政治控制、個人取代組織與過渡年資量化——我國歷史上大一統(tǒng)時期政府績效評估經驗、遺弊與繼承之道*

尚虎平

據《中國人事報》調查，早在2007年，全國已經有1/3的省 (區(qū)、市)開展了政府績效評估。2010年7月20日，經中央紀委書記辦公會議批準，中央紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室正式組建。2011年3月10日，國務院批復建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，這標志著我國政府績效評估以制度、體制的形式面向全國推開。然而，如同經濟、政治、社會、文化、生態(tài)發(fā)展到了拐點一樣，目前我國政府績效評估也面臨一系列難題。要解決這些難題，除了大力引進國外的作法之外，更需要回頭看看我們先輩所開創(chuàng)的各種適應這塊特有土地、特有民族、特有文化的“中國式”政府績效評估的作法，以期從古圣先賢那里找到啟示。根據麥迪遜 (Maddison)的估計，直到1820年，中國仍是世界上最大的經濟體，GDP總量仍占世界份額的32.4%①A.Maddison，Chinese Economic Performance in the Long Run.Paris:OECD，1998，pp.25－40.，這證明中國在相當長的時期內都走在世界經濟發(fā)展的最前列。從政治制度來看，古代中國是典型的中央集權式前現代國家，在這種體制下，國家經濟績效的取得主要依靠政府的謀劃與推動。中國經濟長期居于世界前列的事實證明了歷史上我國政府績效是相當高的。我們有理由相信，中國歷史上長期保持興盛也來自于政府的績效優(yōu)勢。依據系統(tǒng)原理和科學管理原理，高績效的獲得依賴于績效評估這種反饋控制工具。從各種歷史文獻可以看出，我國政府績效評估源遠流長，最早的官吏考評，大約可以追溯到公元前11世紀?！渡袝份d:“三載考績，三考黜陟幽名，庶績庶熙，此分三苗?！雹凇渡袝び輹?。由此而始，我國的政府績效評估至清朝一直未有間斷。

一、我國歷史上政府績效評估的分析框架

與已有文獻的歷史學分析范式不同，本文依照彼得·羅希①［美］彼得·羅希、馬克·李普希，霍華德·弗里曼:《評估:方法與技術》，邱澤奇、王旭輝、劉月等譯，重慶大學出版社2007年版，第17－27頁。等人的現代評估理論、波伊斯特②［美］西奧多·H.波伊斯特:《公共與非營利組織績效考評:方法與應用》，肖鳴政等譯，中國人民大學出版社2005年版，第9－16、25－27、79－80頁。的公共組織績效評估理論，對我國歷史上有資料支撐的政府績效評估按照現代管理學分析框架進行了厘清，該框架包括十個方面的內容。

表1 我國歷史上政府績效評估簡況

(1)評估類型。依照評估學原理，將評估類型分為個體、組織、項目績效評估，依次編號為a、b、c③盡管我們依次分類編號，但每個時期可能只有某一種甚至沒有這些類別，后文其他分類也與此類似。。(2)評估主體。在“內、外部”評估主體的基礎上，將其具體化為5個:內部上級、內部平級、內部下級、外部評估者、自評估，依次編號為a、b、c、d、e。(3)評估系統(tǒng)設計與實施過程。筆者將此分為確保管理者認同、制定評估管理政策、制定評估系統(tǒng)總體藍圖、確立評估系統(tǒng)目標和參數、確定工作結果、定義并選擇評估指標、開發(fā)數據收集程序、闡明系統(tǒng)過程、進行系統(tǒng)測試、全面實施、反饋和修改系統(tǒng)，依次編號為a、b、c、d、e、f、g、h、i、j、k。(4)評估方法。在“定性、定量”方法基礎上，將“研究方法”具體化為5種:定性方法、定量方法、定性為主的方法、定量為主的方法、定性定量同等重要的方法，依次編號為a、b、c、d、e。(5)評估目的。分為政治控制、經濟發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展共4種，依次編號為a、b、c、d。(6)評估成本。由于資料過于稀少，無法運用具體的數據對其評估成本進行核算，此處只考察在績效評估過程中有無成本核算措施，如果有則記為Y(Yes)，無則記為N(No)。(7)評估時機選擇。本文將評估時機分為行政行為前的“預績效評估”，行政過程中的“過程績效評估”、行政結果產生時的“結果績效評估”、行政行為實施一段時間之后的“后績效評估”4種，依次編號為a、b、c、d。(8)評估實施。本研究以評估實施中效度和信度的保證措施來考察評估的實施情況，由此可以判斷評估實施的求真性、現實性和解決問題的態(tài)度。筆者將其分為信度保證、效度保證、信度效度均保證、兩者均不保證4種措施，依次編碼為a、b、c、d。(9)評估結果報告。依據評估學要求，本文將評估結果報告分為4種:橫向比較型、縱向比較型、與評估者規(guī)定的某一標準比較型、無任何比較型，依次編碼為a、b、c、d。(10)評估結果應用。政府績效評估的目的是利用評估結果來提升績效。評估不是目的，僅僅是實現目的的一個階段。判斷績效評估實效的依據是在一段時間之后看它是否有助于個人、組織和項目績效的提升。本文主要考察績效評估結果在戰(zhàn)略規(guī)劃、預算和財政管理、工作項目管理、績效管理、質量和過程改進、合同管理、外部標桿管理、公眾交流溝通、績效正激勵、績效負激勵、干預等11個方面的應用情況，依次編碼為 a、b、c、d、e、f、g、h、i、j、k。

