淺析建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審面臨的問題與建議

王洪超　史軍軍

【摘 要】建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審制度是《土地管理法》確立的基本土地管理制度，是國家對基本建設(shè)管理的重要方法，不過隨著土地制度改革的不斷深入一些新的問題逐漸顯現(xiàn)出來。本文對建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審面臨的問題進(jìn)行詳細(xì)的探討，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的合理性建議，以期不斷提高建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作效率。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)項(xiàng)目；用地預(yù)審；問題；建議

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度是《土地管理法》確立的一項(xiàng)基本管理制度，是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格土地用途管制的一項(xiàng)基本政策工具，也是國家基本建設(shè)管理程序的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度至實(shí)施以來，在引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)合理選址，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、統(tǒng)籌土地利用和耕地保護(hù)、促進(jìn)國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著土地使用制度改革的不斷深入，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作中面臨著一些新的問題，本文在簡述當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作面臨的有關(guān)問題的基礎(chǔ)上，提出了改善預(yù)審工作的建議。

1.建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審面臨的問題

1.1經(jīng)營性與工業(yè)項(xiàng)目用地預(yù)審程序不規(guī)范

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》有關(guān)條款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)、審批等環(huán)節(jié)需要按照法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行，同時(shí)土地管理相關(guān)部門還對建設(shè)項(xiàng)目中涉及土地利用等方面的工作進(jìn)行嚴(yán)格的審查。通常情況下，建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)審應(yīng)由建設(shè)單位提出預(yù)審申請，由國土資源行政管理部門負(fù)責(zé)審批。

對于非經(jīng)營性用地而言用地主體以及審查內(nèi)容比較清晰，因此，按照預(yù)審相關(guān)程序?qū)徟纯?。但是?jīng)營性用地大部分處在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內(nèi)，在招標(biāo)拍賣前主體并不清楚；部分工作人員對經(jīng)營性用地的預(yù)審重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為沒有預(yù)審的必要；另外，就全國來看對于經(jīng)營性與工業(yè)項(xiàng)目的用地預(yù)審程序并未統(tǒng)一，一定程度上阻礙了土地預(yù)審工作的順利進(jìn)行；部分地區(qū)通過簽訂土地出讓合同等代替土地預(yù)審，使一些經(jīng)營性與工業(yè)項(xiàng)目用地繞過預(yù)審環(huán)節(jié)。

1.2土地規(guī)劃彈性管理增加預(yù)審難度

目前，全國大部分地區(qū)各個(gè)級別的土地利用總體規(guī)劃編制基本完成，并通過了省級土地管理部門的審查，并要求在2020年之前嚴(yán)格按照編制的規(guī)劃內(nèi)容實(shí)施。和之前的土地利用規(guī)劃相比此次的土地規(guī)劃彈性管理內(nèi)容有所增加，加大了用地預(yù)審工作的難度。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，將列入重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目單以及在規(guī)劃中進(jìn)行特別說明的項(xiàng)目，均當(dāng)做符合整體土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容處理。這種處理辦法導(dǎo)致在判斷土地利用是否符合總體規(guī)劃內(nèi)容時(shí)存在較大的彈性，往往導(dǎo)致增加土地利用規(guī)模的情況發(fā)生。

其次，各級部門在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，會(huì)結(jié)合實(shí)際當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況均預(yù)留一些建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，并且未將用地規(guī)模和選擇不確定的建設(shè)項(xiàng)目列入重大項(xiàng)目規(guī)劃表中。當(dāng)這些建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際落實(shí)時(shí)，仍需要進(jìn)行預(yù)審，但是國家和地方政府并未制定相關(guān)的政策，因此很難判斷其是否符合土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)，提高用地預(yù)審的工作難度。

