試論服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向與發(fā)展模式轉(zhuǎn)換

□ 王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，是黨的十七大以來我國政府管理體制改革的核心內(nèi)容。黨的十八大報告提出，“要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！狈?wù)型政府建設(shè)其實(shí)就是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府自身革命，是政府自身的自我超越。要真正實(shí)現(xiàn)政府的自我超越，在理論層面需要厘清如下問題，一是服務(wù)型政府的科學(xué)內(nèi)涵，二是服務(wù)型政府建設(shè)的價值追求，三是服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展模式。

一、服務(wù)型政府的科學(xué)內(nèi)涵及其特征

服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐起源于西方，但是“服務(wù)型政府”概念卻是我國學(xué)者的創(chuàng)造。在上世紀(jì)90年代，就有地方政府鮮明地提出了“服務(wù)型政府”的口號。在上個世紀(jì)末，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又有人提出，“我們必定能創(chuàng)建一個與市場經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的有限服務(wù)型政府行政模式?！保?］2000年，張康之首次提出服務(wù)型政府這一概念，并把它作為與統(tǒng)治型、管理型相對的一種行政模式。［2］2002年，劉熙瑞首次明確界定了服務(wù)型政府的內(nèi)涵。所謂服務(wù)型政府，是指“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！保?］此后，關(guān)于服務(wù)型政府理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。

20世紀(jì)70年代末以來，在先后歷經(jīng)以政府機(jī)構(gòu)精簡為重心的改革階段和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦牡母母镫A段之后，我國的行政管理體制改革在探索中于世紀(jì)之交邁入了以政府治理模式變革為重心的改革新階段，并明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府。2005年3月5日，溫家寶同志在《政府工作報告》中指出，“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。2007年10月15日，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！?/p>

我國要建立的服務(wù)型政府是以馬克思主義在當(dāng)代中國最新發(fā)展成果為指導(dǎo)的，不同于西方的以“社會契約論”和“新公共服務(wù)理論”［4］為指導(dǎo)的公共服務(wù)型政府。我國要建立的服務(wù)型政府是歷史發(fā)展的必然。新中國成立以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都在不同層面對政府的定位進(jìn)行了論述，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)，要“全心全意為人民服務(wù)”；鄧小平同志強(qiáng)調(diào)，“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”；江澤民同志提出了“三個代表”重要思想；胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)，要“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這些論述為服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的提出做了充分的理論準(zhǔn)備。

從本質(zhì)上看，服務(wù)型政府是一個以追求公眾利益最大化、以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標(biāo)、以法治為手段，全面接受社會公眾監(jiān)督的現(xiàn)代政府。服務(wù)型政府是全面回應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的一種全新的政府管理模式，與以往的政府管理模式存在著本質(zhì)的區(qū)別。從理論上科學(xué)把握服務(wù)型政府的內(nèi)涵是開展服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐的前提和基礎(chǔ)。對于服務(wù)型政府的科學(xué)內(nèi)涵，可以從以下三個維度進(jìn)行理解。一是從政府宗旨維度來看，服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府?！盀槿嗣穹?wù)”是政府產(chǎn)生和運(yùn)轉(zhuǎn)的基本宗旨，是政府存在的根本性規(guī)定。服務(wù)型政府從產(chǎn)生來看，是經(jīng)人民代表大會授權(quán)組建，受人民代表大會監(jiān)督的。從政府的目標(biāo)來看，服務(wù)型政府受人民委托，以維護(hù)廣大人民群眾的根本利益為宗旨，通過對社會生活進(jìn)行依法、規(guī)范、公正、高效的管理，實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福祉。二是從政府與社會關(guān)系的維度來看，服務(wù)型政府秉承“小政府，大社會”的理念，為社會組織發(fā)揮作用創(chuàng)造寬松優(yōu)越的環(huán)境，積極扶持社會組織在為公民提供公共服務(wù)方面發(fā)揮積極作用。當(dāng)然，社會組織在成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的同時要接受政府的監(jiān)督，政府通過備案、年檢、撥款等方式確保社會組織依法、依規(guī)正?；顒?。三是從政府職能的維度來看，服務(wù)型政府是一個以公共利益為目標(biāo)，以公眾客觀需要為尺度，努力為全社會提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。政府的主要職責(zé)不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是整個社會生活領(lǐng)域，尤其是民生領(lǐng)域。政府的工作重點(diǎn)不是計劃、組織和指揮經(jīng)濟(jì)活動，而是創(chuàng)造公正和諧的社會環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、維護(hù)公平正義的法治環(huán)境。

二、服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向

服務(wù)型政府建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制改革的方方面面，建設(shè)服務(wù)型政府需要在行政管理體制的各個層面進(jìn)行創(chuàng)新。在內(nèi)容廣泛的服務(wù)型政府建設(shè)中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向。關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向，雖然在表述上存在著差異，但是目前理論界對其核心思想的認(rèn)識基本上是一致的，即“以人為本”。服務(wù)型政府是一個“以人為本”的政府，“以人為本”其實(shí)就是以公民權(quán)利為本位，以公民利益最大化為首要目標(biāo)?！耙匀藶楸尽钡膬r值追求，為服務(wù)型政府建設(shè)提供了可靠的理念支撐，規(guī)定了服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)方向。堅持“以人為本”的價值追求，核心是處理好公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，確保公共權(quán)力設(shè)定、行使和監(jiān)督的公共性。

