我國政府體育公共服務體系:邏輯框架與理性思考

劉 亮

(武漢體育學院，湖北 武漢430079)

我國體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確提出了強化政府體育公共服務職能、構建體育公共服務體系以及提高體育公共服務水平的戰(zhàn)略目標。所謂體育公共服務，關鍵在于服務，服務的提供，關鍵在于政府;而政府服務職能的發(fā)揮與轉變，關鍵在于與公眾需求相銜接?？梢?，擺脫體育公共服務供給不足之困，必須有效的讓公眾的體育需求得到表達與釋放，而這又取決于制度設計與機制的重構。同時，政府體育公共服務體系作為一種實踐活動，其發(fā)展程度取決于社會對它的需求程度;作為一個理論研究體系，其完善程度也取決于對社會需求的滿足程度。因此，構建政府體育公共服務體系，必須循著公眾需求的邏輯主線，厘清理論與實踐中的重要問題，從而提高理論與實踐的契合度。也只有這樣，政府在提供體育公共服務中面臨的一系列難題才能夠迎刃而解。

1 構建政府體育公共服務體系的背景與意義

近年來，在西方公共管理理論的影響下與新公共服務核心價值理念的推動下，我國拉開了公共行政和政府改革的序幕，這也意味著真正釋義上的現(xiàn)代公共行政的開始。中國共產黨第十七次全國代表大會提出“完善公共服務體系，建設服務型政府”的改革目標，將政府定位于服務者角色的同時，也把轉變政府職能提上了行政體制改革日程。我國國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃則強調要“更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”［1］。從以前大家耳熟能詳?shù)摹靶蕛?yōu)先，兼顧公平”發(fā)展理念，到當前提出的四個“更加注重”與“促進社會公平正義”的價值標準，彰顯了經濟社會發(fā)展中的民生理念，也預示著國家發(fā)展主流價值取向的轉型［2］，更是昭示著是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一種意味深長的轉身。

胡錦濤總書記在2008年奧運會、殘奧會表彰大會上提出:“……要為人民提供更多更好的體育公共服務……”并從中華民族偉大復興的高度提出了“向體育強國邁進”的新目標。溫家寶總理在2010年的政府工作報告中指出要“大力發(fā)展公共體育事業(yè)”，提出了“公平正義比太陽更有光輝”的觀點。顯而易見，重視公眾體育需求，大力發(fā)展公共體育事業(yè)，確保人民共享體育發(fā)展成果，促進社會公平公正，已成為當前我國體育事業(yè)發(fā)展的核心價值與理念選擇。體育公共服務正是在這樣的社會背景下，進入了人們的視野。

“體育公共服務”概念的提出，其實質是體育自身發(fā)展對經濟、社會與政治發(fā)展的一種響應，是在新的社會發(fā)展價值與核心理念取向下的重新定位與自我重構。同時，“體育公共服務”更多的是作為一個鮮活有力的“觀念”，而不僅僅是作為一個抽象的“概念”。一種觀念無疑比一個概念更有現(xiàn)實感。因此，構建政府體育公共服務體系，重塑體育發(fā)展理念，重構體育發(fā)展模式，重新定位政府體育職能，不僅是保證人民共享體育發(fā)展成果的迫切要求，更是建設體育強國的必然選擇。

2 構建政府體育公共服務體系的邏輯框架

2.1 政府體育公共服務體系的頂層設計:從制度上明確為誰服務

2011年全國兩會以及黨的十七屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，一個工程學領域中的術語——“頂層設計”，成為中國政治領域的新名詞。這表明社會各界已經達成共識:解決當前社會系統(tǒng)錯綜復雜的矛盾，要從頂層改革入手。而構建政府體育公共服務體系，同樣需要解決紛雜的、歷史的與可預計的種種難題，這也決定了要在實現(xiàn)體育強國戰(zhàn)略目標的藍圖與體育公共服務的操作實踐之間，進行整體的、全局的戰(zhàn)略謀劃。從當前體育發(fā)展現(xiàn)實要求出發(fā)，這種謀劃就是要對當前的體育管理體制進行改革，從宏觀上根據構建服務體系的要求重新進行制度設計，并將體育基本制度與政策作為體育公共產品向全民提供。

