中美對非政策的沖突性與互補(bǔ)性

林 林

2000年，中國政府啟動“中非合作論壇”，全面加強(qiáng)對非關(guān)系，中國對非洲援助、貿(mào)易和投資金額開始不斷增長，中國對非戰(zhàn)略也上升到了國家戰(zhàn)略的高度。同年，美國總統(tǒng)克林頓簽署《非洲增長和機(jī)會法》，增加對非洲的關(guān)注度。此后，中美對非洲的貿(mào)易、投資及援助等不斷增加。2011年，中非貿(mào)易額達(dá)到1663億美元，美非貿(mào)易額為1132億美元;中國累計(jì)對非直接投資金額已達(dá)150多億美元，美國對非直接投資達(dá)到140億美元。令人遺憾的是，中美兩國在非洲沒有尋求互補(bǔ)、互敬、互利的合作模式，而是相互指責(zé)對方在非洲的行為。實(shí)際上，中美兩國對非政策在諸多領(lǐng)域是互補(bǔ)、互利的，理應(yīng)加強(qiáng)對話，增進(jìn)合作。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)Vs上層建筑

自從新中國建立以來，馬克思主義一直在中國意識形態(tài)中占據(jù)主導(dǎo)地位。物質(zhì)決定意識，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，這是中國人思考問題的主要邏輯。新中國曾經(jīng)是意識形態(tài)立國的國家，但是中國人后來由于受意識形態(tài)所累，矯枉過正，開始只講經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，淡化意識形態(tài)了。特別是中國改革開放30多年來，“不要問姓資姓社”、“不論白貓黑貓”，“發(fā)展才是硬道理”，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等簡單信條深入人心，并被貫徹到了中國的各項(xiàng)政策中。可以說，避開政治意識形態(tài)干擾是中國改革開放以來最寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也是今天中國能夠取得如此重大成就的根本保障。當(dāng)然，“不要問”上層建筑中的問題，并不等于這些問題不存在，而是中國人認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，這些問題就是發(fā)展中的問題，可以在發(fā)展中解決。事實(shí)也證明，這樣的邏輯是有道理的。正因?yàn)橛辛肆己玫慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，中國政府今天才能從容不迫地解決面臨的社會、政治難題。因此，中國在制定對非洲政策時，至少在潛意識里借鑒了自己的成功經(jīng)驗(yàn)，希望在非洲也“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，“不論白貓黑貓”，從而能夠讓中國與非洲達(dá)到雙贏。

美國的國情和歷史經(jīng)驗(yàn)則恰恰相反。美國立國的經(jīng)驗(yàn)是意識形態(tài)、上層建筑先行，美國獨(dú)立戰(zhàn)爭針對的就是上層建筑，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會形態(tài)并未因獨(dú)立而發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。華盛頓、杰佛遜等一批政治家設(shè)計(jì)了三權(quán)分立、聯(lián)邦制的政治體制，因此歷史學(xué)家認(rèn)為美國是一個被創(chuàng)造出來的政治體，而不是成長起來的國家。從此之后，美國作為一個移民國家，凝聚各族人民的主要力量是政治意識形態(tài)，其作用甚至超過富裕的經(jīng)濟(jì)生活。意識形態(tài)在美國所發(fā)揮的主導(dǎo)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他發(fā)達(dá)國家。美國政治學(xué)家亨廷頓把美國意識形態(tài)概括為“自由、公平、個人主義、民主和憲法下的法治”，并稱之為“美國精神”。美國并將“美國精神”視為其230年來欣欣向榮的根本保證，并認(rèn)為這些原則是任何一個國家成功的前提。這是美國這個國家的基本信條，代代相傳，不分黨派和種族。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中強(qiáng)調(diào):“不論現(xiàn)代化早的國家還是現(xiàn)代化晚的國家，其經(jīng)驗(yàn)都表明，把政治組織、現(xiàn)代化機(jī)構(gòu)擺在優(yōu)先議事日程的國家，現(xiàn)代化的過程就較容易、較平穩(wěn)?！雹賁amuel P.Huntington，Political Order in Changing Societies，Yale University Press，Third Printing，October 1969.美國布魯金斯學(xué)會2011年在一份研究報告中也指出，南部非洲欠發(fā)達(dá)的根本原因是政府治理差，發(fā)展的根本途徑是解決治理問題，治理是一個牽一發(fā)而動全身的問題。如果津巴布韋對腐敗的管制水平達(dá)到塞內(nèi)加爾的水平，人均收入就會提高3倍。②Daniel Kaufmann，On Africa’s New Dawn:From Premature Exuberance to Tempered Optimism，the Brookings Institution，September 22，2011.當(dāng)然，這樣的思維是有道理的，沒有人能否認(rèn)美國意識形態(tài)、政治制度是美國成功的重要因素之一。因此，從自己的歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，美國在制定非洲政策時，特別強(qiáng)調(diào)政治制度等上層建筑改造，認(rèn)為這是幫助非洲發(fā)展的重要途徑。

