我國糧食安全保障與糧食補(bǔ)貼制度研究

付 蕾

(天津現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理工程學(xué)院，天津 300350)

糧食生產(chǎn)關(guān)乎國計(jì)民生和國家安全。糧食安全與社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。完善糧食應(yīng)急儲(chǔ)備體系，確保糧食市場供應(yīng)，落實(shí)糧食補(bǔ)貼政策，是規(guī)避糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。

一、我國糧食安全面臨的主要問題

(一)糧食生產(chǎn)面臨氣象災(zāi)害挑戰(zhàn)

全球氣候變暖以及人類改造自然地理和生態(tài)環(huán)境的行為導(dǎo)致或加劇了多種氣象災(zāi)害，極端天氣、內(nèi)陸高溫天氣、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害程度有所加劇，發(fā)生頻率也在升高。由于糧食生產(chǎn)受自然條件，特別是天氣情況的剛性約束，糧食保收和增產(chǎn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(二)糧食生產(chǎn)面臨水資源短缺危機(jī)

我國是嚴(yán)重缺水國家，人均水資源量只有2 147m3/人,僅為世界平均值的1/4。單位耕地水資源量只有2.2500萬m3/hm2，僅約為世界平均水平的1/2。由于人口過多，水資源消耗速度遠(yuǎn)快于環(huán)境中水資源再生速度。另外，隨著環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，越來越多的河流不適合農(nóng)業(yè)灌溉。這導(dǎo)致了可供農(nóng)業(yè)利用的水資源越來越少，糧食生產(chǎn)所面臨的水資源短缺日益嚴(yán)重。此外，我國區(qū)域間水資源分布不均也是導(dǎo)致糧食生產(chǎn)用水短缺的原因之一。

(三)糧食生產(chǎn)的耕地保有量難以為繼

作為不可再生資源，土地同樣制約糧食生產(chǎn)的質(zhì)和量。保護(hù)耕地的目標(biāo)一直以來都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期目標(biāo)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)相沖突?，F(xiàn)代化和工業(yè)化發(fā)展，退耕還林，退耕還草都是以減少耕地面積為代價(jià)?！?996～2007年間，全國耕地面積凈減少了830.3萬hm2，平均每年凈減少75.5萬hm2，其中2002年和2003年分別減少168.6萬hm2和253.7萬hm2。如以1996～2007年間的平均減少幅度推算， 到2020年全國耕地面積將減少至11192.3萬hm2?！盵1]按照這個(gè)趨勢，國務(wù)院確定的到2020年保有1.2億hm2耕地的目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。

(四)農(nóng)民種糧機(jī)會(huì)成本高，難以激發(fā)積極性

近年來，隨著我國糧食補(bǔ)貼政策的逐步落實(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民種糧積極性有一定提升，但這主要是在人均耕地面積較多、宜于實(shí)施機(jī)械化作業(yè)的平原地區(qū)。對丘陵地區(qū)的農(nóng)民，糧食補(bǔ)貼效果甚微。這些地區(qū)的耕地耕作困難，難以實(shí)施機(jī)械化，補(bǔ)貼額難以抵消上升的成本。另一方面，種植經(jīng)濟(jì)作物比種植糧食作物的收益高，作為經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民會(huì)在耕地、資金、勞動(dòng)力等資源配置上向經(jīng)濟(jì)作物傾斜。此外，隨著城市化進(jìn)程不斷深入，農(nóng)民工需求顯著增加。由于外出務(wù)工收入要普遍遠(yuǎn)高于種糧收入，因此越來越多的農(nóng)民選擇離開耕地進(jìn)城打工。以上因素嚴(yán)重影響了農(nóng)民種糧積極性。

