土地財(cái)政對城市化的正負(fù)效應(yīng)

王玉波

(東北大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110819)

自20世紀(jì)80年代中國城市化進(jìn)入快速發(fā)展時期，1988年國家土地有償使用制度確立和1994年實(shí)行分稅財(cái)政體制以來，土地財(cái)政的產(chǎn)生為城市化快速發(fā)展所需的巨大土地資源與資金提供了保障，運(yùn)作方式為地方政府以經(jīng)營城市土地獲取財(cái)政收入、擴(kuò)大城市規(guī)模及進(jìn)行相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此，土地財(cái)政模式可以說是城市化發(fā)展的直接動力源泉。在此背景下，研究土地財(cái)政對城市化的正負(fù)效應(yīng)，對于實(shí)現(xiàn)持續(xù)的城市化動力源泉與土地財(cái)政的興利除弊具有重要意義。

一、土地財(cái)政對城市化正向推動效應(yīng)

1. 城市化與土地資源之間的關(guān)系

改革開放后中國城市化水平快速提升，如1978年城市化水平為17.9%，1995年上升到29.0%，2010年達(dá)到50.0%。城市化快速發(fā)展必然有大量人口向城市轉(zhuǎn)移，定會增加對土地的需求，中國滿足城市化空間擴(kuò)張的基本途徑就是將農(nóng)地(特別是耕地)轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。因此，城市化過程中的空間擴(kuò)張是與大量耕地資源流失相伴相生的。

中國1995-2010年城市化水平與相關(guān)土地面積及土地財(cái)政變化情況，如表1所示。其中，土地財(cái)政收入為土地出讓金與土地稅費(fèi)收入之和。

根據(jù)表1數(shù)據(jù)，隨著城市化水平不斷提高、城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大而耕地面積卻逐年減少。其原因是快速增加的人口密度驅(qū)動城市建成區(qū)外延擴(kuò)張，而解決辦法是增大征收土地面積。城市擴(kuò)張征地與耕地面積變化呈現(xiàn)反向趨勢，即城市建成區(qū)擴(kuò)張是以耕地減少為基礎(chǔ)的。

表1 中國1995-2010年城市化水平與相關(guān)土地面積及土地財(cái)政變化情況

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國稅務(wù)年鑒》

2. 土地財(cái)政推動城市化作用機(jī)理

中國城市化異于西方的特征是“政府主導(dǎo)”驅(qū)動作用大于“市場經(jīng)濟(jì)的自然演變”驅(qū)動作用，其根源在于國家對地方官員采用以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核為主的政治晉升制度，由此，政治競爭引發(fā)了強(qiáng)烈的地方擴(kuò)張沖動。[1]表現(xiàn)為地方政府憑借轄區(qū)內(nèi)部廉價(jià)土地資源、公共財(cái)政、國有投資等強(qiáng)化對外(不同轄區(qū)地方政府)競爭，由此產(chǎn)生了城市化、工業(yè)化擴(kuò)張的主要動力。

在國家致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下和財(cái)政分權(quán)體制、土地產(chǎn)權(quán)制度及以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的政績考核體系作用下，土地資源及其相關(guān)財(cái)稅成為了地方政府主導(dǎo)城市化發(fā)展的動力源泉，其作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 土地財(cái)政推動城市化發(fā)展的作用機(jī)理

土地財(cái)政模式的第一步就是地方政府憑借對轄區(qū)內(nèi)部農(nóng)地轉(zhuǎn)用行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，為城市提供發(fā)展空間。城市規(guī)模的擴(kuò)張也意味著大量的國有土地出讓，于是巨額的土地出讓金及土地、房產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)成為地方財(cái)政預(yù)算外收入的主要來源。地方政府又將大部分土地財(cái)稅收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了投資環(huán)境并提升城市承載功能與土地資產(chǎn)價(jià)格。為進(jìn)一步彰顯政績，地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”還會繼續(xù)圈占郊區(qū)農(nóng)地用于擴(kuò)大城市規(guī)模。在“路徑依賴”作用下，使得地方政府主導(dǎo)的城市化更加熱衷于土地財(cái)政，歷屆政府在土地財(cái)稅政策上沒能做出根本性轉(zhuǎn)變。