中美基于各自的認(rèn)知，制定了自己的對非政策。2006年發(fā)表的《中國對非洲政策文件》是中國對非政策的指導(dǎo)性文件，凝聚著中國對非戰(zhàn)略的思想精華。在政治領(lǐng)域，該文件提出了加強(qiáng)中非高層交往、立法機(jī)構(gòu)交往、政黨交往、磋商機(jī)制、國際事務(wù)合作和地方政府交往六個方面，未提非洲國家內(nèi)政方面的民主、透明、法制等議題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，該文件提到十個方面，包括貿(mào)易、投資、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、金融、農(nóng)業(yè)等，更不涉及意識形態(tài)。③2006年《中國對非洲政策文件》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/12/content_4042317.htm.(上網(wǎng)時間:2012 年11月25日)美國則在2009年提出了對非戰(zhàn)略架構(gòu)，主要內(nèi)容包括鼓勵良治、遏制腐敗、解決非洲的爭端、推動非洲人自己解決問題。2012年6月4日，美發(fā)布《美國的撒哈拉非洲戰(zhàn)略》，提出美對非戰(zhàn)略的四大支柱，其中推動民主化居首位。④“The New Strategy Toward Sub-Saharan Africa”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/06/14/fact-sheet-new-strategy-toward-sub-saharan-africa.(上網(wǎng)時間:2012年11月25日)從中美兩國的非洲戰(zhàn)略框架看，美國重政治改革，中國重經(jīng)濟(jì)合作。

當(dāng)中美依據(jù)自己的成功經(jīng)驗(yàn)在非洲活動時，兩國似乎都忘記了本國經(jīng)驗(yàn)的重要前提條件，而這些前提條件在非洲國家并不存在。對中國而言，1978年開始改革開放時，中國存在著一個強(qiáng)大的、團(tuán)結(jié)的黨和政府，執(zhí)政能力和權(quán)威非常高。正是因?yàn)閾碛蟹€(wěn)定的政治環(huán)境、高效率的政府，中國的一系列經(jīng)濟(jì)政策才能夠有效落實(shí)。因此，中國的改革開放不是在政治真空中進(jìn)行的，而是在一個高效的政府體制下進(jìn)行的。雖然，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，人們不去爭論政治問題，但是政治架構(gòu)是存在的，不管你問與不問。美國的政治建設(shè)也不是在經(jīng)濟(jì)社會真空中進(jìn)行的。美國在建國前，殖民地的資本主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，各殖民地還建立了自己的議會，其經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展水平在當(dāng)時已經(jīng)非常高了。正是因?yàn)橛辛溯^好的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，美國的獨(dú)立戰(zhàn)爭和政治革命才能取得圓滿成功。然而，在絕大多數(shù)非洲國家中，既不存在強(qiáng)大有效的中央政府，也不存在良好的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。因此，在非洲無論是經(jīng)濟(jì)先行還是上層建筑先行都存在先天不足。在談到中國對外投資和貿(mào)易問題時，美國國務(wù)卿克林頓總是強(qiáng)調(diào):“希望有一種基于規(guī)則、公平、自由、透明和具有公平競爭環(huán)境的投資和商業(yè)往來?！雹菝绹鴩鴦?wù)卿希拉里·克林頓2011年11月10日在東西方中心發(fā)表演講，題為《美國的太平洋世紀(jì)》，美國國務(wù)院信息局翻譯。然而，非洲的現(xiàn)實(shí)情況是一些資源豐富的國家不具備這樣的條件。在這種情況下，美國選擇拒絕參與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)合作，而要首先推動其進(jìn)行政治變革。當(dāng)然，中國無視政治條件的做法也有明顯負(fù)面影響，使中國企業(yè)面臨較大的政治風(fēng)險，也讓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的社會效果大打折扣。

