中國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展與改革：德國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟示

翁燕珍,錢成濟(jì),王志剛

(1. 中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100092)

中國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展與改革：德國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟示

翁燕珍1，2,錢成濟(jì)1,王志剛1

(1. 中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100092)

政府采購(gòu)是一項(xiàng)重要的公共管理制度，而且在經(jīng)濟(jì)全球化背景下被賦予了新的內(nèi)涵。在中國(guó)政府采購(gòu)制度改革深化時(shí)期以及加入GPA談判進(jìn)程中，有必要對(duì)其開(kāi)展系統(tǒng)梳理。文章首先分析了政府采購(gòu)制度的本質(zhì)含義及其發(fā)展，探討了中國(guó)政府采購(gòu)制度現(xiàn)狀及仍存在的一些不足，然后剖析了德國(guó)政府采購(gòu)法律制度建設(shè)、重要政策及其現(xiàn)實(shí)啟示，在此基礎(chǔ)上，提出完善中國(guó)政府采購(gòu)制度及如何應(yīng)對(duì)加入GPA談判的四點(diǎn)建議。

政府采購(gòu)；德國(guó)；GPA；公共管理

西方國(guó)家實(shí)行政府采購(gòu)制度已有二百多年的歷史，與之相比，中國(guó)政府采購(gòu)制度起步晚，至今才走過(guò)十多年的歷程。通過(guò)這十多年來(lái)的努力，中國(guó)政府采購(gòu)制度從無(wú)到有，逐步從幼稚走向成熟。自2007年底正式啟動(dòng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》(Government Procurement Agreement，簡(jiǎn)稱“GPA”)談判以來(lái)，中國(guó)除了要完善政府采購(gòu)制度本身，還需積極做好加入GPA的談判工作，因此對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)行系統(tǒng)分析顯得非常必要。

一、政府采購(gòu)制度的本質(zhì)含義及其發(fā)展

探討政府采購(gòu)制度有必要先從它的本質(zhì)含義入手，明確政府采購(gòu)的概念，在此基礎(chǔ)上，以國(guó)際視野分析政府采購(gòu)逐漸被賦予的新內(nèi)涵。

1.政府采購(gòu)本質(zhì)上是一項(xiàng)公共管理制度

一項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)是由三個(gè)要素構(gòu)成，包括采購(gòu)主體、采購(gòu)對(duì)象以及成交價(jià)格。政府采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)主體以政府機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)為主，且采購(gòu)資金為納稅人繳納的各項(xiàng)稅款和政府因提供公共服務(wù)收取的費(fèi)用。這兩方面因素決定了政府或公共機(jī)構(gòu)的采購(gòu)活動(dòng)必須受一定規(guī)則制約而不能隨意開(kāi)展，從而使得采購(gòu)資金的使用效益最大化，采購(gòu)行為得到有效規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

政府采購(gòu)是政府或公共機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)行為，是政府預(yù)算管理的一部分，也是公共管理的重要組成部分。政府或公共機(jī)構(gòu)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)主要是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是滿足政府或公共機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，例如，購(gòu)買辦公電腦、桌椅或者公務(wù)用車等；二是滿足政府或公共機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的需要，例如，修建公路為公眾出行提供便利等。

