我國農民專業(yè)合作社治理機制創(chuàng)新與對策研究
——以成都地區(qū)農民專業(yè)合作社發(fā)展為例證

邵興全 邵 昱

我國農民專業(yè)合作社治理機制創(chuàng)新與對策研究
——以成都地區(qū)農民專業(yè)合作社發(fā)展為例證

邵興全 邵 昱

為解決“三農”問題，20世紀90年代以來，農民專業(yè)合作社在我國蓬勃發(fā)展起來，這在一定程度上化解了農業(yè)小生產與大市場之間的矛盾，因此，發(fā)展農民專業(yè)合作社已經成為社會各界的共識。目前，由于合作社治理機制的不完善，如股權集中化態(tài)勢明顯、利益分配機制尚未理順等問題，制約了農民專業(yè)合作社的進一步發(fā)展。因此，需要完善合作社法人治理結構，落實一人一票的表決機制；強化合作社激勵措施，完善合作社內控規(guī)范；強化合作社利益分配；逐步推進合作社規(guī)范發(fā)展。

農民專業(yè)合作社；治理機制；委托-代理理論

一、引言

20世紀90年代以來，農民專業(yè)合作社(以下簡稱“合作社”)在我國各地蓬勃興起，合作社數(shù)量快速增長，入社農戶不斷增加。各種合作社廣泛分布在種植、農機等涉農產業(yè)，這些合作社在組織農戶開展專業(yè)化生產、規(guī)?；洜I，引導農民參與市場競爭等方面發(fā)揮了重要的載體作用。但就合作社治理機制而言，并不盡如人意，如股權集中化趨勢明顯、一人一票表決機制未落實等問題依然存在，這不僅制約合作社運行績效的提升，而且消解了這一組織形式服務“三農”的能力。

因此，為適應合作社發(fā)展實踐，需要從股權結構、治理機制、利益分配等各個方面對其展開系統(tǒng)化的理論闡釋。鑒于此，本文以成都地區(qū)的合作社發(fā)展為例證，提出以下研究問題：目前，合作社治理機制的現(xiàn)狀如何？合作社治理機制還存在哪些問題？在回答這些設問的基礎上，對進一步完善合作社的治理機制提出相應的政策建議。

二、 關于國內合作社治理研究的文獻述評

近幾年來，特別是《農民專業(yè)合作社法》頒布實施后，國內學者對合作社的研究愈加深入，他們的研究借用公司治理理論、企業(yè)理論、新制度經濟學等分析范式，主要從治理績效、產權結構、企業(yè)治理結構、利益分配機制等四個方面展開。

(一)合作社治理機制與運作績效的關系問題

黃勝忠、林堅、徐旭初(2008)對浙江省168家合作社調查后，認為合作社的治理機制與其績效有緊密的聯(lián)系，所以，應改善合作社的治理機制以促進其更好地發(fā)展?！?〕

(二)從產權視角看合作社的治理問題

合作社產權結構具有產權客體基本平等，控制權民主行使，利益分配以惠顧為基礎，社員權不可轉讓等特征。這種產權結構奠定了合作社內部決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分化，從而導致公司治理上所稱的“代理問題”，因此，為解決“代理問題”，合作社需要良好的治理結構?！?〕

馬彥麗、孟彩英(2008)認為，中國以少數(shù)人控制為特征的合作社表現(xiàn)出“核心—外圍”型的產權結構，這不利于培育有效的委托人主體。美國、加拿大興起的新一代合作社實行交易份額制(delivery shares)和限制成員制(restricted membership)，使傳統(tǒng)合作社模糊的產權變得明晰，從而增強了產權激勵。〔3〕

(三)從企業(yè)治理機制看合作社的治理問題

從企業(yè)治理結構分析，其核心思路是在委托—代理關系存在的前提下，尋求一個使代理成本最小的治理結構，基于此，一方面運用委托—代理理論分析合作社治理問題成為必然，另一方面在委托—代理問題存在的情況下，如何設計具體的治理結構也顯得尤為重要。

1.關于合作社內部的委托—代理問題

柳曉陽(2005)指出，合作社一般采用基于“信任”的治理方式，這種方式減少了交易成本，因而產生了較好的經濟社會效益。但如果這種治理方式沒有持續(xù)穩(wěn)定的成員承諾，合作社很難在競爭中獲勝，這勢必影響合作社的生存?！?〕

黃勝忠(2008)認為，由于合作社的剩余索取權既不可轉讓，也不能市場化，這樣使合作社內部存在許多代理問題。由于理事會是合作社的“代理人”，成員是合作社的“委托人”，在由少數(shù)核心成員構成理事會的情況下，合作社的代理問題主要表現(xiàn)為普通成員與核心成員之間的委托—代理關系。〔5〕