對大多數(shù)非洲國家來說，與殖民時期、冷戰(zhàn)時期相比，對于接受什么樣的國際合作、國際援助，它們擁有更大的發(fā)言權(quán)，有權(quán)自己決定。從這個角度看，無論是中國的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，還是美國的“政治掛帥”，事實(shí)上都要由非洲國家自己選擇。美國重視軟件，中國重視硬件，兩者都很重要，單打一則不行。不過，相比之下，中國的重經(jīng)濟(jì)實(shí)效較之美國偏重于推進(jìn)“民主化”更能適合非洲需要。近年來越來越多的學(xué)者開始指出中國方式的可取之處，2012年6月奧巴馬在美國對非洲戰(zhàn)略文件中也提出，要平衡促進(jìn)民主進(jìn)步和推動經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。①“The New Strategy Toward Sub-Saharan Africa”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/06/14/fact-sheet-new-strategy-toward-sub-saharan-africa.(上網(wǎng)時間:2012年11月26日)

國營Vs私營

中國改革開放30多年來，雖然經(jīng)濟(jì)活動中市場的份額在逐漸增加，但國家和國營企業(yè)對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用沒有變。特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，中國的國家主導(dǎo)模式優(yōu)于自由市場模式。正如一些西方人士指出的那樣:“同過去的社會主義經(jīng)濟(jì)相比，中國已經(jīng)發(fā)生了很大變化，有巨大的私營部門和大規(guī)模的外資，但其混合的經(jīng)濟(jì)模式仍以銀行和企業(yè)的公有核心為基礎(chǔ)。所以當(dāng)歐洲和美國政府依靠間接投資補(bǔ)充私人投資暴跌以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)局面時，中國卻有能力直接刺激投資、就業(yè)和收入。這種以國有經(jīng)濟(jì)為核心的經(jīng)濟(jì)模式，正是過去30年中國經(jīng)濟(jì)取得非凡增長的最重要因素。”②Seumas Mile，“China’s Success Challenges a Failed Economic Consensus”，The Gardian，January 17，2012.

對美國而言，資本主義和個人主義是美國意識形態(tài)的核心，也是美國經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。③參見 Samuel R Huntington，American Politics:The Promise of Disharmony，Cambridge，MA:Harvard University Press，1981，p.14;Bruce W.Jentleson and Steven Weber，“America’s Hard Sell”，F(xiàn)oreign Policy，Nov/Dec 2008，p.43.這兩種思想都強(qiáng)調(diào)市場、個人是經(jīng)濟(jì)的主體，即使同歐洲國家相比，美國也是對國家、政府特別恐懼、擔(dān)憂的，主張國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)越少越好。

自然而然，中美兩國對經(jīng)濟(jì)模式的不同立場也反映在各自的對非政策中。在對非政策的主體方面，中國是以公為主，公私混合。在具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中，中國主要依賴國營企業(yè)對非洲投資。按照西方國家的標(biāo)準(zhǔn)，中國每年向非洲提供的政府發(fā)展援助很少。根據(jù)“發(fā)展援助委員會”(DAC)的統(tǒng)計(jì)，中國每年向非洲提供的政府發(fā)展援助只有15億-20億美元。事實(shí)上，中國的援助方式與西方不同，中國政府把貿(mào)易、投資與發(fā)展援助融為一體，被稱為“商業(yè)發(fā)展援助”。其主要援助方式:一是用出口貸款支持對非貿(mào)易，2009年中國在全球?yàn)榇酥Ц?96億美元;二是用自然資源抵押的貸款，也就是“安哥拉模式”④2004年中國與安哥拉簽署協(xié)議，中國進(jìn)出口銀行向安哥拉貸款20億美元，用于發(fā)電、鐵路、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，安哥拉同意每天向中國提供一萬桶石油作為支付貸款的手段;中國建筑公司得到基礎(chǔ)設(shè)施合同，中國石油公司獲得石油開采權(quán)。這個協(xié)議是政府間協(xié)議。這就是安哥拉模式。;三是混合貸款，把優(yōu)惠貸款、市場貸款混合在一起，如把直接投資與出口貸款混在一起。