體育發(fā)展的實踐證明，體育管理體制改革與制度調整是一項自我完善的系統(tǒng)性、社會性工程。構建政府體育公共服務體系，作為一項由政府主導的體制改革，必須明確為誰而改，讓誰受益，從制度上保證體育公共服務沿著正確的道路走下去。通過改革，讓政府放棄那種片面追求效率、政績與面子的利益取向，讓體育還權于民、還利于民。體育發(fā)展的實踐也證明，體育也只有真正以服務公眾而不是以特殊利益為訴求的時候，公平、效率與幸福指數(shù)才會與之伴生，群眾體育、競技體育才會協(xié)調發(fā)展，體育公共服務體系才真正表現(xiàn)出良性運行的態(tài)勢，實現(xiàn)體育強國的戰(zhàn)略目標也才會指日可待。

體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃指出，要“滿足人民群眾不斷增長的體育需求，切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的利益，做到體育發(fā)展為了人民，體育發(fā)展依靠人民，體育發(fā)展成果由人民共享”［2］?？梢?，國家關于發(fā)展體育事業(yè)的思路已經從戰(zhàn)略層面明確了體育公共服務的目的與歸宿。同時，2011年7月，國家相關部委也審議通過了《國家基本公共服務體系規(guī)劃(2011-2015年)》。在這樣的背景下，

政府也應著眼于體育公共服務的制度安排，對體育內部各項體制改革進行總體協(xié)調，并針對體育公共服務體系，為服務型政府建設制定明確的時間表、構建科學的目標體系、確定服務型政府建設的路線圖。更重要的是，這種改革不僅是對原有體制的改革，而且包含了對當前改革過程出現(xiàn)的問題進行再改革。只有通過不斷的改革，才能使政府為“誰”提供體育公共服務的價值指向性更加明晰，也只有通過不斷的改革，才能從體制上保證民生體育得到落實。

2.2 政府體育公共服務體系的微觀表達:從職能上界定服務邊界

新公共服務理論認為，僅僅提供單向度公共服務的政府未必就是好政府。因為漠視公眾的利益與需求，所提供的所謂“服務”或許根本就不是公眾所需求的。因此，重視公眾的體育需求與選擇，以群眾體育利益為導向，才是“體育公共服務”的實踐核心與邏輯起點。

構建完善的體育公共服務體系，政府應該提供哪些體育服務產品，要從職能上給予明確，否則，就難以避免政府缺位、越位現(xiàn)象的發(fā)生。客觀地講，服務對應著需求，體育需求的多元化使得很難為其劃界。而且，公共選擇理論又表明，公眾也有隱瞞自己需求偏好的可能。同時，又由于當前公眾需求表達機制不夠健全，就更使得如何為政府界定自己的職能，明確與社會、市場之間的邊界，顯得有些困難。

但是，從實踐操作層面來講，又必須有一個比較明確的劃界，才能明確政府體育公共服務的責任與提供范圍。

當前理論界有一個共識，即社會與市場所能達到的地方就是政府服務的邊界。這就要求在構建體育公共服務體系中，政府要合理定位職能，做到有所為，有所不為。誠如對公共服務型政府所要求的那樣——“能不管的，盡量少管”、“應該管的，必須管好”、“不該管的，堅決退出”。而合理界定政府與市場、社會之間的邊界，必須對政府體育公共服務做出“應然”與“實然”的劃分。所謂“應然”是指政府應當提供的體育服務，這主要取決于社會的體育需求。所謂“實然”是指當前政府可以提供的公共服務，這主要取決于政府現(xiàn)有的體育公共服務能力。這種劃分，其實也是對“基本體育公共服務”從另一個角度的界定。對此，我國體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃已有論述:要“認真研究基本公共體育服務內容和范圍，明確政府及體育主管部門的責任，擴大公共體育服務的覆蓋面，提升公共體育服務質量，推進城鄉(xiāng)公共體育服務均等化”［3］，并指出“體育行政部門切實轉變職能，把工作重心放在制定發(fā)展規(guī)劃、加強宏觀調控、完善規(guī)章制度、提供公共服務、維護行業(yè)秩序上來。促進政事分開，管辦分離”。因此，政府在界定自身提供體育服務范圍的同時，還必須對各種“非營利型體育組織”提供的公益服務進行積極的引導與支持，同時并對市場主體所提供的體育服務與產品履行好監(jiān)管的責任。

2.3 政府體育公共服務體系的動力支持:從機制上解決如何服務

縱觀我國體育發(fā)展歷程，從計劃經濟時代的政府主導，到改革開放后的市場推動以及社會參與，為體育發(fā)展注入了強大的發(fā)展動力。這種動力是實現(xiàn)體育跨越式發(fā)展的保證。隨著社會由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，體育也在改革中完成了發(fā)展模式的轉換。然而，隨著改革范圍的擴大，體育傳統(tǒng)管理體制改革的空間在不斷縮減，從而造成舊的發(fā)展動力盛極而衰，新的動力卻尚未發(fā)動。如何打破這個僵局，再造向體育強國邁進的動力，必須從機制創(chuàng)新上尋求突破。