3. 土地財(cái)政與土地城市化關(guān)系實(shí)際驗(yàn)證

為驗(yàn)證土地財(cái)政對于土地城市化的推動作用，選取表1中土地財(cái)政收入(TC)和城市建成區(qū)面積(JS)數(shù)據(jù)，進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

① 單位根檢驗(yàn)。通過單根檢驗(yàn)，序列TC和JS接受原假設(shè)，即序列是非平穩(wěn)的，而d2TC和d2JS的ADF統(tǒng)計(jì)量則小于其對應(yīng)的5.0%臨界值，即序列是平穩(wěn)的。序列之間存在同階單整，可以對其進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

② 協(xié)整檢驗(yàn)與誤差修正。利用變量TC與JS作為樣本數(shù)據(jù)，根據(jù)前面檢驗(yàn)分析，對該序列進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，并建立誤差修正模型(ECM)。利用EG兩步法，首先運(yùn)用OLS法對TC和JS進(jìn)行回歸分析，根據(jù)運(yùn)行結(jié)果得到回歸方程：

JS= 22428.224+ 0.820TC+et

由回歸分析結(jié)果得出可決系數(shù)0.840，說明模型整體上對樣本數(shù)據(jù)擬合較好，各項(xiàng)結(jié)果顯示該模型比較適合。其中et為殘差序列，其估計(jì)值為：et=JS-22428.224-0.820TC。對殘差序列進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表3 變量TC和JS協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

表3中ADF檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量小于5%顯著性水平下的臨界值，且AIC值和SC值較小，所以殘差序列是平穩(wěn)序列，(1，-0.820)為協(xié)整向量。變量TC和JS存在協(xié)整，表明兩者之間有長期均衡關(guān)系。但從短期來看，可能會出現(xiàn)失衡，為了增強(qiáng)模型的精度建立誤差修正模型。用OLS法進(jìn)行估計(jì)得到方程：

dJS= 1181.672 + 0.080dTC+ 0.111et-1

③ 協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果分析。從上面模型中可以看出，變量TC與JS之間存在協(xié)整關(guān)系，即存在著動態(tài)均衡機(jī)制，誤差修正模型是一個比較合理的短期波動模型，能夠表明其經(jīng)濟(jì)含義，即土地財(cái)政收入增加意味著更多國有土地使用權(quán)(面積)出讓，同時，地方政府又將土地財(cái)政收入用于城市擴(kuò)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使其具備了城市居住基本條件，從而使得城市建成區(qū)用地規(guī)模逐年增長。

4. 土地財(cái)政與人口城市化關(guān)系實(shí)際驗(yàn)證

為驗(yàn)證土地財(cái)政對于人口城市化的推動作用，選取表1中土地財(cái)政收入(TC)和城市人口密度(RM)數(shù)據(jù)，進(jìn)行Granger因果檢驗(yàn)。運(yùn)用Eviews軟件，對序列RM和TC進(jìn)行Granger因果檢驗(yàn)。根據(jù)AIC和SC最小準(zhǔn)則，選取最大滯后期為k=2，在顯著水平α=0.05水平下，結(jié)果如表4所示。

表4 變量RM和TC的Granger因果檢驗(yàn)結(jié)果

由檢驗(yàn)結(jié)果可以看出原假設(shè)RM不是TC原因被拒絕，說明RM是TC的Granger原因；原假設(shè)TC不是RM的原因被拒絕，說明TC也是RM的Granger原因。這說明土地財(cái)政收入與城市人口密度之間存在雙向Granger因果關(guān)系。從因果關(guān)系來看，在97.9%的概率水平下，土地財(cái)政收入是城市人口密度增加的成因，而在99.3%的概率水平下，人口密度的增長是土地財(cái)政收入增加的成因。因此，中國城市化進(jìn)程中形成了土地財(cái)政收入、人口城市化、土地城市化的“棘輪”效應(yīng)。

二、土地財(cái)政推動城市化產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)

1. 城市擴(kuò)張導(dǎo)致被征土地農(nóng)民利益受損

對于農(nóng)民來說，農(nóng)地具有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會保障價(jià)值(功能)。耕地征收轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后，被征地農(nóng)民失去耕地而損失的兩種價(jià)值由地方政府征地補(bǔ)償所替代。

① 被征農(nóng)地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價(jià)值損失測算：

式1

式1中：Pt—被征農(nóng)地在第t年的純收益現(xiàn)值；D0—被征農(nóng)地當(dāng)年純收益；n—農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲率；r—銀行存款利息率；CPI—通貨膨脹指數(shù)。