2.關于合作社內部具體治理機構設置的問題

這一討論問題的核心思路是從權力相互制約與監(jiān)督出發(fā)，認為合作社內部治理結構由相互制衡的三個部分構成，即社員(代表)大會、理事會和監(jiān)事會。社員(代表)大會是合作社的決策機關，由全體社員組成。理事會作為業(yè)務執(zhí)行機關，負責合作社的日常經營活動。監(jiān)事會是合作社的監(jiān)察機關，主要負責監(jiān)督理事會成員履職行為及合作社的財務情況?！?〕

(四)關于專業(yè)合作社利益分配機制研究

張曉山(2004)認為，在公司牽頭辦的合作社中，由于公司與農戶之間的不平等性，導致在利益分配中，公司獲益更多，農戶獲益更少?！?〕李玉勤(2008)也認為，合作社在運作過程中，容易被某些人控制，產生合作社的異化，這可能對普通社員不利?！?〕

總的來講，目前關于合作社治理的研究，還未形成完整的合作社治理體系。這主要是由于我國的合作社還處在發(fā)展階段，合作社的規(guī)模較小，加之，各地政府在推進合作社發(fā)展中，過多地關注數(shù)量的進展，而對合作社治理機制關注較少。但合作社作為農民社員聯(lián)合所有、民主控制、成員參與并受益的經濟組織，要使合作社具有持續(xù)發(fā)展的能力，就必須解決好合作社的治理機制問題。特別是現(xiàn)階段，在合作社的數(shù)量規(guī)模逐漸發(fā)展起來以后，就應把完善合作社治理機制，規(guī)范合作社的發(fā)展作為重要任務，使得合作社走上良性發(fā)展的軌道，以保證社員獲得持續(xù)增收。

三、 成都地區(qū)合作社的治理實踐：基于多維的治理視角

2007年7月11日，成都市第一家合作社——蘆稿生豬養(yǎng)殖專業(yè)合作社正式成立。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，成都地區(qū)農民專業(yè)合作組織和新型集體經濟組織達到2592個，其中正常運轉的合作組織總數(shù)為1592個，合作組織成員總數(shù)達到24.7 萬個，聯(lián)系帶動農戶102.3萬戶，占成都地區(qū)總農戶數(shù)的50.4%。同時，成都地區(qū)還以合作社為基礎積極開展農業(yè)產業(yè)化實踐，如雙流縣提出“三大市場經營主體建設”，崇州市 的“1+4”農業(yè)產業(yè)化模式。

(一)成都地區(qū)合作社發(fā)展的特點分析

從發(fā)展階段分析，成都地區(qū)的合作社正處于單純由數(shù)量擴張轉向質量提升的發(fā)展階段。

第一，入社農戶增多，規(guī)模壯大，帶動能力增強。隨著農業(yè)產業(yè)化和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進程的推進，成都地區(qū)的合作社已從起步時主要進行技術、信息服務，逐步向生產、加工、流通等方面拓展，規(guī)模不斷壯大，正在形成專業(yè)化生產、區(qū)域化服務、企業(yè)化管理、一體化經營的新型農業(yè)經營組織形式。

第二，多元化主體創(chuàng)辦模式靈活多樣。 “能人”帶動型、“龍頭企業(yè)”領辦型占全部合作社的半數(shù)以上。其余的主要為“基層組織”引導型、涉農部門牽頭型合作社?？梢姡嘣黧w牽頭興辦合作社，使合作社涉及不同的領域，呈現(xiàn)不同的特色，發(fā)揮了不同的作用。

第三，合作形式和利益連接方式多樣。合作方式主要有：生產技術合作、產前產后購銷合作、產供銷合作、資金入股合作、土地經營權入股合作等。利益連接形式有利益直接體現(xiàn)型、盈余返還型、利益保障型等。

第四，經營服務范圍覆蓋優(yōu)勢產業(yè)。成都地區(qū)合作社的經營和服務范圍涵蓋了生豬、家禽、蔬菜、柑桔、花卉、食用菌、茶葉、獼猴桃、木竹、水產等十大優(yōu)勢產業(yè)。

總之，成都地區(qū)的合作社提升了該地區(qū)農業(yè)適度規(guī)模經營水平，加速了現(xiàn)代農業(yè)化進程，培育了新的市場主體，使農民初步擁有了市場談判能力。同時，提高了農業(yè)整體效益，拓展了農民增收途徑，促進了農業(yè)科技成果的推廣與應用，推廣了農業(yè)標準化生產。