2.政府采購(gòu)已逐漸發(fā)展為一項(xiàng)國(guó)際貿(mào)易制度

政府采購(gòu)是一國(guó)政府或公共機(jī)構(gòu)為履行其職責(zé)而發(fā)生的采購(gòu)行為，屬于一國(guó)“內(nèi)政”。但隨著一些西方國(guó)家產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)日趨飽和，以歐美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始將目標(biāo)定位在更具潛力的國(guó)家，要求其他國(guó)家開(kāi)放其國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)，從而使政府采購(gòu)適用范圍從國(guó)內(nèi)延伸至國(guó)際，受到國(guó)際市場(chǎng)的牽制和影響。20世紀(jì)70年代末期，在東京回合多邊貿(mào)易談判期間制定了第一個(gè)有關(guān)政府采購(gòu)的協(xié)議《政府采購(gòu)守則》。該守則將最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇和透明度原則等關(guān)貿(mào)協(xié)定的一些基本原則延伸到政府采購(gòu)領(lǐng)域，自此，政府采購(gòu)就逐漸發(fā)展為一項(xiàng)國(guó)際貿(mào)易制度。在《政府采購(gòu)守則》基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多次修改形成了WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》。該協(xié)議于1996年1月1日正式生效，并在WTO內(nèi)建立了政府采購(gòu)委員會(huì)這一專業(yè)部門，具體負(fù)責(zé)有關(guān)事宜以及審查、批準(zhǔn)申請(qǐng)加入者。2011年底，WTO政府采購(gòu)委員會(huì)召開(kāi)了部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，修訂了協(xié)議文本，并于2013年正式生效。

二、中國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展現(xiàn)狀及不足

1.中國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行的是計(jì)劃管理方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，改革政府采購(gòu)制度、加強(qiáng)政府采購(gòu)立法被提上了議程。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)開(kāi)始提出建立政府采購(gòu)制度。1994年4月，《政府采購(gòu)法》被正式列入九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并成立了《政府采購(gòu)法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。但由于當(dāng)時(shí)各級(jí)政府部門、事業(yè)單位對(duì)政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)不同，且在準(zhǔn)備工作上與制度要求有一定差距，不具備直接全面實(shí)施并推進(jìn)政府采購(gòu)工作的條件。為此，1996年，國(guó)務(wù)院決定先在一部分單位進(jìn)行政府采購(gòu)的試點(diǎn)工作。1999年，在試點(diǎn)工作取得階段性成果的基礎(chǔ)上，財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，并開(kāi)始構(gòu)建政府采購(gòu)工作制度體系。2001年，政府采購(gòu)工作在中央單位全面推開(kāi)。2003年，《政府采購(gòu)法》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)政府采購(gòu)工作步入了法制化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展的道路。

經(jīng)過(guò)十多年的努力，一個(gè)具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度框架體系已基本建立，政府采購(gòu)工作取得了顯著成效，具體表現(xiàn)在六個(gè)方面。一是政府采購(gòu)法律制度體系逐步形成。目前，以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門法規(guī)為依托的政府采購(gòu)法律制度框架已基本形成，這為中國(guó)政府采購(gòu)工作的開(kāi)展提供了有力的制度保障。地方法規(guī)制度的建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，比如青海、廣東等地方都通過(guò)人大立法，頒布實(shí)施了本省(市)政府采購(gòu)法實(shí)施條例。近年來(lái)，財(cái)政部配合國(guó)務(wù)院法制辦積極推動(dòng)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例送審稿》的修改和調(diào)整，并面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，有望盡快出臺(tái)。

二是管采分離的管理體制已經(jīng)確立。按照政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)管理職能和操作職能相分離的要求，目前，中央、省、市、縣四級(jí)政府基本在財(cái)政部門下設(shè)了政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，多數(shù)省市設(shè)立了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位之間職責(zé)分工更加合理，管采分離、政事分開(kāi)、相互制約的工作機(jī)制也已基本形成，初步建立了管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管下的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)單位具體操作執(zhí)行的采購(gòu)管理體制[1]。

三是政府采購(gòu)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大。財(cái)政部發(fā)布的信息顯示，2011年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模首次突破1萬(wàn)億元，達(dá)11 332.5億元，比上一年增長(zhǎng)34.6%，采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比例分別為11%和2.4%，較上一年均有所提高[2]。自1998年中國(guó)全面實(shí)行政府采購(gòu)制度改革以來(lái)，政府采購(gòu)規(guī)模水平增長(zhǎng)顯著，保持了年均40%～50%的增長(zhǎng)率(見(jiàn)圖1)。政府采購(gòu)范圍也逐步從通用辦公用品向?qū)Ｓ妙?、公共服?wù)類、民生類項(xiàng)目擴(kuò)展，“應(yīng)采盡采”的觀念逐步深入各政府預(yù)算單位，政府采購(gòu)資金構(gòu)成也逐步從財(cái)政性資金向預(yù)算單位自籌資金、銀行貸款等方面擴(kuò)展。