對于《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》中“已經(jīng)列入土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單”需進(jìn)一步細(xì)化。對于已經(jīng)列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單的線性工程，預(yù)審階段項(xiàng)目用地和土地利用規(guī)劃編制階段有區(qū)別，偏移不超過1公里的，可視同符合土地利用總體規(guī)劃；面狀交通項(xiàng)目，預(yù)審階段，項(xiàng)目形狀有微調(diào)，總用地規(guī)模不超過規(guī)劃編制階段項(xiàng)目總用地規(guī)模2%的，也可視同符合土地利用總體規(guī)劃；列入規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目表的民生、環(huán)保類項(xiàng)目可以使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，并在項(xiàng)目總規(guī)模不突破預(yù)留建設(shè)用地規(guī)模的情況下，視同符合土地利用總體規(guī)劃。在此規(guī)定范圍外的，符合《土地管理法》第二十六條的相關(guān)規(guī)定，在預(yù)審階段編制土地規(guī)劃局部調(diào)整方案，并按照規(guī)定組織項(xiàng)目聽證和論證；對于不符合《土地管理法》第二十六條規(guī)定的，需根據(jù)相關(guān)規(guī)定先修改土地利用總體規(guī)劃，按照規(guī)定程序報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后上報(bào)用地預(yù)審。預(yù)審是審批建設(shè)用地的第一環(huán)，起著控制建設(shè)項(xiàng)目用地的第一道“閘門”作用，通過對預(yù)審階段項(xiàng)目規(guī)劃符合性政策的制定，從空間布局和用地規(guī)模兩方面加以控制，引導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)、合理選址，保證土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

1.3土地使用標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度管理辦法》對不同建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)審做出了詳細(xì)的規(guī)定，這些建設(shè)項(xiàng)目種類復(fù)雜，涵蓋的行業(yè)非常之廣，因此，用地預(yù)審時(shí)很難找到與每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目對應(yīng)的規(guī)定，而且按照預(yù)審標(biāo)準(zhǔn)通過的建設(shè)項(xiàng)目不一定滿足實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模的需要。

2.建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審建議

2.1制定針對性強(qiáng)的預(yù)審審查內(nèi)容

首先，針對在土地利用總體規(guī)劃中涉及到的建設(shè)項(xiàng)目和處在其外的建設(shè)項(xiàng)目用地，預(yù)審審查時(shí)均應(yīng)先明確建設(shè)單位，然后再辦理土地利用相關(guān)手續(xù)，即建設(shè)單位根據(jù)實(shí)際用地情況向國土資源管理部門提出申請，國土資源行政部門按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對建設(shè)單位土地利用的各項(xiàng)事宜進(jìn)行預(yù)審。

其次，針對處在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內(nèi)的土地，在掛牌拍賣前建設(shè)單位并不確定，這就土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定向土地資源行政管理部門提出預(yù)審申請。針對該種類型的土地預(yù)審時(shí)，除了按照土地管理辦法預(yù)審?fù)?，還應(yīng)著重考慮城市規(guī)劃的整體目標(biāo)，加強(qiáng)其投資內(nèi)容、投資強(qiáng)度以及投資對環(huán)境影響方面的預(yù)審。

2.2加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃符合性預(yù)審研究

土地利用審批是項(xiàng)目立項(xiàng)以及用地審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)審建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，決定建設(shè)項(xiàng)目用地是否通過預(yù)審，因此針對新一輪土地利用總體規(guī)劃彈性較大的特點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃符合性預(yù)審研究，為土地利用預(yù)審工作的順利開展創(chuàng)造良好的條件。

對于符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分項(xiàng)目清單；針對建設(shè)項(xiàng)目中的線性工程，在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)有所區(qū)別，允許其出現(xiàn)1公里內(nèi)的誤差；另外，針對交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審時(shí)應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行微調(diào)，如果其總用地規(guī)模未超過土地利用總體規(guī)劃的2%，則可認(rèn)為其符合土地利用總體規(guī)劃要求。

2.3加強(qiáng)預(yù)審用地標(biāo)準(zhǔn)研究

從1992年以來國家對建設(shè)項(xiàng)目用地控制非常嚴(yán)格，并制定了多項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)，并在2012年國土資源部門對《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》進(jìn)行重新修改，對煤炭工程、石油天然氣工程以及電力工程等項(xiàng)目的土地利用審批制定了預(yù)審審查參考標(biāo)準(zhǔn)。另外，對于國家頒布土地利用標(biāo)準(zhǔn)未涉及的部分，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源狀況，制定符合本地區(qū)特點(diǎn)的用地標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為土地利用預(yù)審的重要參考進(jìn)行落實(shí)，進(jìn)而保證土地資源的高效利用。

3.總結(jié)

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是保證土地資源有效利用的重要一環(huán)，需要從用地規(guī)模以及空間布置兩方面，尋找用地預(yù)審工作存在的問題，并嚴(yán)格遵守國家土地資源利用的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)用地預(yù)審問題方面的研究，爭取提高建設(shè)項(xiàng)目土地資源利用效率，不斷增加土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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