(五)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，生產(chǎn)力水平低下

“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)固、便捷、可靠能最大限度地抵御自然災(zāi)害造成的損失，并有利于農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用，對提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)， 實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效具有重要作用。”[2]而我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，特別是水利設(shè)施運(yùn)行嚴(yán)重透支，設(shè)施投入普遍欠賬。我國水利基礎(chǔ)設(shè)施大部分是人民公社時(shí)期遺留下的“老兵”，由于年久失修，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。雖然近年來我國政府加大了水利工程建設(shè)投入力度，但水利工程建設(shè)滯后于農(nóng)業(yè)需求。由此，農(nóng)田產(chǎn)出效益和糧食綜合生產(chǎn)能力普遍不高。

目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力總體水平較低，農(nóng)業(yè)人才短缺，農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，農(nóng)業(yè)科技普及率不高，農(nóng)村基礎(chǔ)教育落后，地方政府對農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)業(yè)科技普及投入嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平太低。農(nóng)民受教育水平低，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理?？萍贾无r(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)最重要方面就是對種子、農(nóng)藥、化肥等快速更新?lián)Q代和不斷突破，但我國農(nóng)業(yè)科技投入有限，效率不高，甚至有些地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然沿襲著幾千年的刀耕火種。[3]

二、我國糧食補(bǔ)貼制度現(xiàn)狀與問題

我國糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策是中央和地方政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)提供給糧食生產(chǎn)者的一種財(cái)政資助。對種糧農(nóng)戶實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼是黨和國家的一項(xiàng)利民工程，有助于確保糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。自2004年實(shí)行糧食補(bǔ)貼政策以來，在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，糧食安全也得到了進(jìn)一步保障。但我國糧食補(bǔ)貼制度還存在一些問題。

(一)糧食補(bǔ)貼制度實(shí)效不夠

一是補(bǔ)貼額過低。以2007年為例，中央和地方財(cái)政對糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼為 26.47元/畝，假定每畝平均糧食產(chǎn)量為400公斤，則每公斤補(bǔ)貼金額僅為0.066元。隨著化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)民種糧成本也不斷升高，微薄的補(bǔ)貼額難以發(fā)揮大的實(shí)效。我國糧食補(bǔ)貼占國家財(cái)政支出的比重偏低(見表一)，糧食直補(bǔ)金額占財(cái)政支出額的比例則更小。這與發(fā)達(dá)國家相比有很大差距。二是糧食直補(bǔ)的計(jì)算方式不合理。我國發(fā)放糧食補(bǔ)貼的計(jì)算方式分為兩類，一類是按耕地面積發(fā)放補(bǔ)貼，一類是按商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼。前者容易引發(fā)農(nóng)民爭地行為，也容易發(fā)生虛報(bào)的情況。后者則沒能兼顧補(bǔ)貼農(nóng)民自用糧及其他渠道銷售糧。三是糧食補(bǔ)貼資金投入效率低。當(dāng)前各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼均不同程度與地方財(cái)政相關(guān)聯(lián)，部分補(bǔ)貼本身對地方財(cái)政有資金配套要求，部分省份還自發(fā)進(jìn)行配套補(bǔ)貼。于是，地方財(cái)力大小很大程度上決定著本地補(bǔ)貼水平高低。而且愈是產(chǎn)量大省，補(bǔ)貼發(fā)放總量愈多，地方財(cái)政絕對支出愈大。一些產(chǎn)糧大省，像河南、黑龍江等因此背負(fù)沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。糧食主銷區(qū)的地方政府財(cái)力普遍高于主產(chǎn)區(qū)，主銷區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般高于主產(chǎn)區(qū)。這促使主銷區(qū)的農(nóng)民生產(chǎn)自身比較優(yōu)勢較低的糧食作物，而放棄了生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢的其它農(nóng)產(chǎn)品，最終導(dǎo)致雙重低效。

