhí)法活動也日益受到重視。近些年來，菲律賓藐視我國對中沙群島的黃巖島的主權(quán)，強(qiáng)行非法執(zhí)法，拘捕在黃巖島捕魚的我國漁民，使我國漁民人身權(quán)和漁業(yè)權(quán)嚴(yán)重受損，國家主權(quán)受到侵害。為了彰顯和維護(hù)我國主權(quán)，我國也加大了對三沙海域的執(zhí)法力度，因此，規(guī)范我國南海三沙海域執(zhí)法活動十分必要。制定該《執(zhí)法規(guī)定》，應(yīng)明確我國有權(quán)依據(jù)我國《憲法》及其相關(guān)法律對我國南海三沙海域進(jìn)行執(zhí)法，任何國家不得干涉、阻撓或破壞。應(yīng)建立我國南海三沙海域協(xié)調(diào)執(zhí)法工作機(jī)制。由于體制上的原因，我國海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)部門較多，有公安、交通、海洋、海關(guān)、漁政等多個部門，因此，我國南海三沙海域執(zhí)法需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法的工作機(jī)制，以真正維護(hù)我國南海三沙海域的主權(quán)。該《執(zhí)法規(guī)定》還要明確我國南海三沙海域執(zhí)法的程序、措施、規(guī)則等事項(xiàng)及內(nèi)容。

三、海南省急需建立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制

隨著我國三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動的增多，在此海域及其相鄰海域航行的各種船舶也越來越多，南海海域海事糾紛等爭議也由此增加，建立南海海域糾紛快速解決機(jī)制，尤其快速解決在我國三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動糾紛已成為當(dāng)務(wù)之急。建立快速解決我國三沙海域糾紛的司法機(jī)制，不僅能為我國漁民在三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)等活動提供司法保護(hù)，更重要的是充分顯示了我國在三沙海域的主權(quán)管轄，宣示了我國南海海上司法主權(quán)的存在與權(quán)威，具有深遠(yuǎn)意義。筆者認(rèn)為，我國設(shè)立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制可以考慮如下做法：

一是盡快制定三沙市海域糾紛快速解決程序規(guī)則。海南省已在三沙市設(shè)立了中級人民法院、人民檢察院等司法機(jī)構(gòu)，由于三沙海域糾紛的特殊性，建立三沙海域糾紛快速解決機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。為此，海南省高級人民法院可基于三沙海域糾紛的特殊性，編制一套專門適用于我國三沙海域糾紛快速程序的規(guī)則。在具體規(guī)則上，應(yīng)更多考慮海域執(zhí)法的特殊性、證據(jù)提取難度和保全性、糾紛解決時效性、開庭審理便捷性、程序簡化性等。如在審判庭設(shè)置上，不可能要求太高，除了在永興島設(shè)置相對固定的審判庭外，其他情形有必要考慮在我國執(zhí)法船上開設(shè)審判庭，屬于流動的海事審判庭，以大大簡化程序規(guī)則。應(yīng)制定專門適用于三沙海域海事糾紛的海事證據(jù)保全的有關(guān)規(guī)則，規(guī)定海事證據(jù)保全措施、保全對象、保全手段等情形和內(nèi)容。針對三沙海域漁業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，要求快速解決海事糾紛，尤其是針對非法入境捕魚的外國漁民、外國船舶等而產(chǎn)生的糾紛，更要采取迅速簡便的特殊措施程序，依不同情形采取不同審理方式，尤其注重維護(hù)國家海事司法主權(quán)。

二是設(shè)立三沙海域糾紛快速解決工作報(bào)告制度。由于我國南海三沙海域的糾紛與我國其他海域或地域所發(fā)生的糾紛相比，雖然數(shù)量少，但卻有其特殊性，涉及國家主權(quán)的情形非常突出，其糾紛爭議的產(chǎn)生、發(fā)展和解決的全過程都要求有極其詳盡的記錄在案。南海三沙海域糾紛快速解決機(jī)制的建立，盡管都力主 “快速”，但更重要的還是要顯現(xiàn)國家主權(quán)。建立三沙海域糾紛快速解決工作報(bào)告制度，目的就是彰顯國家南海主權(quán)的制度意義。具體做法，可以在一年一度的海南省高級人民法院或海南省人民檢察院工作報(bào)告中，專用一部分內(nèi)容介紹此方面工作情況，或者由海南省高級人民法院和海南省人民檢察院共同就我國南海三沙海域進(jìn)行定期或不定期的司法工作報(bào)告。

建立我國南海三沙海域糾紛快速解決機(jī)制，不僅是健全海南省司法體制的需要，更重要的是我國行使南海司法主權(quán)的具體表現(xiàn)，這也是完善我國南海海域管理制度的重要內(nèi)容之一。我國對南海海域行使主權(quán)，不僅僅是南海資源開發(fā)保護(hù)的問題，更重要的是主權(quán)意義問題。我國對南海海域的主權(quán)管轄是不容置疑的，無論采取怎樣的管理制度和模式，都是我國行使南海主權(quán)的表現(xiàn)形式。就目前我國南海三沙海域形勢而言，考慮的主要問題和因素，不是如何管理和開發(fā)南海三沙海域資源方面的問題，更多地應(yīng)是主權(quán)問題，制定和出臺相應(yīng)的措施、政策和法規(guī)，旗幟鮮明地從法律法規(guī)上明確我國對南海享有的主權(quán)。

［1］農(nóng)業(yè)部副部長：中國漁政要敢碰硬，敢執(zhí)法敢維權(quán)［EB／OL］.中國新聞網(wǎng)，http：／／www.sina.com.cn，2012－02－27.

［2］國務(wù)院批復(fù).全國海洋功能區(qū)劃（2011－2020）［N］.中國海洋報(bào)，2012.

［3］油氣勘探，挺進(jìn)深海［N］.人民日報(bào)，2012.

［4］黃巖島爭端中的中國漁民生存現(xiàn)狀調(diào)查［N］.南方周末.2012.