相對于中國，美國在對非政策中則公私分明。美國在非洲的經(jīng)濟(jì)存在主要有兩種模式，一是直接投資(FDI)，二是政府發(fā)展援助，兩者涇渭分明。美國2008年對撒哈拉以南非洲的政府援助是72億美元，⑤“Aid to Africa”，http://www.un.org/africa/osaa/reports/2010_Aidbrief.pdf.(上網(wǎng)時間:2012 年11 月26 日)2007年對非洲直接投資130億美元。近年來，美國的跨國公司增加了對非投資，大量開發(fā)非洲石油、礦產(chǎn)等自然資源。美國雪佛龍德士古公司過去五六年在非洲投入了50億美元，今后五年將再投200億美元開發(fā)非洲的油氣資源。

中國模式與美國模式的區(qū)別在于，中國國營企業(yè)大規(guī)模投資非洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年中國投資于非洲的基礎(chǔ)設(shè)施110億美元，2009年所有八國集團(tuán)成員在該領(lǐng)域的投資才137億美元。中國在非洲的投資中，基礎(chǔ)設(shè)施方面占投資總額的22%，資金來源于政府的優(yōu)惠貸款。2008-2010年中國對非洲的貸款超過了世界銀行，達(dá)1100億美元。2012年胡錦濤主席提出大力支持中國企業(yè)在非洲投資，中國兌現(xiàn)了向非洲提供150億美元優(yōu)惠貸款的承諾。胡主席還承諾“未來三年”中國將向非洲國家提供200億美元貸款額度，重點(diǎn)支持非洲基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。⑥“胡錦濤:將在5個領(lǐng)域推進(jìn)中非戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，http://news.163.com/12/0719/11/86P8LSJF00014JB5.html.(上網(wǎng)時間:2012年11月25日)

但從中美在非洲的投資對象、從非洲的進(jìn)口產(chǎn)品看，兩國高度相似。2009年中國投資最多的六個非洲國家中，油氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)占71%，為181億美元。中國從非洲進(jìn)口產(chǎn)品的70%為原油，全部進(jìn)口產(chǎn)品的70%來自4個國家，分別為安哥拉34%、南非20%、蘇丹11%、剛果(金)9%。同樣，非洲出口美國的產(chǎn)品89%是能源、礦產(chǎn)，分別占尼日利亞、阿爾及利亞、安哥拉出口的 99%，占埃及、南非的40%。①Richard Schiere，Leonce Ndikumana and Peter Walenhorst，China and Africa:An Emerging Partnership for Development?African Development Bank Group，2011，p.25.目前非洲石油在美國石油進(jìn)口總量中的比例已經(jīng)上升至17%，預(yù)計(jì)到2015年這一比重將達(dá)到25%。這些數(shù)據(jù)表明，中美兩國在非洲的投資對象、從非洲的進(jìn)口產(chǎn)品都基本相同。因此，美國人指責(zé)中國主要是從非洲掠奪資源，而美國私營企業(yè)是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的言論沒有任何道理。在效果上，中國的國營和美國的私營也非常接近，都推動了非洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2011年中非貿(mào)易額達(dá)到1663億美元，比2006年增加2倍。中國累計(jì)對非直接投資金額已達(dá)150多億美元，項(xiàng)目遍及非洲50個國家。美國自《非洲增長和機(jī)遇法》實(shí)施以來，對非直接投資翻倍，達(dá)到140億美元，非洲對美出口從2000年的230億美元增加到2008年的810億美元，美國在37個符合條件的國家創(chuàng)造了30萬個就業(yè)機(jī)會。