（一）更新理念，變“官本位”為“民本位”

究竟是“以民為本”，還是“以官為本”，是考驗(yàn)服務(wù)型政府建設(shè)成敗的試金石。服務(wù)型政府建設(shè)的基本價值取向是“以民為本”，只有堅持“民本位”的行政管理體制改革才是服務(wù)型政府建設(shè)指導(dǎo)下的體制改革。在我國，“‘官本位’觀念深深扎根于民族文化之中，難以在短期內(nèi)改變。”［5］“官本位”的理念必然催生“對上負(fù)責(zé)”的工作模式，凡事都以上級領(lǐng)導(dǎo)的指示為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以上級領(lǐng)導(dǎo)的評價為標(biāo)準(zhǔn)，社會公眾的意見和要求往往成為陪襯甚至完全被忽視。這種以“官本位”為指導(dǎo)，以“對上負(fù)責(zé)”為主要工作模式的政府不是真正的服務(wù)型政府。因此，真正的服務(wù)型政府要求行政管理體制改革必須更新理念，變“官本位”為“民本位”，以社會公眾的需求為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）依法設(shè)定和配置行政權(quán)力

行政權(quán)力是一種公權(quán)力，其決定著行政管理過程中人、財、物的配置和運(yùn)行，行政管理體制改革與創(chuàng)新始終圍繞的一個核心就是行政權(quán)力。如何設(shè)定和配置行政權(quán)力是行政管理體制改革與創(chuàng)新必須面對的一個問題。服務(wù)型政府建設(shè)要求行政權(quán)力的設(shè)定和配置必須體現(xiàn)公共性，以維護(hù)人民群眾的根本利益為終極目標(biāo)。這就要求行政權(quán)力的設(shè)定和配置必須在法治軌道上進(jìn)行，無論是行政權(quán)力的設(shè)定、配置和行使，還是對行政權(quán)力的事前、事中和事后監(jiān)督，必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，真正做到依法設(shè)定、依法行使和依法監(jiān)督，這也是法治政府的基本要求。

（三）優(yōu)化行政權(quán)力行使程序

濫用行政權(quán)力嚴(yán)重破壞了行政權(quán)力的公共性，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，對服務(wù)型政府建設(shè)造成了惡劣影響。而控制行政權(quán)力濫用的最有效方法是行政權(quán)力行使的程序化。所謂程序化就是指行政權(quán)力的運(yùn)行要按照法律法規(guī)規(guī)定的方式方法、時限和步驟有序進(jìn)行。如果出現(xiàn)程序違法，即使實(shí)體合法，也要認(rèn)定為行政行為違法，由行政主體承擔(dān)違法責(zé)任。程序化可以避免行政權(quán)力行使的暗箱操作，可以提高行政權(quán)力行使效率，可以提高行政權(quán)力行使的民眾認(rèn)可度。公正的行政權(quán)力行使過程是保證其公共性和服務(wù)性的前提，行政權(quán)力行使程序化因此成為服務(wù)型政府建設(shè)中體制改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

（四）強(qiáng)化行政權(quán)力行使的責(zé)任追究制度

控制行政權(quán)力濫用的另一個有效措施就是強(qiáng)化行政權(quán)力行使的責(zé)任追究制度。責(zé)任追究意味著懲戒，懲戒的后果是剝奪和限制行政權(quán)力行使者的利益，這會對權(quán)力行使者造成壓力，而這種壓力就是保證行政權(quán)力正當(dāng)行使的內(nèi)在驅(qū)動力。服務(wù)型政府建設(shè)容不得一絲行政權(quán)力的濫用，容不得任何侵犯人民群眾利益的行為，這就要求行政管理體制改革與創(chuàng)新必須強(qiáng)化行政權(quán)力行使的責(zé)任追究制度。建立行政權(quán)力行使的責(zé)任追究制度，核心是建立全面客觀的責(zé)任追究體系，既要追究行為人的責(zé)任，又要追求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；既要追究法律責(zé)任，又要追究政治責(zé)任。

（五）建立行政權(quán)力績效評估制度

服務(wù)型政府建設(shè)的服務(wù)性主要體現(xiàn)在為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，要提供這些公共服務(wù)，沒有行政權(quán)力的積極作為是辦不到的。保證行政權(quán)力積極作為的最有效辦法是建立行政權(quán)力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權(quán)力的行使效果，鼓勵先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。建立行政權(quán)力績效評估制度，關(guān)鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業(yè)性，發(fā)揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拓寬人民群眾參與行政權(quán)力績效評估的渠道。