圖1 1998年以來(lái)中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模變化情況

四是政府采購(gòu)的政策功能開(kāi)始發(fā)揮作用。政府采購(gòu)已經(jīng)從單一的支出管理手段向宏觀調(diào)控的政策工具轉(zhuǎn)變。政策功能的發(fā)揮已經(jīng)成為政府采購(gòu)制度追求的一項(xiàng)重要目標(biāo)。這些年來(lái)，政府采購(gòu)在支持節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興等方面發(fā)揮的作用日益突顯。政府采購(gòu)的發(fā)展與宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系更加緊密。

五是電子化政府采購(gòu)不斷取得新的突破。2003年財(cái)政部首次提出建立中國(guó)電子政府采購(gòu)的基本設(shè)想。通過(guò)十年的摸索和實(shí)踐，中國(guó)電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)建設(shè)步伐不斷加快，許多地方省市財(cái)政部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在電子化政府采購(gòu)建設(shè)方面取得了大量創(chuàng)新工作。北京、浙江、廣東等多個(gè)省市已建立了涵蓋采購(gòu)管理與交易全過(guò)程的電子化系統(tǒng)，并逐步將系統(tǒng)向地市推廣，促進(jìn)了政府采購(gòu)操作業(yè)務(wù)的規(guī)范統(tǒng)一。

最后是加入GPA談判工作取得新的進(jìn)展。自啟動(dòng)GPA談判工作以來(lái)，財(cái)政部作為中國(guó)GPA談判牽頭部門，系統(tǒng)規(guī)劃GPA談判整體工作部署，統(tǒng)籌對(duì)外談判和國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備工作，在多邊和雙邊框架下，積極與美國(guó)、歐盟、加拿大等GPA參加方開(kāi)展溝通交流，深入開(kāi)展出價(jià)研究。目前已完成了四次出價(jià)工作，取得了一定成效，并得到了GPA參加方對(duì)中國(guó)在加入GPA談判工作中的立場(chǎng)、參與程度以及對(duì)談判所做承諾的履行情況的充分肯定。

2.中國(guó)政府采購(gòu)制度仍存在不足

中國(guó)政府采購(gòu)制度經(jīng)過(guò)了十幾年的發(fā)展已取得了喜人的成績(jī)，但不可否認(rèn)，仍然存在一些不足，主要有以下五個(gè)方面。

第一，政府采購(gòu)法制建設(shè)不夠完善。中國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法制建設(shè)還不夠健全、立法層級(jí)較低，且有些部分還存在著不統(tǒng)一、不配套等情況，因而不能很好地滿足政府采購(gòu)管理與實(shí)踐的實(shí)際需求，在一定程度上影響了政府采購(gòu)工作的高效開(kāi)展。目前在政府采購(gòu)領(lǐng)域除了一部基本法《政府采購(gòu)法》外，其他法規(guī)多為部門規(guī)章、規(guī)范性文件，層級(jí)較低、效力有限，立法建設(shè)滯后于政府采購(gòu)制度改革。同時(shí)，政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法關(guān)系沒(méi)有完全理順，某些內(nèi)容還存在相互沖突的情況，這給具體執(zhí)行操作帶來(lái)了很大困難。此外，在中國(guó)加入GPA進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法律法規(guī)調(diào)整是一項(xiàng)重要的談判內(nèi)容，需與GPA規(guī)則相接軌，這對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)法律制度建設(shè)提出了更高要求。