國營的優(yōu)勢是實(shí)力雄厚，可以進(jìn)行長期投資，可以同其他產(chǎn)業(yè)配套投資。正是擁有這樣的優(yōu)勢，中國企業(yè)才能夠在非洲大規(guī)模投資短期內(nèi)難以見利的基礎(chǔ)設(shè)施。但是，國營主導(dǎo)的對非投資也有較大局限。世界銀行估計(jì)，將部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到非洲去有利于中國的產(chǎn)業(yè)升級，也有助于解決非洲的失業(yè)問題。中國目前有8500萬個低端就業(yè)崗位，而非洲只有800萬到1000萬個。如果中國能轉(zhuǎn)移500萬個，非洲的失業(yè)率將減少50%。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是未來中非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，但是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須依賴私營企業(yè)，因?yàn)榻?jīng)營這些低端產(chǎn)業(yè)的主要是私營企業(yè)。

不干涉內(nèi)政Vs全方位介入

維護(hù)世界和平、獨(dú)立自主、和平共處五項(xiàng)原則是中國對外政策的基本原則。中國過去30年外交政策的明顯特征是，堅(jiān)持“不設(shè)定敵人”，并采取“中庸”方式，解決矛盾，調(diào)和沖突。即使在危機(jī)出現(xiàn)時，也多是如此?！安辉O(shè)定敵人”、不結(jié)盟是中國傳統(tǒng)文化在外交中的體現(xiàn)，雖然幾十年來國際形勢發(fā)生了巨大變化，中國的國際地位也今非昔比，但是中國不結(jié)盟、不干涉內(nèi)政的外交原則沒有變。從道義角度看，中國曾經(jīng)長期遭受帝國主義侵略、干涉，對干涉別國內(nèi)政有切膚之痛，堅(jiān)定地認(rèn)為干涉內(nèi)政或地區(qū)內(nèi)部事務(wù)是不道德的。在利益角度上，就具體問題而言，如果中國不主動塑造或干涉別國內(nèi)政，就缺乏主動保護(hù)本國利益的手段。但是，從更長遠(yuǎn)的角度看，干涉別國內(nèi)政或許短期內(nèi)能保護(hù)本國利益，但是歷史上干涉別國內(nèi)政的行徑大多難有圓滿結(jié)局，往往使局勢更趨復(fù)雜，得不償失。

具體到中國對非政策，《中國對非洲政策文件》開宗明義地表示，“中國是世界上最大的發(fā)展中國家，追求和平發(fā)展，奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，愿在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上，同所有國家發(fā)展友好關(guān)系，增進(jìn)友誼，加強(qiáng)合作，促進(jìn)世界和平穩(wěn)定與各國的共同繁榮”;強(qiáng)調(diào)中國“堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，尊重非洲國家自主選擇發(fā)展道路”。②《中國對非洲政策文件》，http://news.xinhuanet.com/world/2006-01/12/content_4042333.htm.(上網(wǎng)時間:2013年4月27日)溫家寶在中非合作論壇第四屆部長級會議開幕式上的講話中再次強(qiáng)調(diào):“中國政府和人民始終尊重非洲國家自主選擇社會制度的權(quán)利，支持非洲人民探索適合本國國情的發(fā)展道路，堅(jiān)信非洲完全有能力以非洲方式處理好自己的問題?！雹邸皽丶覍毧偫碓谥蟹呛献髡搲谒膶貌块L級會議開幕式上的講話”，http://news.xinhuanet.com/world/2009-11/09/content_12413101_1.htm.(上網(wǎng)時間:2013年4月27日)目前，中國對非政策中備受關(guān)注的是不結(jié)盟和不干涉內(nèi)政兩項(xiàng)原則。在這兩項(xiàng)原則指導(dǎo)下，中國在非洲不締結(jié)軍事條約、不建立軍事基地、不干涉別國內(nèi)政、不對外援附加政治條件。

對于美國而言，人權(quán)、民主作為其最核心價值觀，是“美國之所以是美國”的根源之一。價值觀始終是美國外交中一個不可或缺的組成部分。因此，甚至有人認(rèn)為美國就是一個大教會，傳教是它的職能。從文化角度看，干涉別國內(nèi)政、促進(jìn)全球民主是美國文化的基因。從道義角度看，美國更是認(rèn)為干涉內(nèi)政是負(fù)責(zé)任大國的體現(xiàn)之一，不干涉內(nèi)政是不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。在利益方面，美國認(rèn)為干涉別國內(nèi)政是保護(hù)美國利益的有效手段。因此，美國政府從來都以干涉別國內(nèi)政為榮。