(二)糧食補(bǔ)貼目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性

我國糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)具有“二元性”，即保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收。我國是人口眾多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，“普惠式”式糧食補(bǔ)貼在這些約束下很難達(dá)到預(yù)設(shè)效果?，F(xiàn)實(shí)補(bǔ)貼效果是，糧食作物收益偏低，補(bǔ)貼額相對于種糧成本是杯水車薪。因此，農(nóng)民種糧積極性難以提高。糧食產(chǎn)量除了勉強(qiáng)保障糧食安全外，在負(fù)擔(dān)農(nóng)民增收功能時(shí)“虛弱無力”?，F(xiàn)有補(bǔ)貼在促進(jìn)糧食生產(chǎn)力提高上鮮有作為。糧食作為一種戰(zhàn)略性資源，是國家核心競爭力的重要體現(xiàn)。糧食生產(chǎn)正外部性強(qiáng)。為提高我國國際市場地位，必須把糧食生產(chǎn)提升到戰(zhàn)略高度。只有將補(bǔ)貼目標(biāo)瞄準(zhǔn)提升糧食綜合生產(chǎn)能力，才能實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)性增產(chǎn)。因此，應(yīng)將提高糧食生產(chǎn)力作為糧食補(bǔ)貼目標(biāo)。

表一 國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出 單位:億元

注：資料來自2011年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

(三)糧食補(bǔ)貼配套措施不完善

由于石油、煤炭、電力等能源價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格不斷攀升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷高企。農(nóng)民對不斷提高生活水平和收入水平的要求與糧食生產(chǎn)低效益的現(xiàn)實(shí)之間矛盾日顯。需要在保證糧食安全的基礎(chǔ)上，尋求有利于提高農(nóng)民收入水平和生活水平的新辦法。面對糧食生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還有待完善，以便充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偣δ芎蜑?zāi)害補(bǔ)償功能?！凹Z食生產(chǎn)對產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)的要求與我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不健全、農(nóng)民合作組織發(fā)育嚴(yán)重滯后矛盾，使糧食在規(guī)模經(jīng)營、科技推廣應(yīng)用、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、有效提高附加值等方面難度加大?！盵4]這要求政府采取進(jìn)一步的配套補(bǔ)貼措施，進(jìn)一步消除危及糧食安全的各種隱患，最大限度保證農(nóng)民增收。

三、優(yōu)化糧食補(bǔ)貼制度，保障我國糧食安全

糧食既是百姓生存之本，亦是國家立足之基。我國幸免于2008年世界糧食危機(jī)，但必須正視自身潛在糧食風(fēng)險(xiǎn)。糧食補(bǔ)貼政策正是保障我國糧食安全的重要國策。針對既有問題，糧食補(bǔ)貼制度需在以下幾方面進(jìn)一步深化和完善。

(一)根據(jù)國情，合理設(shè)置糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

由于我國采取“普惠式”的糧食補(bǔ)貼模式，所以分?jǐn)偟矫總€(gè)種糧戶的份額就相當(dāng)有限。應(yīng)大幅提高糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。使糧食直補(bǔ)額度與糧食市場價(jià)格掛鉤，補(bǔ)貼額度占市場價(jià)格的比例要顯著加大。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼額度要與當(dāng)年農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格漲幅掛鉤，直補(bǔ)額至少應(yīng)占農(nóng)用生產(chǎn)資料上漲價(jià)格的50%。另外，應(yīng)在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼計(jì)算方式，實(shí)行按實(shí)際耕地面積和產(chǎn)糧數(shù)量相結(jié)合的計(jì)算方式，以真實(shí)反應(yīng)農(nóng)戶種糧成本。此外，還應(yīng)逐步推行以產(chǎn)區(qū)為單位的補(bǔ)貼資金供給機(jī)制，即應(yīng)將“普惠式”補(bǔ)貼模式與“特惠式”補(bǔ)貼模式相結(jié)合。中國糧食主產(chǎn)區(qū)在承擔(dān)國家糧食安全生產(chǎn)重任下，也承擔(dān)了相應(yīng)的流通、儲(chǔ)存等宏觀糧食安全成本。因此，中央財(cái)政在分配財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)應(yīng)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，按照每個(gè)產(chǎn)區(qū)的實(shí)際種糧成本分配補(bǔ)貼。還應(yīng)促進(jìn)地方配套補(bǔ)貼資金在主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的橫向流動(dòng)，建立主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的良性互動(dòng)，這樣既能減輕主產(chǎn)區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高主產(chǎn)區(qū)種糧戶的積極性，也能促進(jìn)主銷區(qū)農(nóng)戶種植其它具有比較優(yōu)勢的作物。

