論改革的動力結構

韓慶祥

黨的十八大召開以后，新的中央領導集體的舉措、歷史發(fā)展、實踐要求、民意民情、社會輿論又一次聚焦到我國改革上，我們被帶入到對改革的深深思索之中。站在新的歷史起點上，如何在繼承以往相關思想資源和理論成果的基礎上，把對中國改革的思考提高到時代發(fā)展所要求的科學化水平？筆者的基本看法是：應通過重構中國改革的動力結構來對改革作頂層設計。

一、解決中國的問題既靠改革又靠發(fā)展，警惕重增長輕改革的傾向

1978年以來，我國在各方面取得巨大成就得益于改革開放、快速發(fā)展和與時俱進。黨中央在核心理念、總體戰(zhàn)略和根本思路上，既重視改革開放，又注重科學發(fā)展，還強調與時俱進；既重視經(jīng)濟體制改革，又注重政治體制改革。黨的十二大以來，歷屆黨的重要會議都強調推進和深化改革。尤其是黨的十四大以來直至黨的十八大，我們黨強調堅定不移地把改革開放偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進，強調堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，也強調要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，認為在改革上停頓和倒退沒有出路。習近平總書記強調要進一步深化改革，李克強同志強調改革是我們最大的紅利。我國改革開放的成效是不容否定的。

當前值得注意的一種傾向，是在具體實踐和實際操作上，一些地方重增長、發(fā)展而輕改革，重經(jīng)濟社會文化領域某些環(huán)節(jié)上的與時俱進，而在政治體制改革的某些關鍵環(huán)節(jié)上卻遲疑不前。我們必須注重發(fā)展，這是不爭的事實；但重發(fā)展而輕改革、尤其在政治體制改革的某些關鍵環(huán)節(jié)上遲疑不前，卻是與時代和實踐的發(fā)展要求不適應的，也不完全符合民意。對改革的基本面應當給以肯定。然而，在改革問題上，一些地方確實對改革的突破口、路徑、順序、重點、目標、操作方法和實際效果不夠清晰，不會改革；在現(xiàn)實社會中，一些地方存在著發(fā)展成果由一部分人享有，而改革代價由另一部分人承擔的情形，推進政治體制改革也會削弱一些人的利益，所以有些人不愿改革；政治體制改革風險大，會遇到難啃的硬骨頭，一些人信心不足，不敢改革。這就導致了一方面人們呼喚改革而另一方面卻出現(xiàn)改革動力不足且缺乏改革共識的情形。

二、當前中國存在的問題既與發(fā)展不足有關，更與改革不到位有關

在充分肯定我國取得巨大成就這一前提下，我們來冷靜分析今天所面臨的問題。

努力解決但長期解決不了那就是體制問題。體制問題的深層原因是結構問題。改革開放以來，我們實行的改革，主要是改革束縛社會生產(chǎn)力發(fā)展的傳統(tǒng)舊體制，如經(jīng)濟體制、政治體制以及后來所講的文化體制、社會體制、政府行政管理體制等。改革30多年了，今天人們卻在爭論：體制改革尤其是經(jīng)濟體制和政治體制改革究竟是過頭了，還是改革不完全到位？判斷的標準，還是看是否有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力；是否有利于調動廣大人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性；是否有利于使廣大人民群眾共創(chuàng)和共享改革發(fā)展成果進而使幸福指數(shù)不斷得到提高；是否有利于實現(xiàn)國家發(fā)展和人的發(fā)展的有機統(tǒng)一。應當充分肯定我國改革取得的巨大成就，但也應當清醒認識到，當今以分配、交換等為基本內容的生產(chǎn)關系和政治上層建筑與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的要求不完全適應，部分民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造精神有所下降，一些人在創(chuàng)造社會發(fā)展成果卻不能真正享有，而另一些人卻利用權力及權力和資本的結合占有社會公共財富，甚至有的侵占改革發(fā)展成果，一些人的幸福指數(shù)不是提高了反而下降了。這些問題都聚焦到國家發(fā)展和公民發(fā)展、政府和民眾、領導干部和人民群眾的關系上，比如，分配不公和交換不平等的一個深層根源，就是權力分配不公平及由此造成的機會不平等，一些人利用權力及權力和資本的結合占有社會公共財富，就會使一些民眾不能公平享有改革發(fā)展成果，也會使一些民眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性下降，幸福指數(shù)得不到提高。由此看來，并不是改革過頭了，而是改革沒完全到位。因此，我們就看到這樣的情形：即某些舊體制有所回歸，新體制生長受阻，改革動力不足，具有重犯過去歷史錯誤的土壤，由此一些人開始懷疑改革。對此，我們應深深自省。懷疑改革的社會心理，本質上是渴望深化改革尤其是政治體制改革的具體表現(xiàn)?？梢哉f，人們想推進政治體制改革且一直在努力推進政治體制改革，但又感覺到很難改、不好改。究竟為什么？深層原因是改革尤其是政治體制改革遇到了“難啃的硬骨頭”，這就是傳統(tǒng)的政治結構準確說是權力結構及其產(chǎn)生的權力運作方式。體制的深層是結構，有什么樣的結構，就會有什么樣的體制，結構不調整，體制往往不會發(fā)生重大改變。深化政治體制改革，必須注重權力結構調整，把政治體制改革深入到權力結構調整中。