《非洲增長和機(jī)遇法》是美國對非政策的重要文件之一。該法規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)決定美國的優(yōu)惠條件可以給予哪些非洲國家，其標(biāo)準(zhǔn)是:市場經(jīng)濟(jì)、法治和政治多元化、消除針對美國貿(mào)易和投資的壁壘、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、打擊腐敗、減貧、增加健康和教育機(jī)會、保護(hù)人權(quán)和工人權(quán)利、消滅童工。①The African Growth and Opportunity Act，http://www.agoa.gov/build/groups/public/@agoa_main/documents/webcontent/agoa_main_002118.pdf.(上網(wǎng)時間:2012年11月25 日)在另一份戰(zhàn)略性文件《美國的撒哈拉非洲戰(zhàn)略》中，美國提出對非洲戰(zhàn)略的四根支柱:促進(jìn)民主、刺激經(jīng)濟(jì)、推動地區(qū)和平、擴(kuò)大機(jī)會與發(fā)展，每一個支柱都需要干涉國家內(nèi)政或地區(qū)內(nèi)部事務(wù)。奧巴馬明確宣布，美國不會對非洲國家威脅民選合法政府的行為坐視不管，美國要支持具有民主化傾向的非洲國家政治勢力，打擊獨(dú)裁政權(quán)。②“The New Strategy Toward Sub-Saharan Africa”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/06/14/fact-sheet-new-strategy-toward-sub-saharan-africa.(上網(wǎng)時間:2012年11月26日)據(jù)此精神，美國通過給予優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)援助附加政治條件干涉非洲內(nèi)政，并且通過直接支持非洲國家內(nèi)部的某一政治派別來干預(yù)當(dāng)?shù)厥聞?wù)。美國還在軍事和安全領(lǐng)域介入非洲事務(wù)。美國非洲司令部在吉布提建有軍事基地，駐扎2000名美國軍事人員。2011年奧巴馬授權(quán)向?yàn)醺蛇_(dá)、剛果(金)、中非共和國和南蘇丹派駐100名美國軍事人員，協(xié)助當(dāng)?shù)貒曳纯?。美國與許多非洲國家進(jìn)行軍事合作，在后勤、情報和通訊領(lǐng)域向其提供幫助。中央情報局在肯尼亞、埃塞俄比亞和索馬里建立了無人機(jī)基地，以期增強(qiáng)反恐能力。③“CIA Presence in Africa Grows”，http://www.theamericanconservative.com/cia-presence-in-africa-grows/.(上網(wǎng)時間:2012 年11月25日)

任何一項(xiàng)外交原則都不可能是完美的，都是權(quán)衡利弊的結(jié)果。到目前為止，中國沒有在非洲建立軍事基地，沒有同任何非洲國家建立同盟關(guān)系，沒有干涉任何非洲國家的內(nèi)部事務(wù)。中國順應(yīng)了自己的文化傳統(tǒng)，堅(jiān)持了多年來的外交原則，避免將更多的戰(zhàn)略性資源投到外國。當(dāng)然，中國在非洲的軍事、安全和政治影響也遠(yuǎn)達(dá)不到美國的高度。

國家主義Vs新自由主義

重視集體和國家長期以來是中國的主流意識形態(tài)，而強(qiáng)調(diào)個人、市場的新自由主義多年來一直是美國的主流意識形態(tài)。新自由主義強(qiáng)調(diào)市場、社會、個人的作用，弱化國家對經(jīng)濟(jì)、社會、個人生活的干預(yù)。中國的國家主義和美國的新自由主義都反映在各自的對非政策中。

