淺析永久性基本農(nóng)田劃定及保護(hù)措施

韋培瑩　仝巍巍

【摘 要】基本農(nóng)田是一國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是一個(gè)國(guó)家的立國(guó)之本。對(duì)于永久性基本農(nóng)田的規(guī)劃和保護(hù)不僅是解決一定區(qū)域內(nèi)的人口及社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且更重要的還是保證國(guó)家對(duì)糧食安全的需要。因而，必須要努力構(gòu)建永久性基本農(nóng)田規(guī)劃體系，保護(hù)永久性基本農(nóng)田。

【關(guān)鍵詞】永久基本農(nóng)田；劃定；保護(hù)

1.基本農(nóng)田的概念

面對(duì)日益嚴(yán)峻的土地保護(hù)形式，對(duì)基本農(nóng)田的認(rèn)識(shí)和理解必須要提升到永久基本農(nóng)田的層次上來(lái)。通過(guò)對(duì)國(guó)家制定的一系列基本農(nóng)田保護(hù)政策進(jìn)行分析可知，永久性基本農(nóng)田是在基本農(nóng)田的范圍內(nèi)，將一些地質(zhì)條件較好、土壤肥沃、抗災(zāi)害能力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的一部分農(nóng)田作為永久性基本農(nóng)田。并且對(duì)于永久性基本農(nóng)田還要制定嚴(yán)格的規(guī)劃和保護(hù)措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，著力改善農(nóng)田的土壤質(zhì)量，實(shí)行永久性基本農(nóng)田的用途管制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)田保護(hù)和劃定相協(xié)調(diào)，從而保障一定區(qū)域內(nèi)的人口對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求以及國(guó)家對(duì)商品糧的供應(yīng)。

2.基本農(nóng)田劃定

2.1基本農(nóng)田劃定目標(biāo)

基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的合理有效保護(hù)為根本目標(biāo)，具體目標(biāo)則應(yīng)充分體現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)的概念、內(nèi)涵與特點(diǎn)，根據(jù)以上分析，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的具體目標(biāo)為：

2.1.1合理確定基本農(nóng)田面積，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的數(shù)量保護(hù)

根據(jù)區(qū)域人口及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，預(yù)測(cè)未來(lái)滿足人口增長(zhǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所必需的基本農(nóng)田數(shù)量，同時(shí)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，合理確定區(qū)域?qū)嶋H應(yīng)該保護(hù)的基本農(nóng)田數(shù)量，并確保該數(shù)量只能增加，不能減少，實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)田數(shù)量保護(hù)。

2.1.2科學(xué)進(jìn)行基本農(nóng)田布局，保證農(nóng)田的質(zhì)量要求

在基本農(nóng)田布局中，應(yīng)將質(zhì)量狀況好或區(qū)位條件優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，并將《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中規(guī)定的幾類特殊耕地劃為基本農(nóng)田。這樣才能確保劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地的質(zhì)量要求，才能真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田的目標(biāo)。

2.2原則

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在基本農(nóng)田劃定的過(guò)程中，應(yīng)始終遵循以下原則：

2.2.1以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃確定的耕地作為規(guī)劃對(duì)象，這樣才不會(huì)與總體規(guī)劃相矛盾，同時(shí)以城市規(guī)劃為參考，了解城市布局，規(guī)劃基本農(nóng)田，這樣規(guī)劃的結(jié)果才具有穩(wěn)定性。

2.2.2立足本地土地資源條件和人口狀況，從實(shí)際出發(fā)。

基本農(nóng)田保護(hù)是在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，由地方政府組織實(shí)施的長(zhǎng)期工作。因此，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的編制應(yīng)立足于當(dāng)?shù)氐母刭Y源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，脫離地方實(shí)際情況，不可能制定出可行的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃方案，也不可能從根本上保護(hù)基本農(nóng)田。

2.2.3以實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

基本農(nóng)田保護(hù)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在編制基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃時(shí)應(yīng)始終圍繞該目標(biāo)，從基本農(nóng)田面積、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面來(lái)操作，不能單純地追求面積數(shù)量，使規(guī)劃更具實(shí)用性和可操作性。

2.3基本農(nóng)田規(guī)劃的內(nèi)容

根據(jù)《劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)技術(shù)規(guī)程》，有關(guān)規(guī)定如下：全國(guó)規(guī)劃的主要內(nèi)容是：確定全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)宏觀控制指標(biāo)，并將指標(biāo)分解下達(dá)到各?。▍^(qū)、市）；確定國(guó)家重點(diǎn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。地方各級(jí)政府的基本農(nóng)由保護(hù)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上一級(jí)政府下達(dá)的保護(hù)任務(wù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際確定基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量，并分解下達(dá)至下一級(jí)行政區(qū)域。