根據(jù)等比數(shù)列求和公式，未來t年被征農(nóng)地純收益現(xiàn)值之和為：

式2

被征地農(nóng)民損失的物質(zhì)權(quán)益為：

式3

以沈陽市被征地農(nóng)民為例，計(jì)算失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)與社會保障價(jià)值損失。2010年沈陽市D0約為610.0元/畝，設(shè)n與CPI相等，為4.5%，r為3.1%，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為1.3萬元/畝。根據(jù)式1、式2、式3計(jì)算出被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價(jià)值損失為8172.9元/畝。

② 農(nóng)地社會保障價(jià)值損失測算：失去土地的農(nóng)民相當(dāng)于城鎮(zhèn)下崗職工，應(yīng)以最低城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金代替農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障價(jià)值，其近似于每畝農(nóng)地所供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)總額。[2]其基本養(yǎng)老金(V)包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金(W)和個人賬戶養(yǎng)老金(G)。其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金：

W=(A+B)×0.5×T×1.0%

式4

式4中：A—參保人員退休時全省上年度在崗職工月平均工資；B—本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資；T—職工個人累計(jì)繳費(fèi)年限。

G繳費(fèi)比例是個人工資的8.0%，那么個人賬戶養(yǎng)老金則是從當(dāng)前到退休為止累計(jì)工資的8.0%比上計(jì)發(fā)月數(shù)，按照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，退休年齡是50歲、55歲和60歲的，計(jì)發(fā)月數(shù)分別是195、170、139。農(nóng)地社會保障價(jià)值為：

TDsb=RKsl×{Ma×m+Fa×(1-m)}

×V/U

式5

式5中：TDsb—單位面積農(nóng)地社會保障價(jià)值；RKsl—每畝農(nóng)地承載的農(nóng)村人口數(shù)量；Ma—a年齡男性公民保險(xiǎn)費(fèi)躉交金額；m—男性公民占總?cè)丝诒壤籉a—a年齡女性公民保險(xiǎn)費(fèi)躉交金額；V—基本養(yǎng)老金；U—月保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)(取100)。

2010年沈陽市城鎮(zhèn)居民平均工資為32024.0元，初始平均工作年齡為21歲，以55歲為平均退休年齡，則平均工作年限為34年，設(shè)定式4中B與A相等，計(jì)算出W為894.0元/月。沈陽市農(nóng)村居民平均年齡為45歲(以此作為失地農(nóng)民年齡)，退休年齡取60歲，計(jì)算出G為276.5元，則失地農(nóng)民應(yīng)領(lǐng)取的V為1170.5元/月。參考已有研究成果，Ma取15514.5元，F(xiàn)a取16138.5元，[3]2010年沈陽市農(nóng)村居民共185.8萬人，其中男女比例各占50.4%與49.6%，2010年末沈陽市耕地面積為10235830.7畝。根據(jù)式5計(jì)算出單位面積耕地養(yǎng)老保障價(jià)值為33620.1元/畝，城市化過程中被征地農(nóng)民的這部分價(jià)值完全損失掉。

2. 城市空間快速擴(kuò)張導(dǎo)致土地利用粗放

城市空間外延和擴(kuò)張能夠給地方政府帶來財(cái)政效應(yīng)，由此也產(chǎn)生了“土地城市化”與“人口城市化”速度不相匹配的現(xiàn)象。2001-2010年城市建成區(qū)面積與城市人口及環(huán)比增長速度，如表5所示。

表5 中國20012010年城市建成區(qū)面積與城市人口環(huán)比增長速度

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》

表5顯示，2001-2010年城市人口環(huán)比增長速度與城市建成區(qū)面積增長速度之差中有8年為負(fù)值，相差最多是2003年，為-4.68%；2006、2008年該差值依次為0.19%、0.59%，是非常接近于“0”的正值，說明這10年中“土地城市化”快于“人口城市化”。原因是在土地財(cái)政激勵下，地方政府通過各種手段顯著地?cái)U(kuò)大了城市用地規(guī)模。[4]但城市空間擴(kuò)張卻并沒有帶動后續(xù)人口與產(chǎn)業(yè)增長，沒能有效地為不斷進(jìn)入城市務(wù)工人員提供生活用地，而是主要用于工業(yè)開發(fā)區(qū)為主體的生產(chǎn)建設(shè)用地，以刺激地方經(jīng)濟(jì)增長和稅收收入，為既有城市居民住房改善以及基礎(chǔ)設(shè)施提供用地[5]；同時，由于地方政府之間的激烈競爭，大規(guī)模的農(nóng)地征收與國有土地使用權(quán)的出讓行為變得越來越普遍，最終導(dǎo)致城市用地?cái)U(kuò)張速度超過城市人口增長速度及城市土地低效與粗放利用。