三、服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換

自從服務(wù)型政府建設(shè)成為行政管理體制改革的目標(biāo)以來，我國的服務(wù)型政府建設(shè)呈現(xiàn)出百花齊放的發(fā)展態(tài)勢，地方政府的創(chuàng)新意識得到了極大發(fā)揮，形成了不同的發(fā)展模式。比如：有的地方集中辦公以方便公眾，有的地方以打造方便高效的行政服務(wù)中心為突破口；有的地方以政府流程再造為抓手；有的地方則試圖在行政權(quán)力的配置和運(yùn)行方面有所創(chuàng)新，等等。概括起來，服務(wù)型政府建設(shè)大致形成了三種不同的發(fā)展模式：一是發(fā)展型模式，二是保障型模式，三是參與型模式。這三種模式在形成的歷史背景、所處的歷史階段上存在著明顯的差異，在建設(shè)的宗旨、服務(wù)對象、價值理念、作用等方面體現(xiàn)出了不同的特征。

（一）發(fā)展型模式

發(fā)展型模式的目標(biāo)指向是經(jīng)濟(jì)增長。在發(fā)展型模式中，政府的主要任務(wù)是積極改善投資環(huán)境，為在當(dāng)?shù)芈鋺舻钠髽I(yè)提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，政府服務(wù)的主要對象是能帶來經(jīng)濟(jì)效益的各種企業(yè)。發(fā)展型模式的政府都將轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度作為改善投資環(huán)境、吸引投資者的關(guān)鍵。為了招來更多的投資商，地方政府除了下大力氣改善基礎(chǔ)設(shè)施、承諾給予各種優(yōu)惠政策和提供各種便利之外，采取的最重要的措施就是改革行政審批制度、削減行政審批程序。發(fā)展型模式大都出現(xiàn)在改革開放初期，其核心價值理念是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。當(dāng)前，一些欠發(fā)達(dá)省份雖然按照中央的統(tǒng)一部署在積極推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的服務(wù)型政府建設(shè)，但是，由于經(jīng)濟(jì)總量較小，仍然需要立足發(fā)展經(jīng)濟(jì)，熱衷上大項(xiàng)目、干大工程。因此，發(fā)展型模式不會輕易退出歷史舞臺，仍有相當(dāng)大的影響力。

（二）保障型模式

與發(fā)展型模式將目標(biāo)鎖定在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上不同，保障型模式的主要目標(biāo)是為社會成員提供基本保障，維護(hù)社會穩(wěn)定。與發(fā)展型模式相比，保障型模式更強(qiáng)調(diào)為普通百姓尤其是社會弱勢群體服務(wù)，彰顯了 “以人為本”的理念。保障型模式的地方政府財政開支更注重社會性公共支出，而非單單關(guān)注于經(jīng)濟(jì)性公共支出。在保障型模式中，以社會性服務(wù)支出為主，政府財政明顯向教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等與百姓生活密切相關(guān)的領(lǐng)域傾斜。它關(guān)注的核心價值不是效率，而是公平。保障型發(fā)展模式是對發(fā)展型模式的超越，是伴隨著改革的深入推進(jìn)而出現(xiàn)的，保障型發(fā)展模式的目標(biāo)指向更趨合理。

（三）參與型模式

參與型模式關(guān)注的核心問題是政府與社會、政府與公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育水平的提高，人們的公民意識逐漸覺醒，主要表現(xiàn)在民主意識、權(quán)利意識和參與意識的日益增強(qiáng)。在多元主義的現(xiàn)實(shí)面前，回應(yīng)性成為政府服務(wù)的首選價值。當(dāng)合理的、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求成為廣大社會成員特別是弱勢群體的公共需求時，拓寬利益訴求和表達(dá)的正常渠道，建立利益表達(dá)和利益訴求的有效機(jī)制，充分利用社會自組織和自治的力量實(shí)現(xiàn)社會有效治理就成為政府的必然選擇。在參與型模式中，政府注意激發(fā)社會活力，增強(qiáng)社會自主和自治管理社會事務(wù)的能力。參與型模式充分尊重公民的主體地位，制定和執(zhí)行政策的出發(fā)點(diǎn)真正實(shí)現(xiàn)了“以人為本”，體現(xiàn)了服務(wù)型政府建設(shè)中體制改革與創(chuàng)新的發(fā)展方向。

發(fā)展型模式具有服務(wù)型政府建設(shè)初級階段的典型特征，是特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，必然會過渡到保障型模式。在保障型模式中，由于政府公共權(quán)力的關(guān)注點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了民生領(lǐng)域，民眾對政府的理解、認(rèn)可和支持程度會顯著提高，政府與公民實(shí)現(xiàn)良性互動后，其實(shí)就是開始邁向了參與型模式。在參與型模式中，公民的地位顯著提高，其告別了行政管理客體地位，真正成為了服務(wù)型政府建設(shè)的主體。

［1］徐邦友.社會變遷與政府行政模式轉(zhuǎn)型［J］.浙江學(xué)刊，1999，（05）.

［2］張康之.限制政府規(guī)模的理念［J］.行政論壇，2000，（04）.

［3］劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇［J］.中國行政管理，2002，（07）.

［4］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010，（02）.

［5］吳玉宗.當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)必須突破三大瓶頸［J］.寧波大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2010，（02）.