第二，政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮有限。目前，中國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)法律體系中僅《政府采購(gòu)法》第九、十條對(duì)政府采購(gòu)政策功能方面作了原則性規(guī)定，相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，使得政府采購(gòu)的政策功能的實(shí)現(xiàn)沒(méi)有可操作性的規(guī)范可循。法律制度上的缺失，一定程度上制約了政府采購(gòu)各項(xiàng)政策功能的落實(shí)。另外，當(dāng)前中國(guó)政府采購(gòu)實(shí)際操作范圍與法律要求的范圍差距還很大，政府采購(gòu)總量規(guī)模不大、結(jié)構(gòu)不合理，也在一定程度上限制了其政策功能的發(fā)揮。例如，當(dāng)前采購(gòu)品目多集中在汽車、計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、空調(diào)、醫(yī)療設(shè)備等大宗通用產(chǎn)品，一些技術(shù)含量高的非通用產(chǎn)品并未納入，這就導(dǎo)致政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的拉動(dòng)作用十分有限。

第三，政府采購(gòu)電子化建設(shè)有待進(jìn)一步提高。中國(guó)政府采購(gòu)電子化起步較晚，大多數(shù)地方還處于探索實(shí)踐階段，在實(shí)際操作中還存在諸多問(wèn)題。由于中國(guó)目前還沒(méi)有專門針對(duì)政府采購(gòu)電子化的法律法規(guī)，對(duì)政府采購(gòu)電子化的發(fā)展尚未提出明確的頂層設(shè)計(jì)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使各地發(fā)展水平參差不齊，不少地方政府采購(gòu)電子化平臺(tái)仍停留在信息發(fā)布階段，且系統(tǒng)兼容性較差，很大程度上阻礙了有關(guān)政策的有效執(zhí)行以及全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)的形成。

第四，政府采購(gòu)監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。目前實(shí)施的政府采購(gòu)監(jiān)管規(guī)定多以原則性為主，不能很好地解決當(dāng)前實(shí)際發(fā)生的具體問(wèn)題。尤其是近年來(lái)財(cái)稅體制改革不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了一些新的業(yè)務(wù)，如政府采購(gòu)集中支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)監(jiān)管職責(zé)及程序等，這些新業(yè)務(wù)無(wú)法可依、無(wú)章可循。另外，對(duì)當(dāng)前政府采購(gòu)中的違規(guī)行為沒(méi)有強(qiáng)有力的制約手段，處理結(jié)果的執(zhí)行難以到位。此外，有些政府采購(gòu)管理部門對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行部門的監(jiān)督力度不夠，有的甚至兩部門合二為一，無(wú)監(jiān)督可言。

第五，加入GPA談判工作仍需不斷加強(qiáng)。由于GPA規(guī)則是由歐美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家制定，與中國(guó)政府采購(gòu)制度有較大差異，中國(guó)作為后加入者，需按照歐美等國(guó)家的游戲規(guī)則進(jìn)行談判，這在很大程度上使得中國(guó)在GPA談判中處于被動(dòng)地位。并且由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣，中國(guó)時(shí)常受到來(lái)自歐美等參加方的壓力，要求中國(guó)盡快開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。此外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革仍處于深化時(shí)期，加入GPA可能帶來(lái)的各方面利弊影響還存在著諸多不確定因素，這也給GPA談判工作帶來(lái)較大困難，且影響了中國(guó)在談判中具體戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定。

三、德國(guó)政府采購(gòu)制度及其現(xiàn)實(shí)啟示

德國(guó)政府采購(gòu)歷史悠久，早在19世紀(jì)就有關(guān)于政府采購(gòu)的立法。20世紀(jì)，德國(guó)更是把政府采購(gòu)作為競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，德國(guó)政府采購(gòu)制度逐漸成熟完善，取得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，使得德國(guó)在加入GPA后應(yīng)對(duì)開(kāi)放本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)時(shí)顯得游刃有余。本文對(duì)德國(guó)的政府采購(gòu)法律制度和政策進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)中國(guó)的啟示。

1.德國(guó)政府采購(gòu)法律制度建設(shè)