政府體育公共服務體系，作為體育大系統(tǒng)中一個復雜系統(tǒng)，要保證其實現(xiàn)預期的功能，也必須有足夠的動力推進。從理論與實踐層面看，政府、市場、社會都是體育公共服務中不可或缺的動力，但這種動力只是一種外部動力，其內部動力則來源于公眾的體育需求，公眾需求才是其真正的發(fā)展動力之源。按此思路，體育需求特點決定體育產品供給類型，體育產品類型決定供給主體，供給主體決定供給路徑。顯而易見，這就構成了體育公共服務體系的動力關系式，整個動力關系式是由一個機制鏈環(huán)環(huán)相扣連接而成。因此，構建體育公共服務體系，必須有效整合其外部動力與內部動力，當內部動力、外部動力的合力與預設的目標相一致時，體育公共服務體系才會真正成為人民共享體育發(fā)展成果的平臺。這一推論也印證了國內部分學者的觀點:即我國政府體育公共服務體系要保持可持續(xù)發(fā)展，必須摒棄運動式思維，建立長效機制。

在公共服務供給中，誠如有學者所言，政府是最重要的，但不是唯一的。這種觀點也給構建體育公共服務提供了思路:要創(chuàng)新服務機制，通過政府代表機制、市場化機制與自愿機制合理結合，到需求發(fā)展機制、決策機制、資源投入機制、評價監(jiān)督機制等機制的不斷完善，在政策制度與政府職能之間建立一套不斷完善的機制鏈，從而能夠保證政府從基本體育產品到個體化體育產品的無縫服務。對此，我國國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中已經明確如下:“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”。顯而易見，政府要以機制創(chuàng)新為重點，整合體育公共服務動力，構建可持續(xù)發(fā)展的體育公共服務體系。

3 構建政府體育公共服務體系的理性思考

3.1 重鑄共溶利益——構建政府體育公共服務體系的起點

構建政府體育公共服務體系，其實質是尋求體育利益訴求的“最大公約數(shù)”，平衡政府、社會、市場與公眾在體育資源配置中的格局。在體育公共服務過程中，政府偏好于通過體育資源配置，實現(xiàn)社會效益與經濟效益的統(tǒng)一;市場卻將追求利益最大化作為其最終目標;“非營利型體育機構”則以為公眾提供公益性體育服務為宗旨;而公眾最關注的則是如何公平、便捷地享用到優(yōu)質的體育服務。幾者之間存在互動博弈關系，如何出現(xiàn)正和博弈的結果，就必須在政府、市場和“非營利型體育機構”之間，建立起一種科學、合理、高效和可持續(xù)的合作模式，給各方博弈主體留下個足夠的發(fā)展空間。這個發(fā)展空間實際上反映了體育公共服務中各利益主體之間的關系，以及處理體育公共服務領域與社會其它方面發(fā)展所存在的矛盾與沖突的制度、原則。拓展這個空間，也就意味著形成新的關系，形成新的制度與原則。而空間的拓展，取決于各方利益與資源的拓展，這就要求，一方面，政府還把原有體育行政資源中相當一部分轉化為公共資源，增加體育公共資源的“存量”，同時，調整各種利益關系，促進體育公共資源配置的“公平”與“效率”有機統(tǒng)一。另一方面，必須打破政府的壟斷地位，構建政府、市場、第三部門多維互動的體育服務新秩序，以實現(xiàn)三者之間角色的重新安排及功能互補。同時，政府要做出體育資源有效配置的制度與政策安排，而這個制度變遷過程必然始終貫穿著利益主體的博弈，最終形成新的制度，即相關因素充分博弈后的契約格局。

3.2 重塑政府職能——構建政府體育公共服務體系的重點

重塑政府的體育職能，就必須健全體育公共服務法律法規(guī)體系，通過法律法規(guī)確認政府提供體育公共服務的職能和責任，明確各級政府在提供體育公共服務上的職責與分工，并通過法律法規(guī)為體育公共服務提供財政預算保障。同時，還要明確政府、市場與社會之間各自的責任界限。在決定政府提供體育公共服務的范圍與重點時，需要仔細判斷每種體育公共服務的提供是否存在市場失靈的情況，并考慮可以獲得的體育公共資源。只有當市場失靈，不能在公平和效率方面都產生令人滿意的結果時，政府提供的介入才有合理依據。而對政府來說，一方面要擴張政府的體育公共服務覆蓋面并努力提高服務質量，以解決體育公共服務供給不足問題。另一方面，也要防止政府承載的公共責任超過政府能力，因為超過政府能力的體育公共服務供給是不可能維持長久的。同時，政府擁有過多的體育資源配置權，又會有損失服務效率可能。