3. 助推房價(jià)非理性上漲并積累金融風(fēng)險(xiǎn)

自1998年實(shí)行以市場化為導(dǎo)向的房地產(chǎn)新政以來，與之伴隨的是大量土地財(cái)政收入與一路飆升并嚴(yán)重脫離普通居民承受能力的房屋價(jià)格。這其中的部分原因是土地財(cái)政對于房價(jià)上漲起到助推作用。表現(xiàn)為地方政府通過限制土地供應(yīng)以及“招拍掛”等方式推高地價(jià)，地價(jià)上漲間接推高房價(jià)，兩者的相互作用最終將這種高價(jià)格的土地成本由房地產(chǎn)開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁給城市購房居民。

為驗(yàn)證地價(jià)和房價(jià)之間的關(guān)系，選取樣本區(qū)間1998-2010年竣工商品住宅面積(Ⅰ)、竣工商品住宅價(jià)值(Ⅱ)、土地出讓面積(Ⅲ)、土地出讓金收入(Ⅳ)數(shù)據(jù)，具體如表6所示。

表6 中國19982010年竣工商品住宅與土地出讓平均單價(jià)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

商品住宅單價(jià)：Y= 10000×Ⅱ∕Ⅰ；土地出讓單價(jià)：X= 10000×Ⅳ∕Ⅲ，

(1) 變量Y與X相關(guān)性分析。運(yùn)用SPSS軟件中的“Pearson相關(guān)性”分析，經(jīng)計(jì)算得出變量Y與X相關(guān)性，如表7所示。兩變量相關(guān)系數(shù)為0.990，顯著性值為0.00，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于5.0%的水平，說明13年間竣工商品住宅平均單價(jià)與土地出讓平均單價(jià)存在著很強(qiáng)的正相關(guān)。

表7 變量Y與X“Pearson相關(guān)性”分析

(2) 變量Y與X回歸分析。首先以X為自變量、Y為因變量，運(yùn)用Eviews軟件進(jìn)行“回歸”分析，計(jì)算得出回歸模型：

LnY=5.13+0.36LnX+0.58AR

(1)

T=(13.27) (5.74) (2.04)

R2=0.96 F=123.92 DW=1.39

從回歸結(jié)果可以看出，數(shù)據(jù)的擬合程度較好，R2值為0.96，表明地價(jià)可以解釋房價(jià)變化的96.0%；F值為123.92，其在1%的顯著性水平下顯著；DW值為1.39，模型殘差不存在自相關(guān)。結(jié)果符合理論預(yù)期，回歸系數(shù)表明地價(jià)每增長1%，將會引起房價(jià)上升0.36%，即地價(jià)的上漲能夠推動房價(jià)上漲，是房價(jià)上漲的成因。同理，以Y為自變量、X為因變量，其回歸模型為：

LnX=-9.52+2.13 LnY+0.71AR

(1)

T=(-1.52) (2.57) (2.53)

R2=0.97 F=163.73 DW=1.81

從回歸結(jié)果可以看出，數(shù)據(jù)的擬合程度較好，R2值為0.97，表明房價(jià)可以解釋地價(jià)變化的97.0%；F值為163.73，其在1%的顯著性水平下顯著；DW值為1.81，模型殘差不存在自相關(guān)。結(jié)果符合理論預(yù)期，回歸系數(shù)表明房價(jià)每增長1%，將會引起地價(jià)上升2.13%，即房價(jià)的上漲也能夠帶動地價(jià)的快速提升。所以，土地財(cái)政收入的增加離不開房地產(chǎn)市場的繁榮，但房地產(chǎn)業(yè)吸引信貸資金等各種投資和投機(jī)資本競相進(jìn)入，將積累金融風(fēng)險(xiǎn)甚至誘發(fā)金融危機(jī)[6]；地方財(cái)力的不穩(wěn)定及對金融的過度依賴加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。最終企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。