德國(guó)政府采購(gòu)法律體系是在發(fā)展中逐步完善的。目前，德國(guó)政府采購(gòu)適用的法律制度取決于是否達(dá)到歐盟規(guī)定的門檻金額。達(dá)到歐盟門檻金額的采購(gòu)項(xiàng)目，適用于德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》、《聯(lián)邦預(yù)算法》、《政府采購(gòu)條例》、《公共定價(jià)條例》和《建筑發(fā)包和合同法》等聯(lián)邦法律。沒(méi)有達(dá)到歐盟門檻金額的采購(gòu)項(xiàng)目，則適用于德國(guó)聯(lián)邦或各州的預(yù)算及采購(gòu)規(guī)章制度。自歐盟簽署WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)后，由于歐盟與GPA規(guī)則在政府采購(gòu)門檻金額方面存在差異，歐盟執(zhí)委會(huì)于2007年發(fā)布文件，規(guī)定自2008年1月1日起將歐盟門檻金額調(diào)整至與GPA的門檻金額相一致。在上述背景下，德國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)是否受GPA規(guī)則規(guī)范，需參照歐盟門檻金額，若超過(guò)歐盟門檻金額，則受GPA規(guī)則及上述的德國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)范。接下來(lái)，本文對(duì)德國(guó)政府采購(gòu)方面的聯(lián)邦法律規(guī)范及其主要內(nèi)容作簡(jiǎn)要介紹。

第一，《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》是目前德國(guó)規(guī)范政府采購(gòu)的主要法律之一，對(duì)政府采購(gòu)主體、采購(gòu)方式、基本原則、適用范圍和審查程序等作了詳細(xì)規(guī)定[3]。該法規(guī)定了政府采購(gòu)活動(dòng)必須遵守以下六項(xiàng)基本原則。一是競(jìng)爭(zhēng)和透明原則。采購(gòu)人必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、透明的招投標(biāo)程序進(jìn)行采購(gòu)。二是非歧視性原則。參與采購(gòu)活動(dòng)的所有供應(yīng)商應(yīng)享受同等待遇，除非法律另有明確規(guī)定。三是照顧中小企業(yè)原則。采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)按照一定標(biāo)準(zhǔn)予以分解，確保中小企業(yè)獲取一定份額。四是專業(yè)技能原則。采購(gòu)人應(yīng)向具有良好的專業(yè)技能、經(jīng)濟(jì)效益和商業(yè)信譽(yù)的企業(yè)招標(biāo)，只有在聯(lián)邦和各級(jí)地方政府法規(guī)有相應(yīng)規(guī)定的情況下，才能向投標(biāo)人提出其他或進(jìn)一步要求。五是最經(jīng)濟(jì)中標(biāo)原則。評(píng)判一項(xiàng)投標(biāo)是不是最經(jīng)濟(jì)，除要看報(bào)價(jià)高低外，還要對(duì)諸如供貨期限、產(chǎn)品質(zhì)量、項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間以及是否會(huì)產(chǎn)生后續(xù)成本等因素進(jìn)行綜合分析。最后是禁止濫用權(quán)利原則。如投標(biāo)人向招標(biāo)投標(biāo)審核處提出的審查申請(qǐng)不當(dāng)，或者向州高等法院提出的上訴不當(dāng)?shù)?，這些行為屬于濫用權(quán)利行為，行為人必須賠償有關(guān)當(dāng)事人因?yàn)E用申請(qǐng)權(quán)或上訴權(quán)而受到的損失。

第二，《政府采購(gòu)條例》?！墩少?gòu)條例》又稱《公共采購(gòu)條例》，是德國(guó)執(zhí)行政府采購(gòu)活動(dòng)的具體依據(jù)。該條例充分保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，確保守法企業(yè)在參與政府采購(gòu)活動(dòng)中不受歧視。具體內(nèi)容包括：政府采購(gòu)的一般性規(guī)定，如立法目的、門檻金額、合同標(biāo)的金額估算、公開(kāi)及限制性采購(gòu)的流程等，以及有關(guān)部門的審查權(quán)限、受理調(diào)解程序等。