中國對非洲政策特別重視國家對國家的關(guān)系。中國的對非援助幾乎都是針對政府的項(xiàng)目。2009年溫家寶總理出席中非合作論壇第四屆部長級會議時，提出中國對非政策的八項(xiàng)舉措，其中包括:中方?jīng)Q定為非洲援建太陽能、沼氣、小水電等100個清潔能源項(xiàng)目;實(shí)施100個中非聯(lián)合科技研究示范項(xiàng)目，接收100名非洲博士后來華進(jìn)行科研工作，并為其回國服務(wù)提供資助;向非洲國家提供100億美元優(yōu)惠性質(zhì)貸款;逐步給予非洲與中國建交的最不發(fā)達(dá)國家95%的產(chǎn)品零關(guān)稅待遇，2010年內(nèi)首先對60%的產(chǎn)品實(shí)施免關(guān)稅;把中國在非洲國家援建的農(nóng)業(yè)示范中心增至20個，向非洲派遣50個農(nóng)業(yè)技術(shù)組，為非洲國家培訓(xùn)2000名農(nóng)業(yè)技術(shù)人才;為援非30所醫(yī)院和30個瘧疾防治中心提供價值5億元人民幣的醫(yī)療設(shè)備和抗瘧物資，為非洲培訓(xùn)3000名醫(yī)護(hù)人員;為非洲國家援助50所中非友好學(xué)校，培訓(xùn)1500名校長和教師;到2012年，向非洲提供的中國政府獎學(xué)金名額將增至5500名;今后3年為非洲培訓(xùn)各類人才總計(jì)達(dá)2萬名。④“溫家寶提出八項(xiàng)舉措推進(jìn)中非合作”，http://news.xinhuanet.com/world/2009-11/08/content_12411492.htm.(上網(wǎng)時間:2012年11月25日)這些項(xiàng)目基本上都是提供給非洲國家的，有助于提高非洲國家管理社會和經(jīng)濟(jì)的能力。相比之下，根據(jù)新自由主義原則，美國主要是強(qiáng)迫非洲國家削弱政府職能，把經(jīng)濟(jì)、社會管理職能交給市場。20世紀(jì)80年代以來，美國強(qiáng)迫非洲國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，減少政府開支、取消進(jìn)口管制、進(jìn)行國營企業(yè)私有化及貨幣貶值，以實(shí)現(xiàn)私有化和減少政府管制的目標(biāo)。但它帶來了極大的負(fù)面效應(yīng)，私有化的結(jié)果是公共事業(yè)資產(chǎn)被大規(guī)模剝離，減少管制的后果是貨幣貶值、失業(yè)、居民生活水平下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。

中美兩國對非洲政策的一項(xiàng)共同內(nèi)容是推動非洲經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)對非洲的貿(mào)易和投資，但是兩國的具體做法有明顯區(qū)別。中國的主要做法是向非洲政府提供優(yōu)惠貨款，2009年溫家寶總理提出向非洲國家政府提供100億美元優(yōu)惠貸款，對非洲與中國建交的重債窮國和最不發(fā)達(dá)國家，免除截至2009年底對華到期未還的政府無息貸款債務(wù)。2012年胡錦濤主席在中非合作論壇第五屆部長級會議開幕式上提出，未來三年再向非洲國家政府提供200億美元貨款。相比之下，美國對非洲戰(zhàn)略中促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)增長的措施主是依賴市場，包括營造良好的貿(mào)易和投資環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)管理水平，推動地區(qū)融合，促進(jìn)非洲國家進(jìn)入國際市場，鼓勵美國企業(yè)的對非貿(mào)易和投資等。①“The New Strategy Toward Sub-Saharan Africa”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/06/14/fact-sheet-new-strategy-toward-sub-saharan-africa.(上網(wǎng)時間:2012年11月26日)

美國的新自由主義在非洲遭遇了水土不服，因?yàn)槟抢锊淮嬖诿绹胍幕緱l件?！拔覀儽仨殢?qiáng)調(diào)，自由主義的國家只有在一個到達(dá)自由主義理想，經(jīng)濟(jì)已具有自由主義理想境界，而且公民主動按照自由主義者期望的方式行動的社會，國家才可能是消極的。否則，自由主義本身的經(jīng)濟(jì)社會與政治改革計(jì)劃仍然需要國家代理。任何改革方案想成功，都必需將強(qiáng)化國家列為相當(dāng)優(yōu)先的政治議程?！雹冢勖溃菁s翰·麥克里蘭著，彭淮棟譯:《西方政治思想史》，海南出版社，2003年，第468頁。中國的“國家主義”也存在“水土不服”的問題。塞繆爾·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》的開篇就說:“國家之間最重要的政治區(qū)別不是政府的組成形式，而是它們的治理程度。民主和專制的區(qū)別不重要，重要的是政治要代表穩(wěn)定、效率、組織、團(tuán)結(jié)、共識?！雹跾amuel P.Huntington，Political Order in Change Societies，Yale University Press，1968，p.1.非洲國家的政府能夠代表穩(wěn)定、效率、組織、團(tuán)結(jié)、共識，也是中國的“國家主義”在非洲成功的前提條件。可惜，現(xiàn)實(shí)不是這樣。