2.4基本農(nóng)田劃定的程序

根據(jù)基本農(nóng)田劃定的主要內(nèi)容，基本農(nóng)田劃定的過(guò)程大致分為兩個(gè)步驟，第一步：基本農(nóng)田數(shù)量確定。首先，根據(jù)本級(jí)行政區(qū)域的人口與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，進(jìn)行基本農(nóng)田需求量預(yù)測(cè)，并綜合考慮土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，確定本級(jí)行政區(qū)域的實(shí)際基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量；其次，根據(jù)下一級(jí)行政區(qū)域的人口、耕地、后備資源、建設(shè)占地等狀況，進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量分解，以作為下一級(jí)行政區(qū)域編制規(guī)劃時(shí)的“上級(jí)下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)”。

第二步：基本農(nóng)田空間定位。一般以鄉(xiāng)為單位進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量的落實(shí)，首先對(duì)鄉(xiāng)內(nèi)所有耕地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與排序，然后將綜合條件較優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，以確保劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地具有較好的質(zhì)量條件，同時(shí)進(jìn)行面積累計(jì)，直到累計(jì)的面積等于要求保護(hù)的基本農(nóng)田數(shù)量，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)的統(tǒng)一。當(dāng)然，對(duì)于縣級(jí)以上級(jí)別基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃則不需要執(zhí)行該步驟。

3.對(duì)永久性基本農(nóng)田保護(hù)的措施

永久性基本農(nóng)田劃定要發(fā)揮規(guī)劃的控制作用，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督管理，探索保護(hù)制度和政策創(chuàng)新。

3.1以規(guī)劃目標(biāo)確立永久性基本農(nóng)田劃定方向

永久性基本農(nóng)田劃定要?jiǎng)?chuàng)新理念，可以考慮“藏糧于地”的思路，即保持一定面積的耕地作為永久性基本農(nóng)田，提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力， 同時(shí)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵加以擴(kuò)大，使之既包括現(xiàn)有耕地，又包括具有糧食綜合生產(chǎn)能力、可隨市場(chǎng)變化調(diào)整為耕地的其他農(nóng)用地，基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)也由原來(lái)單一的面積要求，相應(yīng)調(diào)整為保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。

3.2以政府為責(zé)任主體確保工作順利實(shí)施

政府是耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)的行政責(zé)任主體。對(duì)永久性基本農(nóng)田的劃定及后續(xù)建設(shè)和保護(hù)，市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府要承擔(dān)起行政責(zé)任，要將永久性基本農(nóng)田劃定工作納入年度耕地責(zé)任目標(biāo)考核，由市政府對(duì)鎮(zhèn)政府實(shí)施考核。在劃定工作完成以后，還要將永久性基本農(nóng)田后續(xù)保護(hù)工作作為政府政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，市政府與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與村、村組與農(nóng)戶層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，明確管理措施、工作目標(biāo)、獎(jiǎng)懲辦法以及量化標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)管理者的責(zé)任感和緊迫感。

3.3以全社會(huì)共同監(jiān)管形成良好監(jiān)督體系

永久性基本農(nóng)田劃定及保護(hù)不僅是一項(xiàng)政府行為。更是全社會(huì)的共同責(zé)任。要充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的永久性基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。

3.4以先進(jìn)技術(shù)手段保障系統(tǒng)順利運(yùn)行

永久性基本農(nóng)田劃定是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從技術(shù)層面來(lái)看，它涉及規(guī)劃、建庫(kù)、使用、維護(hù)、更新。要在詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“以圖管地”。要在實(shí)地確定永久性基本農(nóng)田保護(hù)地塊，并落實(shí)到土地利用最新現(xiàn)狀圖上。還要對(duì)地塊的屬性進(jìn)行調(diào)查，評(píng)定其利用現(xiàn)狀和等級(jí)、承包人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、保護(hù)責(zé)任人等，并將屬性信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，在土地調(diào)查平臺(tái)的基礎(chǔ)上建立起一個(gè)完整的永久性基本農(nóng)田保護(hù)信息系統(tǒng)。 實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化，做到人機(jī)“無(wú)縫銜接”。要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)和更新，建立基本農(nóng)田保護(hù)信息更新機(jī)制。

4.結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建一個(gè)科學(xué)穩(wěn)定的永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)體系對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義，同時(shí)永久基本農(nóng)田的劃定和保護(hù)對(duì)滿足我國(guó)人民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，保障國(guó)家的糧食安全，并且對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展也具有十分重要的意義。

【參考文獻(xiàn)】

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