第三，《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》。德國(guó)《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》包括A和B兩個(gè)部分，考慮到歐盟對(duì)一般貨物、服務(wù)招標(biāo)與公用事業(yè)(如供水、能源、交通運(yùn)輸及電信等)兩類項(xiàng)目的招標(biāo)有不同的規(guī)范要求，因此德國(guó)在該法中也分別對(duì)這兩類項(xiàng)目做了不同規(guī)范。其中，A部分第一章是所有貨物、服務(wù)、工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的原則性規(guī)定，包含招標(biāo)程序的類型、流程、格式、時(shí)效、審查等。第二章是針對(duì)貨物和服務(wù)的招標(biāo)程序，包含招標(biāo)內(nèi)容的界定、期限、罰款、價(jià)格審查等項(xiàng)目。第三章和第四章規(guī)定了供水、能源、交通運(yùn)輸及電信等公用事業(yè)部門的招標(biāo)程序。B部分則是針對(duì)貨物和服務(wù)的驗(yàn)收程序的規(guī)范。

表1 德國(guó)政府工程領(lǐng)域的主要法律法規(guī)及主要內(nèi)容

資料來(lái)源：根據(jù)筆者收集整理所得.

第四，工程法規(guī)。德國(guó)政府相關(guān)工程法律規(guī)范分散在聯(lián)邦和地方法律及行政規(guī)則中。由于種類繁多，本文僅簡(jiǎn)要摘述在德國(guó)公開(kāi)招標(biāo)文件中最常出現(xiàn)的法律法規(guī)，具體如表1所示?！堵?lián)邦建筑法》是德國(guó)聯(lián)邦層級(jí)的法律規(guī)范，多為原則性規(guī)定。《建筑法施行細(xì)則》為地方性法規(guī)，是《聯(lián)邦建筑法》的具體補(bǔ)充，德國(guó)16個(gè)州都有各自的建筑法實(shí)施細(xì)則，內(nèi)容差異不大。此外，德國(guó)還有有關(guān)建筑合同范本以及建筑服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。

總之，德國(guó)較為完善的政府采購(gòu)法律體系有效地規(guī)范了政府采購(gòu)行為，促進(jìn)了政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)、節(jié)約財(cái)政資金和防止腐敗，從而確保了政府采購(gòu)工作的高效、有序開(kāi)展。

2.德國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的重要政策

德國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的重要政策主要包括三個(gè)方面。首先是綠色采購(gòu)政策。德國(guó)是一個(gè)十分注重環(huán)境保護(hù)的國(guó)家，因此政府采購(gòu)政策不可避免地會(huì)帶有濃厚的環(huán)保傾向。德國(guó)關(guān)于綠色采購(gòu)的法律法規(guī)包含在《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》A部分和《建筑合同標(biāo)準(zhǔn)范本》中。《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》A部分要求在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)過(guò)程中把好綠色環(huán)保關(guān)，嚴(yán)格按照有關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如要求政府機(jī)構(gòu)使用再生紙、低能耗、無(wú)噪音等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。《建筑合同標(biāo)準(zhǔn)范本》則規(guī)定了政府工程必須符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和材料[4]。同時(shí)，政府采購(gòu)還必須執(zhí)行1996年開(kāi)始實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》。德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境署是綠色采購(gòu)的先導(dǎo)者和推進(jìn)者，率先在采購(gòu)過(guò)程中引入了環(huán)保和節(jié)能的概念，其重要任務(wù)是制定科學(xué)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，推出環(huán)保標(biāo)簽以及將政府采購(gòu)納入環(huán)保政策之中。聯(lián)邦環(huán)境署沒(méi)有規(guī)定各項(xiàng)公共采購(gòu)的具體環(huán)保條件，而是要求各招標(biāo)機(jī)構(gòu)按照自身采購(gòu)需求以及非歧視性原則設(shè)定采購(gòu)內(nèi)容。