(二)關于成都地區(qū)合作社治理機制的分析

為分析成都地區(qū)合作社治理機制的運行情況，本文隨機選擇了40家合作社作為樣本，從股權安排、治理結構、利益分配等層面對合作社的治理機制運行情況進行了分析。

1.股權安排

調查發(fā)現(xiàn)，近一半(47.78%)的合作社前三大股東持股量大于61%，超過七成(71.36%)合作社前十大股東持股量超過62%。而前三大股東持股量在80%以上的合作社占合作社總數(shù)的一成多(14%)，而前十大股東持股量在85%以上合作社占合作社總數(shù)的六成多(62.43%)?？梢?，成都地區(qū)合作社的股權相對比較集中，這表示少數(shù)成員的入股較多，這種持股比較集中的結構會降低普通社員對合作社的認同感，也可能使合作社淪為少數(shù)出資較多社員的牟利工具。

2.治理結構

在合作社中，合作社成員大會召開次數(shù)從一個側面表現(xiàn)出普通社員對合作社事務決策的影響。而理事會成員對合作社事務的積極性直接影響到合作社是否能夠正常運作。因此，普通成員對合作社重大事務決策的影響能力越強，則合作社的民主管理水平越高，正常運作的可靠性越強。

第一，普通社員對合作社事務的影響。 據(jù)統(tǒng)計，成都地區(qū)的合作社召開社員大會的次數(shù)以3-5次的較多(42.09%)。社員大會召開次數(shù)為1次或2-3次的比例差不多(分別為22.63%和23.42%)，兩者之和約占合作社數(shù)量的一半。因此，合作社召開社員大會的次數(shù)在1-5次之間，這反映了成都地區(qū)的合作社成員對合作社事務決策具有較大的影響。

第二，理事會組成人員的工作積極性評價。 本研究采用理事會成員持股量以及理事會成員工資兩個因素衡量理事會成員積極性。據(jù)統(tǒng)計，理事會成員持股量占股金總額的55%以上的具有較高積極性，而持股量在30%以下的積極性較低。盡管理事會成員持股量較低，但如果發(fā)給理事會成員相應工資，可以提高理事會成員積極性。根據(jù)這兩個標準，理事會成員積極性較高的合作社占合作社總數(shù)的四分之三(73.21%)?？梢姡啥嫉貐^(qū)的合作社理事會成員對于管理事務的積極性比較高，這與成都地區(qū)合作社的股權相對集中，大股東實際上就是理事會成員，他們普遍關注合作社的發(fā)展有關。

3.利益分配

合作社是一種互助性經濟組織，以社員為基本服務對象，因此，合作社所帶來的收益，主要是對社員農產品的價格改進及二次盈余分配上。

第一，合作社盈余普遍偏低。2011年有3家合作社沒有盈余，利潤最高的為450萬元；利潤在5萬以下的占17.83%，超過200萬的只占4.23%，盈余6-35萬以下的占50%左右。需要指出的是，股份分紅和按交易量(額)返利并不是合作社分配機制的全部內容。在實踐中，合作社還通過價格改進、特殊服務等形式提高農民加入合作社的收益。

第二，盈余一般采取按股分紅和按交易量返利的分配方式。 從按股分紅分析，2011年沒有股份分紅的占7.42%，把全部盈余都用作股份分紅的占5.31%；低于15%的占15.70%，把盈余的30%用作股份分工的合作社在18%-50%之間，超過40%占合作社總數(shù)的42.47%。從按交易量返利分析，沒有按交易量返利的占20.84%，把全部利潤都按交易量返利的占2.21%；低于15%的合作社有32.57%，在15%-25%的占9.1%，達到40%的合作社在20%-50%之間，超過40%的只占25%?？梢?，由于合作社股金有限，為增強自身的服務能力，在扣除“三金”后，盈余不多，分配較少，即使有分配，按股分配相對明顯。

(三)合作社治理機制運行中存在的問題

1.股權結構呈集中化態(tài)勢，不利于合作社的長遠發(fā)展

股權的集中可能帶來少數(shù)社員對合作社的壟斷，影響其他社員的福利及其對合作社的忠誠度。但普通成員最關心的是農產品的銷售和收益問題，只要在農產品供過于求的情況下，核心成員能夠解決普通成員的市場進入和價格改進問題，他們也不會有太多異議。因此，這種相對集中的股權結構，是農產品“賣難”問題存在下的一種適應性制度變遷，具有一定的穩(wěn)定性。但有些合作社過于股份化的色彩已經使自身偏離合作社“民享、民管、民收益”的基本原則，這可能使一些合作社淪為個人、公司剝奪農民利益、牟取暴利的工具，這不利于合作社的長遠發(fā)展。