由此引發(fā)這樣一個問題：體制和結構的關系。人們常認為，中國存在的問題是體制性問題，是由體制產(chǎn)生的，這在一定意義上是正確的，但進一步追問就會發(fā)現(xiàn)：體制是由結構決定的，歸根到底，許多問題是由結構產(chǎn)生的，是結構性問題。結構，指的是構成一事物各要素之間的比例、順序、關系和格局，它決定著事物的本質，而體制，則指的是事物的組織形式、運行方式和基本形態(tài)。一般來說，有什么樣的結構，就往往會有什么樣的體制，如水的分子結構排列方式不一樣，水的形態(tài)就不一樣。當今中國存在的許多問題，包括體制問題之基礎和根源，主要是傳統(tǒng)社會形成并作為殘余遺留下來的自上而下的、逐級管制的傳統(tǒng)社會層級結構及其權力運作體制。為什么轉變經(jīng)濟發(fā)展方式那么難？根本原因之一是缺乏自主創(chuàng)新能力，后者顯然與依附性人格有余而主體性人格缺失有關，而這主要是由于傳統(tǒng)社會與文化過于對人進行控制與約束，不大注重對人的解放與開發(fā)，這顯然與權力至上的自上而下的社會層級結構和“官本位”的權力運作體制有關。

為什么會出現(xiàn)收入分配不公？我們一直在努力解決分配不公問題，但這一問題并沒有得到很好解決。直接看來是分配體制問題，即政府分配權力過大而市場分配、社會分配權力相對較小，本質上看則是分配結構問題，即初次的按勞分配、第三次的社會分配有所缺位而某些政府的再分配有所越位，致使分配的效率性、分配的正義性和分配的道義性沒有得到真正充分的體現(xiàn)，政府在再分配過程中，存在一些權力尋租且與資本結合侵占公共利益的情形。這種分配結構與社會層級結構直接相關。

為什么會出現(xiàn)能力不足？說到底與“官本位”的權力運作體制及其對人的控制有關，與不注重對人的解放和發(fā)展有關，與權力高于能力有關。為什么一些政府要么缺位、要么越位？仍然與權力至上的權力運作體制有關。這種體制往往同守權力，注重對資源的控制與占有，不大注重供給與服務，就是說它重管制輕治理、重私人特權輕公共服務。由于政府掌握權力注重管制，所以，在需要政府為民眾提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品與公共服務的時候，某些政府往往“缺位”，而在有資源、有利益、有“蛋糕”的地方，某些政府往往“越位”。

為什么存在著不和諧的社會現(xiàn)象？根本原因與權力至上的自上而下的社會層級結構有關。在今天，權力至上的社會層級結構一定意義上會導致公正理念的缺失，公正理念的缺失必然引起分配秩序的混亂，分配秩序的混亂帶來的直接結果，就是社會各階層之間的利益沖突和利益分化，具體表現(xiàn)在涉及利益問題時，人們之間難以達成共識，一些人往往從其特殊利益而不是從共同利益出發(fā)來看問題，一些人開始以對立的思維來思考問題，富人階層與窮人階層之間出現(xiàn)一種互相敵視的傾向，許多部門都在強化和固化自己的既得利益，不再以全局的眼光來看待問題。這種利益分化必然產(chǎn)生許多社會不和諧現(xiàn)象。