其次是扶持中小企業(yè)政策。中小企業(yè)普遍規(guī)模小、信息化水平低、資金短缺、經(jīng)營(yíng)管理水平落后以及承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于不利地位。但是，由于中小企業(yè)數(shù)量通常較多，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)中發(fā)揮了不可忽視的作用，因此，利用政府采購(gòu)扶持本國(guó)中小企業(yè)發(fā)展是一項(xiàng)國(guó)際通行的做法，德國(guó)也不例外。德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》明確規(guī)定“中小企業(yè)利益應(yīng)優(yōu)先通過(guò)專業(yè)分工或分批方式招標(biāo)而得到適當(dāng)照顧”。該條款可以視為德國(guó)利用政府采購(gòu)支持和促進(jìn)本國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的基本原則，將照顧中小企業(yè)利益作為政府采購(gòu)活動(dòng)的一個(gè)合法考慮因素。實(shí)踐也證明，德國(guó)利用政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展起到了顯著成效。

最后是采購(gòu)公告電子化。德國(guó)政府于2000年提出了“2005年政府上網(wǎng)”計(jì)劃，目的是讓民眾在2005年前可在線檢索查詢所有聯(lián)邦政府提供的服務(wù)項(xiàng)目信息。目前，德國(guó)的該項(xiàng)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。于是，德國(guó)政府又另推出了“德國(guó)上網(wǎng)”計(jì)劃，通過(guò)該計(jì)劃來(lái)整合所有聯(lián)邦及地方行政機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)資源[5]。近年來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部采購(gòu)局通過(guò)“在線公開(kāi)采購(gòu)”方案，逐步推動(dòng)了德國(guó)聯(lián)邦及地方政府使用該電子化平臺(tái)實(shí)施政府采購(gòu)，逐步建立起全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)，從而有效地提高了政府采購(gòu)效率，加強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

3.德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)及其現(xiàn)實(shí)啟示

德國(guó)在政府采購(gòu)領(lǐng)域成功的經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)中國(guó)有很好的啟示作用，主要有如下幾個(gè)方面。

第一，健全、完善政府采購(gòu)法律體系。德國(guó)既有《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)范政府采購(gòu)的原則性規(guī)定，又有《政府采購(gòu)條例》此類規(guī)范政府采購(gòu)的具體規(guī)定，以及《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》等深化貨物、服務(wù)招投標(biāo)管理的規(guī)定，從而形成了科學(xué)合理、配套完善、簡(jiǎn)便易行的政府采購(gòu)法律體系，確保政府采購(gòu)交易行為有章可循、有法可依，從而有效地起到了促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高政府采購(gòu)效率、防止腐敗的作用。

第二，有效發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。德國(guó)政府采購(gòu)有關(guān)政策制度的完善和健全為政府采購(gòu)政策功能的充分實(shí)現(xiàn)打下了良好的基石。一方面，為了有效發(fā)揮政府采購(gòu)各項(xiàng)政策功能，根據(jù)職責(zé)劃分，分別由德國(guó)相應(yīng)的專業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)此類活動(dòng)。另一方面，德國(guó)政府針對(duì)不同政策均設(shè)定了明確的目標(biāo)及強(qiáng)制性規(guī)定，不少目標(biāo)及規(guī)定都上升到法律法規(guī)層面。由于有明確的且切實(shí)可行的政策規(guī)定，使得德國(guó)政府采購(gòu)有關(guān)政策均能夠得到有效的貫徹執(zhí)行。

第三，完善的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)。實(shí)施電子化政府采購(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了需要安全、可靠的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的構(gòu)建和支撐，還需要規(guī)范的業(yè)務(wù)流程、健全的法律制度、良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的支持配合。德國(guó)電子化政府采購(gòu)實(shí)踐取得了顯著成效，不僅提高了采購(gòu)效率，降低了成本，還規(guī)范了操作，使得政府采購(gòu)活動(dòng)更加公開(kāi)透明。