2. 法人治理結構不完善，不利于實現(xiàn)經營者利益與所有社員利益的統(tǒng)一

目前，在我國農村階層分化背景下出現(xiàn)的“農村精英”，憑借其擁有的資金、控制的銷售渠道等成為決定合作社發(fā)展的主要力量。因此，合作社的控制者大多為合作社的主要股東或其代表，這勢必出現(xiàn)合作社“內部人控制”現(xiàn)象，所有者與經營者相融共生，理事會、監(jiān)事會與社員代表大會三權制衡的治理機構形同虛設。此種不完善的法人治理結構，很難促使經營者轉換角色，將關心私人利益轉到關心合作社所有社員的利益。

3. 內部控制規(guī)范缺失，不利于監(jiān)督與激勵機制的良性運轉

要確保內部控制規(guī)范切實可行、執(zhí)行效果良好、內部控制規(guī)范能隨時適應新變化等，內部管理情況必須被監(jiān)督。目前，盡管合作社很重視監(jiān)督機制的建立，但是由于受現(xiàn)實的制約，如監(jiān)事會成員與理事會成員有某些親戚關系等，使得監(jiān)事會的作用發(fā)揮不好。

四、進一步完善合作社治理機制的對策建議

(一)完善合作社法人治理結構，落實一人一票的表決機制。

目前，合作社的治理更多依賴于能人治理，決策權集中在少數(shù)大股東手里。為此，需要健全決策程序，真正落實社員一人一票原則，提高社員對合作社事務決策的影響力。另外，理事會規(guī)模要適度，結構要合理，可以考慮吸納普通農民社員進入理事會，以增強理事會的代表性。

(二)強化合作社激勵措施，完善合作社內部控制規(guī)范。

合作社激勵機制的完善程度，相對于現(xiàn)代公司而言，還有比較大的差距。目前，對合作社經營者的激勵很有限，很難充分調動其積極性。因此，在完善合作社內部控制規(guī)范的同時，需要健全符合合作社發(fā)展的激勵措施，使得合作社經營者的目標與社員的目標一致。

(三)強化合作社利益分配，提升各類社員的積極性。

合作社成員獲取利益主要體現(xiàn)在交易過程中和年終合作社利潤返還、股金分紅。其中，前者體現(xiàn)為價格改進或者產品的增值，為間接利益；后者體現(xiàn)為合作社盈余一般采取按股分紅和按交易量返利的形式，為直接利益。因此，應進一步從直接利益和間接利益分配的角度，強化合作社利益分配，提升各類社員的積極性。

(四)調動各種外部因素的積極作用，逐步推進合作社的規(guī)范發(fā)展。

由于政府監(jiān)管部門對合作社的發(fā)展具有積極作用，故應進一步強化與監(jiān)管部門的聯(lián)系，充分發(fā)揮合作社相關單位的作用。如增加相關單位工作人員的合作社知識培訓，強化合作社登記管理和監(jiān)督管理等措施。

〔1〕黃勝忠，林堅，徐旭初.農民專業(yè)合作社治理機制及其績效實證分析〔J〕.中國農村經濟,2008,(3).

〔2〕趙德成.農民專業(yè)合作社法人治理結構研究〔D〕.西南政法大學碩士論文，2007.

〔3〕Nilsson,J. New Generation Farmer Co-ops.ReviewofInternationalCo-operation, 1997,(90). pp.32-38.

〔4〕柳曉陽.農村專業(yè)合作社機制與職能轉型初探〔M〕.農業(yè)經濟問題,2005,(9).

〔5〕黃勝忠.轉型時期農民專業(yè)合作社的組織行為分析〔M〕.浙江大學出版社，2008.

〔6〕豆景俊.合作社治理結構的法律分析〔J〕.中國商法年刊，2006.

〔7〕張曉山.促進以農產品生產專業(yè)戶為主體的合作社的發(fā)展——以浙江省農民專業(yè)合作社的發(fā)展為例〔J〕.中國農村經濟,2004，(11).

〔8〕李玉勤.農民專業(yè)合作組織發(fā)展與制度建設研討會〔J〕.農業(yè)經濟問題,2008,(2).

國家社科基金項目“農民土地財產權實現(xiàn)機制創(chuàng)新與政策選擇研究”(12XJL007)；中共成都市委黨校校級課題“對成都市農民專業(yè)合作社治理結構現(xiàn)狀的調研與思考”(E-2012-10)

邵興全，中共成都市委黨校講師，經濟學博士；

邵昱，中共成都市委黨校副校長，研究員，經濟學博士，四川 成都 610110。

F321.42

A

1008-9187-(2013)01-0120-04

【責任編輯李曉南】