結(jié)語

一個繁榮、穩(wěn)定的非洲符合中美兩國的共同利益，這是當(dāng)前國際戰(zhàn)略格局中的非洲同冷戰(zhàn)時期非洲最大的不同。冷戰(zhàn)期間，美蘇將非洲作為全球爭霸的前沿陣地，目前非洲是中美兩國的原材料來源地和商品市場，追求經(jīng)濟(jì)利益本質(zhì)上是兩國的重中之重。因此從戰(zhàn)略角度看，中美都希望推動非洲的繁榮穩(wěn)定，維護(hù)本國現(xiàn)實(shí)利益。不同的是，在如何做的問題上，中美是兩種思維。正如美國歷史學(xué)家布拉福德·珀金斯所說，“每個民族都是通過那個形成于自身經(jīng)歷的透鏡來看待世界上的一切外人的”。④［美］孔華潤主編，王琛等譯:《劍橋美國對外關(guān)系史》，新華出版社，2004年，第13頁。

中美兩國對非洲政策中四個看似沖突的方面，更多地反映了兩國不同的歷史經(jīng)驗(yàn)，而不是兩國的利益沖突。當(dāng)前中美關(guān)系的特征是沖突與合作并存，互不信任比較嚴(yán)重，它反映在對非政策中就是懷疑對方的戰(zhàn)略意圖。美國主要擔(dān)心“中國模式”會對其推行民主價值觀形成沖擊，同時認(rèn)為中國在非洲的經(jīng)濟(jì)活動損害了其經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)際上，中美對非政策的對立主要體現(xiàn)為一種意識形態(tài)斗爭和認(rèn)知上的戰(zhàn)略沖突，而在具體事項(xiàng)上雙方的沖突并不大。在出口方面，中美兩國在全球產(chǎn)業(yè)鏈所處的位置不同，不具有直接競爭性。美國出口非洲的多是一些高端產(chǎn)品，中國出口的則是美國不具有優(yōu)勢的低端產(chǎn)品。中國國營企業(yè)在非洲投資的基礎(chǔ)建設(shè)，是美國私企不愿做或做不了事情。同樣，在美國企業(yè)所擅長的領(lǐng)域，中國國企也做不了。在能源領(lǐng)域雖然確實(shí)存在所謂競爭，但非洲優(yōu)質(zhì)的油氣資源仍大多為美國等西方國家的跨國公司所擁有。

中美兩國在非洲的存在實(shí)際上是互補(bǔ)互利的。美國重視上層建筑、軟件，中國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、硬件，兩者往往相輔相成。中國公司在非洲業(yè)務(wù)增加，也給美國公司帶來機(jī)遇。中國國營公司更愿意從事投資大、見效快的產(chǎn)業(yè)，美國公司則從事技術(shù)含量高、利潤大的產(chǎn)業(yè)。中國公司對當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境、文化、規(guī)則不熟，美國的咨詢、安保、設(shè)計(jì)行業(yè)可以提供服務(wù)。中美兩國的歷史經(jīng)驗(yàn)來源于截然不同的背景和環(huán)境，非洲54個國家的情況也各不相同。自然，有的國家比較適合中國模式，有的國家可能比較喜歡美國模式，而這需要由非洲國家自己做出選擇。“非洲發(fā)展銀行”在2011年的一份評估報告中指出，對非洲而言，中國的出現(xiàn)無疑是一件好事，在政治上中國給非洲提供了一種新發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)上中國成為非洲傳統(tǒng)伙伴之外的新選擇。⑤Richard Schiere，Leonce Ndikumana and Peter Walenhorst，China and Africa:An Emerging Partnership for Development?African Development Bank Group，2011，p.25.○