四、完善中國(guó)政府采購(gòu)制度及對(duì)GPA談判的建議

基于上述分析，本文提出完善中國(guó)政府采購(gòu)制度及應(yīng)對(duì)加入GPA談判的四點(diǎn)建議。

第一，加快政府采購(gòu)法律體系建設(shè)步伐。針對(duì)當(dāng)前政府采購(gòu)管理中存在的突出問(wèn)題，盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》及制定相關(guān)配套規(guī)定和辦法，使實(shí)際工作有法可依、有章可循。加強(qiáng)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章間的銜接和協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)矛盾或沖突。加強(qiáng)政府采購(gòu)法律體系的實(shí)用性和可操作性，確保政府采購(gòu)活動(dòng)的有序開(kāi)展，從而為政府采購(gòu)工作提供完備的法律基礎(chǔ)。

第二，積極有效發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。加強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)配合，在政府采購(gòu)管理部門的主導(dǎo)、相關(guān)部門的協(xié)作配合下，形成合理分工、高效有序的工作機(jī)制，緊緊圍繞中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，明確中國(guó)政府采購(gòu)政策功能具體目標(biāo)及規(guī)劃。盡快完善促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的法律法規(guī)和制度，提高法律法規(guī)和制度的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，為政策功能的實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)有效的法律保障。此外，政府應(yīng)加大宣傳教育力度，讓更多的人認(rèn)識(shí)到履行政府采購(gòu)政策功能在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展中的重要意義，增強(qiáng)履行政策功能的自覺(jué)性。

第三，大力推進(jìn)政府采購(gòu)電子化建設(shè)。在充分借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，努力探索出適合中國(guó)國(guó)情的電子化采購(gòu)模式。提高有關(guān)部門的重視，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)法律法規(guī)的完善修訂，營(yíng)造良好的社會(huì)和法律環(huán)境。加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，為政府采購(gòu)電子化提供人才支持。

第四，積極做好加入GPA談判工作。首先，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、國(guó)際地位不斷提升，在加入GPA談判工作中，中國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情不同、發(fā)展階段不同而提出自己的觀點(diǎn)和立場(chǎng)。其次，作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)有一定義務(wù)在國(guó)際政府采購(gòu)領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。但權(quán)利與義務(wù)必須是均等的，中國(guó)只能承擔(dān)與自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的義務(wù)。再次，中國(guó)對(duì)加入GPA的談判應(yīng)著眼于全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，制定直接目標(biāo)及中長(zhǎng)期目標(biāo)，采取更多的“先手棋”和“組合拳”。最后，中國(guó)可先在非GPA成員市場(chǎng)“試水”，將政府采購(gòu)納入與其他非GPA成員的雙邊、區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)議中。

[1]歐陽(yáng)希玲,黃崇望,劉 源.中國(guó)政府采購(gòu)制度改革回顧與展望[J].地方財(cái)政研究,2010，(10)：4-13.

[2]中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào).全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模10年激增10倍[EB/OL]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/201207/t20120705_664241.html.

[3]邵建東.德國(guó)新修訂的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》介評(píng)[J].南京大學(xué)法律評(píng)論, 2000，(1):186-194.

[4]林初寶.德國(guó)公共采購(gòu)制度及其經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].經(jīng)濟(jì), 2009，(6):112-114.

[5]徐 進(jìn).德國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)：制度好 機(jī)制好 結(jié)果自然也很好[EB/OL]. http://www.caigou2003.com/theory/discussion/20091204/discussion_6969.html.

責(zé)任編校：裴媛慧，孫詠梅

2013-04-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(11amp;ZD052)

作者簡(jiǎn)介：翁燕珍，女，浙江寧波人，博士生，研究方向?yàn)檎少?gòu)、交通資產(chǎn)管理。

F812.45

A

1007-9734(2013)03-0103-06