為什么中央政策在一些地方貫徹落實遇到阻礙？根源是社會層級結構造成了中間過濾性截留及其隔離現(xiàn)象，自上而下的利益被某些中間部分截留，自下而上的民意被某些中間部分阻滯，中間有一個為了自身利益而存在的過濾層和隔離層?？傊覀兊捏w制改革之所以遇到某些阻力，存在的許多發(fā)展性問題也難以真正解決，在根本上與傳統(tǒng)的社會層級結構及其權力運作體制有關。

結構問題很難解決是由于某些既得利益者的固守設防問題。在經(jīng)濟體制改革方面，我們所講的調整所有制結構，實質就是調結構，我們所講的加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，首要就是經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整；在政治體制改革方面，我們經(jīng)常講黨政分開、政企分開、政社分開以及利益格局的重新調整、轉變政府職能等，其實質就是調整政治（政府）權力過大而經(jīng)濟權力、社會權力相對較小的權力結構。然而，至今所有制結構調整艱難前行，經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整異常緩慢，黨政分開、政企分開、政社分開舉步維艱，利益格局調整遲遲不到位，顯然，這方面的改革動力不足，一些人不愿改革，甚至通過固守舊體制來同化其既得利益。問題的實質就是某些既得利益者固守設防。要解決這樣的問題，必須進一步解放思想，加大改革的力度。

三、加大改革力度應注重探索改革的動力結構

我國某些領域的改革基本上走過了“摸著石頭過河”期，現(xiàn)在從總體上正進入“理性設計期”或“頂層設計期”。當然，在政治領域尤其在基層，改革依然需要“摸著石頭過河”。當前我國改革已進入攻堅期，確實遇到了深層次的矛盾和問題，需要攻堅；同時我國發(fā)展已進入關鍵期，不推進改革，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式就難上加難；當今我國穩(wěn)定已進入艱難期，各種矛盾凸顯，如果對改革中的問題處理不慎，就會助發(fā)新的矛盾和問題；一些人在改革問題上出現(xiàn)了方向和目標缺失，改革顯得動力不足。所以，今天迫切需要上層從理性上對我國的改革作出科學的頂層設計。黨的十七屆五中全會正式提出“改革的頂層設計”問題，無論在理論上還是實踐上都有所進展，但進展不夠大。當前，特別需要對這種頂層設計作出開拓性研究和實質性探索，使改革達到科學化水平。從何入手？可以從“重構改革的動力結構”入手，即從改革的突破口、路徑、順序、重點、目標、操作性、社會心理、社會共識等方面進行設計，這種設計的實質，就是重構改革的動力結構，而且這些方面解決得好，既會形成改革的動力，也會建構良好的改革秩序，還會獲得好的改革效果。

要深化改革，就必須重建改革的動力結構，并由此對改革作頂層設計：

首先，是考慮改革所遵循的基本原則。堅持四項基本原則是首選。在此前提下，還應堅持有利于穩(wěn)定和發(fā)展、體現(xiàn)新的歷史起點上民眾的新需求、注重十七大報告所講的“十個結合”和可操作性等原則，可簡要稱之為“穩(wěn)定發(fā)展”、“民眾需求”、“十個結合”、“可操作性”。

其次，是選擇改革的突破口。體制的背后是結構，結構是什么樣的，體制往往就是什么樣的，結構不動，體制就很難動。由此，我們應使體制改革進一步走向結構調整，把調整結構作為深化改革的突破口。