4. 使“后土地財(cái)政時期”城市化發(fā)展陷入困境

國務(wù)院從2010年發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》至2013年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》等系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，可以看出，國家促進(jìn)房價(jià)合理回歸的調(diào)控政策短期內(nèi)是不會動搖的?！秶临Y源“十二五”規(guī)劃綱要》要求全國耕地保有量為18.18億畝；征地范圍縮小并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，受國家宏觀調(diào)控政策影響及耕地資源瓶頸約束，“后土地財(cái)政時期”已經(jīng)拉開序幕，即土地性收入將逐漸淡出地方財(cái)政來源。這將使地方政府主導(dǎo)的、以土地財(cái)政模式為動力源泉的城市化陷入困境：首先，城市化快速發(fā)展與承載城市化空間擴(kuò)張的土地資源將倍顯稀缺；其次，由出讓土地獲得城市建設(shè)為主要財(cái)政資金來源不可持續(xù)；再次，為尋找財(cái)源地方政府可能采取擴(kuò)大拆遷規(guī)模維系租金型收入、過度舉債和濫用稅收排斥，[7]為城市化健康持續(xù)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來危害；最后，與城市化發(fā)展高度關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)市場調(diào)控效應(yīng)必將向上傳至國有土地供應(yīng)，形成土地財(cái)政收入和房地產(chǎn)市場“一榮俱榮，一損俱損”的局面。

三、規(guī)避土地財(cái)政推動城市化負(fù)效應(yīng)的政策建議

未來10～15年將是中國城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期，其中巨大的資金和資源不可能完全依賴于工業(yè)體系和城市居民，所以還需土地財(cái)政繼續(xù)發(fā)揮歷史性作用。[8]為規(guī)避土地財(cái)政推動城市化產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，改變以土地財(cái)政模式為動力源泉的城市化發(fā)展，建議采用如下政策措施：

第一，建立與地方政府城市事務(wù)相匹配的財(cái)政體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)具有地域公共物品屬性，而地方政府財(cái)力又比較有限，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方現(xiàn)行的財(cái)政體制關(guān)系，建立完善的支付轉(zhuǎn)移制度，根據(jù)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)事項(xiàng)給予市(縣)專項(xiàng)補(bǔ)貼。

第二，引導(dǎo)土地集約利用來增強(qiáng)城市集聚效應(yīng)。編制科學(xué)的城市土地規(guī)劃來控制城市空間擴(kuò)張，使城市人口數(shù)量及第二、第三產(chǎn)業(yè)隨土地?cái)U(kuò)張而同步增長。使非省會城市及縣城在內(nèi)中小城鎮(zhèn)，成為區(qū)域集聚資本與勞動力的中心；推動中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)來增加持續(xù)稅收源泉。

第三，征收保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅。這是對于房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人在持有期間所征稅收。房產(chǎn)稅會隨著當(dāng)?shù)胤績r(jià)上漲而增加，可有效引導(dǎo)地方政府對公共產(chǎn)品的投入與重視城市可持續(xù)發(fā)展；同時，征收房產(chǎn)稅還可以減少房地產(chǎn)的投機(jī)、炒房行為，抑制房價(jià)過快上漲，促進(jìn)城市房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展。

第四，改革征地補(bǔ)償制度。為保護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的利益，應(yīng)將征地補(bǔ)償改為征地賠償，體現(xiàn)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的物化價(jià)值。將現(xiàn)行的對非公共利益(經(jīng)營性)用地由征收改為市場交易，通過“談判型交易”使農(nóng)村集體組織及農(nóng)民在土地交易中處于平等地位。[9]

第五，約束地方政府在后土地財(cái)政時期獲取財(cái)政收入破壞式行為。一是限制大規(guī)模城市拆遷改造與撤村并居并保障被拆遷人合法權(quán)益；二是保持地方政府資產(chǎn)負(fù)債率、政府貸款處于可承受范圍內(nèi)或公認(rèn)警戒線以下；三是約束與規(guī)范地方政府因稅收排斥而損害穩(wěn)定稅基的行為；四是通過重構(gòu)政績考體系，引導(dǎo)與激勵地方政府向城市公共治理者角色轉(zhuǎn)變。[10]