走進(jìn)國(guó)庫(kù)

史可

國(guó)庫(kù)——似乎永遠(yuǎn)和外界隔著一層神秘的面紗。官員們不愿多談國(guó)庫(kù)、學(xué)者們諱言國(guó)庫(kù)，老百姓更是不了解，“剝開”國(guó)庫(kù)并不是一件容易的事。

此次河北國(guó)庫(kù)集中支付電子化試點(diǎn)，可以說是對(duì)進(jìn)行多年的國(guó)庫(kù)改革的一次延續(xù)和深化，也讓國(guó)庫(kù)改革再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。

國(guó)庫(kù)不僅僅是指國(guó)家金庫(kù)，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的核心功能集中于兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)但又界限分明的領(lǐng)域：預(yù)算執(zhí)行控制和政府現(xiàn)金管理。

在我國(guó)，這些功能由以前的央行單家行使，變?yōu)橛韶?cái)政部國(guó)庫(kù)司和中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局共同執(zhí)行的“雙重國(guó)庫(kù)”模式，即財(cái)政部負(fù)責(zé)下達(dá)國(guó)庫(kù)支付指令，央行具體執(zhí)行資金的劃撥。

要更深入地了解國(guó)庫(kù)，還得從2001年開始的國(guó)庫(kù)體制改革說起。

唯有改革

也許很多行政單位人員還記得在本世紀(jì)伊始，所在單位陸續(xù)為自己辦理了工資卡，并被告知以后“行政單位的工資發(fā)放改由財(cái)政統(tǒng)一支付”，但或許很少有人意識(shí)到這是中國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革之萬(wàn)里征程的第一步。

傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)體制的顯著特征在于其高度分散化：政府銀行賬戶、現(xiàn)金余額、財(cái)政收付款交易、會(huì)計(jì)記錄和財(cái)政監(jiān)督的功能都分散于數(shù)目龐大的支出機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行，沒有任何一個(gè)核心部門對(duì)這些功能實(shí)施了集成式管理。

這種分散支付模式的弊端非常明顯：一旦財(cái)政資金撥出，即由支出部門控制，極易產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行中的資金沉淀、預(yù)算約束軟化、資金浪費(fèi)、支出失控、私設(shè)賬戶、截留資金以及各種腐敗現(xiàn)象。

正是在這樣的背景下，2000年應(yīng)國(guó)庫(kù)改革的需要，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司順勢(shì)成立，承擔(dān)著預(yù)算執(zhí)行的全過程、國(guó)債管理、政府采購(gòu)的監(jiān)督管理三大職能。

2001年3月，財(cái)政部與央行聯(lián)合頒布實(shí)施《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，中國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革大幕由此拉開。

以“通過開設(shè)于央行的國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行集中收付”為目標(biāo)模式的國(guó)庫(kù)集中收付制度自此引入。具體講國(guó)庫(kù)管理制度改革就是實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)、一個(gè)基礎(chǔ)、兩項(xiàng)改革的過程：一個(gè)目標(biāo)即建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度；一個(gè)基礎(chǔ)即改革傳統(tǒng)賬戶體系，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系；兩項(xiàng)改革即支出支付方式改革和收入收繳方式改革。

國(guó)庫(kù)收付的集中化管理大大充實(shí)了國(guó)庫(kù)資金，對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接全過程監(jiān)督、控制，規(guī)范了資金撥付渠道，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行力度，提高了財(cái)政資金的使用效率。國(guó)家可以隨時(shí)拿出錢來(lái)直接撥付到勞務(wù)提供者或者是商品提供者手中，省去了中間環(huán)節(jié)，避免了以前存在的層層克扣、隨意挪用國(guó)庫(kù)資金等問題。

改革十年

2001年9月財(cái)政部率先在水利部、科技部、財(cái)政部等6個(gè)中央部門及所屬136個(gè)基層預(yù)算單位進(jìn)行了首批試點(diǎn)改革。隨后，從2001年11月起，地方上部分省市陸續(xù)展開試點(diǎn)。

作為一場(chǎng)對(duì)財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革被經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）冠以“財(cái)政革命”的定位。從實(shí)際推行改革的情況看，“革命”的說法也許不為過。

改革方案的實(shí)施，不僅涉及到改變現(xiàn)行預(yù)算編制方法和修訂一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立健全銀行清算系統(tǒng)、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)等必需的配套設(shè)施，而且涉及到改變傳統(tǒng)觀念，擺脫舊的管理方式的束縛。