第三，是選擇改革的路徑。從根本上講，無非有兩種改革路徑：一是“內攻”，即從體制內部攻堅，如從經(jīng)濟體制、政治體制內部攻破“堡壘”；二是“外推”，即從體制外部進行增強推進改革的力量，當外部力量增長到一定程度后反過來推動體制改革，或成為體制改革的外部推動力量。我們既要循序漸進地推進“內攻”式改革，更要按照上述改革原則，注重“外推”式改革。其實，“外推”路徑是一種相對有效的路徑，以政治體制改革為例，實行“內攻”路徑，需要掌權者具有推動改革的高度自覺和勇氣。如果缺乏自覺和勇氣，要么有些人在口頭上高喊改革而行動上卻抵制改革，要么有些人借改革之名謀取個人私利；要么對改革者采取警惕、設防、打壓，甚至借固守舊體制并結盟來維護既得利益。這些情形在中國今天的現(xiàn)實生活中，一定程度上都存在著。而“外推”路徑，則意味著政治體制改革是從調整政治結構尤其是調整權力結構和規(guī)范權力運作方式入手的，這就是：基于市場經(jīng)濟、社會組織（人民當家做主）、公共服務型政府的思維框架，首先做大經(jīng)濟力量和社會力量，當這兩種力量達到一定程度后形成合力，就會成為推動政治體制改革的外部力量，亦即“水漲船高”。這種路徑較好操作，因為我們正在逐漸推進政企分開、政社分開，進一步發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，也正在加強社會建設和社會管理，鼓勵和引導社會組織和公民進行有序政治參與，還在推進政府職能轉變，建設公共服務型政府。這一路徑，實質上就是從市場經(jīng)濟、社會組織（人民當家做主）、公共服務型政府三方相互制約、相互協(xié)調、相輔相成的功能要求上進行權力（力量）結構調整。這不僅是時代發(fā)展的大趨勢，同時也有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。這就進一步涉及到改革的順序問題了。

第四，是改革的順序和重點。首先是在中國共產(chǎn)黨領導下，推進領域分開，即按照中央的說法，推進政企分開、政社分開，解決市場、社會、政府各自的領域定位問題；接著，進一步發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟，重點可放在調整和完善所有制結構和分配結構上。關于調整所有制結構，黨的十五大報告已經(jīng)強調了，今天還要進一步推進。至于分配結構，是要建立經(jīng)濟、政治和社會都擔責的分配結構，這種分配結構由初次市場分配、再次政府分配、第三次社會分配構成，分別注重分配的效率性、正義性和道義性；然后是培育社會組織（人民當家做主），重點是圍繞“人民主體與公民人格”，培育公民的自主與自治精神，具體說就是把“權利與義務”、“平等與責任”、“民主與法治”、“能力與道德”的統(tǒng)一，作為培育健全的公民意識和公民人格的核心內容；然后，當市場經(jīng)濟和社會組織（人民當家做主）這兩種力量達到一定程度后，就會形成一種強有力的力量，來推動公共服務型政府建設，其重點是轉變政府職能、推進政府管理方式創(chuàng)新、鼓勵和引導民眾參與、加強政府行政問責，通過豐富民主形式和拓寬民主渠道來真正保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。而這也是我們今天正在做的事情。

第五，是確定改革的目標。根據(jù)上述分析，改革的總體目標，一是以實現(xiàn)保障民生、機會平等、自主創(chuàng)新、能力發(fā)揮、服務均等、民主法治為導向；二是真正建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和權力運作方式；三是讓人人享受改革成果和承擔相應代價。這樣的目標，既體現(xiàn)了在新的歷史起點上民眾對發(fā)展需求的渴望，又有利于穩(wěn)定和發(fā)展，也便于實施和操作。

最后，是在改革的社會心理和社會共識上，全黨上下既要進一步解放思想，自上而下加大改革力度，具有定心定力，又要在全國進行改革開放觀教育，結合本地的實際，積極宣傳改革開放的成果與意義，使人們真正認識到改革已經(jīng)確確實實影響著我國的發(fā)展和穩(wěn)定，改革開放的成敗確實是決定中國命運的關鍵。

這樣的改革，有中央政策的文本依據(jù)，關鍵在于認真落實。只要落實了，它既可以轉換政府與民眾的關系模式，由“管制——服從”的關系模式轉換成“平等——服務”的關系模式，同時也轉換了政府權威的基礎，由過去的因“權”而威轉換成因“威”而權，即政府憑其公信力和群眾的認同而樹立其威望，進而樹立其“權”威，而這既符合時代發(fā)展趨勢、中國特色社會主義建設的實踐邏輯和當代中國實踐發(fā)展的新要求，也會贏得廣大人民群眾的信賴，更有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。