值得一提的是，在重塑政府職能的過程中，體育領域的事業(yè)單位改革必須要提上日程。要通過分類改革，對目前已承擔政府行政職能的事業(yè)單位應明確轉為政府部門，對與政府行政管理職能重疊的機構進行調整，對具有社會公益性的體育事業(yè)單位應轉為由政府機構管理的事業(yè)單位，將大量事務性工作交給事業(yè)單位和社會團體，把政府的工作重點真正轉移到宏觀調控上來。通過事業(yè)單位改革，進一步廓清體育事業(yè)單位的結構，形成由政府宏觀控制的、社會自我協(xié)調的體育事業(yè)結構，徹底解決政事不分、管辦不辦的矛盾。

3.3 重構服務機制——構建政府體育公共服務體系的核心

在確定政府體育公共服務的范圍和重點之后，需要決定如何提供這些服務。強調政府體育公共服務職能，并不意味著一定要由政府來直接提供更多的公共服務，而應當將體育公共服務的提供建立在市場機制、社會參與和政府自身變革的基礎之上。這一點，上世紀80年代西方興起的新公共管理運動給我們提供了有益的啟示。新公共管理運動強調公共服務服務民營化改革，主張將過去由政府直接供給的公共服務通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合作承擔，將政府在公共服務中的生產者角色與提供者角色公開，讓部分生產者職能由市場和社會承擔，政府著重掌舵而是掌舵和劃槳二者并重，做到正本清源，一方面可以減輕政府負擔，另一方面可以提高公共物品供給的效率，提高公眾對公共服務的滿意度，進而提高政府形象。

在體育公共服務實踐中，政府應該考慮到，是市場生產由政府進行監(jiān)管，還是由政府直接生產。如果政府決定生產，只為服務付費還是自己直接生產?如果決定付費，就應該進一步決定如何付費，是外包給企業(yè)或非營性體育機構，還是以某種形式直接向個人消費者提供付費手段?我國體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃已經給出答案，明確指出，“要強化政府公共服務職能，采取直接提供、委托提供或購買服務等多種方式向公眾提高優(yōu)質的體育公共服務?！保?］這一新的提法表明，體育公共服務的提供已經形成新的共識，即政府要以社會公平和公正為導向，通過完善財政體制、改革財政手估，對涉及公眾基本體育權利的體育公共服務項目提供保障。因此，在建立以公眾為導向的服務提供機制的同時，要發(fā)展各級政府與地方政府間體育公共服務的協(xié)作機制，營造政府與社會的協(xié)作機制，完善政府體育公共服務提供的責任機制，推行績效管理評估機制等等，這些，都是構建政府體育公共服務體系肯定要面臨與必須要解決的問題。

4 結語

從當前的國情看，只要構建“服務型政府”的改革方向不變，則為人民提供優(yōu)質的體育公共服務就不能被弱化;只要建設“體育強國”的戰(zhàn)略目標不變，則政府體育公共服務體系就要不斷地改革與完善;而合理地提供體育公共服務，公眾體育需求與公共利益就應該放在第一位，群眾體育發(fā)展就應該復位，競技體育的發(fā)展方式就應該重新調整。將體育資源配置在局部領域與有限區(qū)域，無論是出于何種考量，都違背了體育公共服務的基本精神，更重要的是，這將縱容更多的體育資源配置失衡，使得原本就難以遏制的非均等化形勢更加惡化。而調整體育體制與機制，革新體育制度與政策，重構政府職能與職責，無疑是解決以上問題的關鍵。

［1］劉亮. 我國體育公共服務的概念溯源與再認識［J］. 體育學刊. 2011，18( 3) : 34.

［2］國家體育總局. 體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃［N］. 中國體育報，2011 - 04 - 01( 2) .

［3］第十一屆全國人民代表大會第四次會議. 中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［M］.北京: 人民出版社. 2001，3.

［4］樊炳有. 體育公共服務的理論框架及系統(tǒng)結構［J］. 體育學刊. 2009，16( 6) : 15.