(二)以提高糧食生產(chǎn)能力為目標(biāo)，加大對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼力度

提高糧食生產(chǎn)力是掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)的關(guān)鍵。糧食生產(chǎn)力提升依托于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和農(nóng)業(yè)科技水平提高。中央應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金用于建設(shè)和升級農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，興修水利，建設(shè)節(jié)水灌溉設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)固、便捷、可靠不僅對提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效具有重要作用，還是農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用的基礎(chǔ)。除了強(qiáng)化水利設(shè)施與農(nóng)田基本建設(shè)外，更要認(rèn)識到，提高糧食生產(chǎn)力最根本還是要依靠科技。糧食增產(chǎn)科技包括多個(gè)方面，如優(yōu)良品種繁育與栽培技術(shù)，農(nóng)田土壤培肥技術(shù)，植保技術(shù)，防旱減災(zāi)保護(hù)性耕作技術(shù)，避災(zāi)技術(shù)等等。這些技術(shù)應(yīng)用對提高糧食生產(chǎn)效果顯著。此外，提高糧食生產(chǎn)能力還應(yīng)注意加大對農(nóng)民人力資本的投資，提供和普及必要的農(nóng)業(yè)知識，改善農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)農(nóng)業(yè)科技化的趨勢。各級政府應(yīng)加大在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)及運(yùn)用上的投入，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，激勵(lì)農(nóng)民積極運(yùn)用科技成果，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，增加糧食產(chǎn)品附加值。應(yīng)“加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等補(bǔ)貼力度，創(chuàng)新補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)制，特別是在自然條件惡劣地區(qū)，將發(fā)放直接補(bǔ)貼與鼓勵(lì)農(nóng)民改良土壤、治理耕地相結(jié)合，使直接補(bǔ)貼從單純增加收入為目標(biāo)向促進(jìn)農(nóng)民增收和提高生產(chǎn)力方向轉(zhuǎn)變，發(fā)揮資金最大效益?！盵4]

(三)完善糧食補(bǔ)貼配套措施和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制

目前正處于自然災(zāi)害高發(fā)期。糧食生產(chǎn)對自然環(huán)境依賴性強(qiáng)，自然災(zāi)害嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和災(zāi)難補(bǔ)償作用，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制有助于保護(hù)農(nóng)民利益和保障國家糧食安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的本質(zhì)是國家對農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有利益外溢的特征，全社會(huì)從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中獲得的收益要遠(yuǎn)大于購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民從中獲得的收益。所以，如果僅由市場機(jī)制來決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，那么由于購買成本全部由農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)，理性的農(nóng)民基于成本與收益的考慮對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購買量一定會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平，從而導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失。所以，國家應(yīng)提高對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼，特別是應(yīng)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例和扶持力度。財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)不同的政策目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。在財(cái)政資金稀缺的情況下，針對貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)設(shè)立不同目標(biāo)。在貧困地區(qū)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)側(cè)重于發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害補(bǔ)償功能，以降低貧困發(fā)生率和提高農(nóng)民收入水平為出發(fā)點(diǎn)，對糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物都應(yīng)該提供較高保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼。對糧食主產(chǎn)區(qū)而言，施行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能為主。政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策應(yīng)當(dāng)有助于鼓勵(lì)農(nóng)民擴(kuò)大糧食播種面積和提高復(fù)種指數(shù)，以促進(jìn)糧食增產(chǎn)、增收為目的。在制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物，對經(jīng)濟(jì)作物提供較低保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼；對糧食作物提供較高保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼。

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