由于失去財(cái)政資金的自由裁量權(quán)，預(yù)算單位“花錢不見錢”，因此國(guó)庫(kù)集中收付改革必然遇到了一些地方部門利益群體或明或暗的抵制。一段時(shí)間內(nèi)，仍有部分預(yù)算單位的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)依然關(guān)注納入財(cái)政專戶的資金利息歸屬問題，還有一部分單位仍然把改革資金當(dāng)成“過路資金”，對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)認(rèn)識(shí)不清。

另外，由于分散支付模式實(shí)行時(shí)間過長(zhǎng)，各部門單位無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)務(wù)工作人員，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革規(guī)定的操作方式不適應(yīng)，無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，還是軟件開發(fā)，系統(tǒng)維護(hù)，技術(shù)人員培訓(xùn)……越向基層，就將面臨越大的困難和挑戰(zhàn)?？梢哉f改革的過程需要沖破種種障礙阻隔才能撥云見日。

2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》時(shí)曾要求2001年至2005年期間改革實(shí)現(xiàn)全國(guó)覆蓋。然而截止到2004年底，僅有140個(gè)中央部門、30個(gè)?。▍^(qū)、市）的省級(jí)預(yù)算單位，150多個(gè)地（市）和部分縣級(jí)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革。有的省本級(jí)尚未在所有預(yù)算部門實(shí)施改革，有的尚未推進(jìn)到全部基層預(yù)算單位，還有一部分地市和大部分縣沒有實(shí)施改革。甚至在西藏、大連、天津、上海、浙江等省區(qū)市改革一度未能破土。

2005年，中央和地方開始全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。到了“十一五”末期，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革取得重大進(jìn)展，其實(shí)施范圍涵蓋中央所有部門及所屬12500多個(gè)基層預(yù)算單位、地方36個(gè)?。▍^(qū)、市）的省級(jí)預(yù)算單位、327個(gè)地市和2500多個(gè)縣級(jí)總共超過35萬(wàn)個(gè)地方預(yù)算單位。

到了2010年，國(guó)庫(kù)集中收付制度在我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的核心基礎(chǔ)性地位已經(jīng)確立。

改革未竟

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革無(wú)疑是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的龐大系統(tǒng)工程。

首先，從管理職能上講，財(cái)政國(guó)庫(kù)與央行國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金的管理職能發(fā)生一定的變化。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付之前，央行有權(quán)拒絕支付不合規(guī)的財(cái)政資金撥款。但為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付先支付后清算的改革，2002年開始，央行對(duì)撥款的監(jiān)督變成只對(duì)憑證票面內(nèi)容的審查核對(duì)，國(guó)庫(kù)對(duì)款項(xiàng)的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。

財(cái)政部國(guó)庫(kù)司負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)管理的政策制度，負(fù)責(zé)財(cái)政資金的收入和支出運(yùn)行管理，即財(cái)政資金收入、收繳、支付的整個(gè)管理工作。人民銀行的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦庫(kù)款的繳納和支撥等業(yè)務(wù)，按照財(cái)政部門的支付指令辦理資金撥付，實(shí)際上是一種代理行為。雖然真金白銀在人民銀行國(guó)庫(kù)中存放，但各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位包括人民銀行都無(wú)權(quán)動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款。

其次，作為中國(guó)政府預(yù)算改革的“三駕馬車”之一的國(guó)庫(kù)集中支付改革的推進(jìn)，也推動(dòng)了“部門預(yù)算改革”和“政府采購(gòu)改革”的深化和規(guī)范。

改革未有竟時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新我國(guó)公共財(cái)政管理體制，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求、以國(guó)庫(kù)集中收付制度為主要特征的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，未來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。

在今年4月22日召開的全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)工作會(huì)議上，財(cái)政部明確提出著力建設(shè)完善具有“四項(xiàng)功能”、“五大體系”的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，即按照強(qiáng)化監(jiān)控功能、理財(cái)功能、反映功能和政策實(shí)施功能的要求，建設(shè)完善預(yù)算執(zhí)行管理體系、政府財(cái)政財(cái)務(wù)信息分析報(bào)告體系、政府采購(gòu)管理體系、國(guó)債管理體系和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體系。