二、我國歷史上政府績效評估實踐的分析結果

盡管我國有著“上下五千年”的悠久歷史，但要找一部有關政府績效評估的專門史料，卻與大海撈針無異。在極其浩瀚的書海中，筆者重點檢索了我國歷史上大一統(tǒng)時期在政府績效評估方面所作的各種努力。之所以這樣，是因為考慮到目前我國也屬于大一統(tǒng)的盛世，古代的作法對類似的環(huán)境具有啟示、警示意義。筆者竭盡各種可能，發(fā)現有資料支撐的共有8個朝代，即秦、漢、隋、唐、宋、元、明代和“預備立憲”之前的清朝。我們在審讀之后，將其按照時代的繼起性和各種作法的繼承性分為了秦漢、隋唐、宋元、明清4個時期，將其按照分析框架的要求作了具體解析，形成了“我國歷史上政府績效評估簡況”(表1)。

1、評估類型是針對政府官員個人的個體績效評估，其評估主體來自于內部上級

從表1可以看出，我國歷史上的政府績效評估，無一例外均是針對政府官員個人的個體績效評估，且其評估主體來自于內部上級。之所以將這兩個問題放在一起分析，是因為從我們所收集到的資料來看，與這兩個問題相關的歷史資料一般都是結合在一起的。

秦朝實行上計制度，漢朝考績則沿襲了秦制，制定了《上計律》、《考功課吏法》和“六條制察”，加強了對地方官員的績效考評與管理?！扒锒瑲q盡，各計縣戶口墾田、錢谷入出、盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣其郡，課校其功。”①《后漢書·百官志》(五)。就是這種考績的寫照。

隋唐時期的績效評估分為“計課”與“考績”?！坝嬚n”是按日、月累計官員功過，一般由各部及地方行政長官自行負責;“考績”是根據考課法規(guī)定實行定期的政績考核，是既有程序又有實際內容的考核，它們都屬于行政系統(tǒng)內部的上級發(fā)起的針對政府官員個人的績效評估，這從唐玄宗為中書令張說寫的考詞可見一斑:“動惟其道，累聞獻替之誠，言則不寶史，自得謀酞之體。政令必侯其增損，圖書又籍其刊削，才望兼著，理會事褒升?？贾猩??！雹凇度莆摹肪硭囊?。“每發(fā)一巡縣，觀風俗，問百年……皆附于考課，以為褒貶……”③轉引自夏炎《試論唐代都督府與州的關系 (二)》，http://www.wenhuacn.com/article.asp?classid=65＆articleid=7754。也是此類評估的寫照。

宋代的績效評估形式是“磨勘”。首先，由各部門長官每年對所屬官吏的善惡功過進行考評，朝廷為每位官員統(tǒng)一頒發(fā)的“歷紙”上“歲書其功過”，稱為“小考”;應考者經三考之后，即將“解狀”、“舉狀”、“家狀”、“考狀”等相關材料報中央主考部門“磨勘”?！澳タ薄边^程中，京官由上級長官考核其功過，地方官由“守倅考縣令，監(jiān)司考知州”④《宋史·選舉六》。，兩者最后由審官院或吏部等專門機構復查。為了保證考課能夠如實公允，御史對諸路監(jiān)司所定的守令考課有復審權⑤總結自《宋會要輯稿·職官》。。元朝中書省負責考核京都官吏，吏部負責考核外任官吏，肅政廉訪司和監(jiān)察御史臺對各地方派遣官員進行考察，考核可以分為“計年”與“廉訪”兩種?？己藘热莺蜆藴手饕罁段迥耆瓤颊n升殿法》進行。 “掌天下官吏選授之政令。凡職官銼敘之典，吏員調補之格……”⑥《元史·百官一》。“省判所辦諸課增虧分數，升降人員。增六分升二等?！雹摺对贰みx舉二》。其中描述的就是這種考核。

明代政府績效評估分為考滿和考察。考滿時，在京六部五品以下官員由本衙門長官評價;四品以上官員及一切近侍官、御史等，“任滿黜陟，取自上裁”。地方府州縣官由各級長官考核，然后再經布政司、按察司考核，吏部考功司復考。考察分為京察和外察。京察中四品以上自陳功過以取上裁，五品以下則由吏部尚書、吏部考功司郎中、吏部給事中、都察院都御史和河南道御史參與。外察可以是地方官朝覲來京師，由吏部課其殿最，也可以派御史等官分巡天下考察官吏。這些措施從朱元璋統(tǒng)一全國建立明朝后就開始施行，“洪武元年，令各處府州縣官，以任內戶口增，田野辟為上”①《萬歷會典》卷十二。。清代政府績效評估基本上承襲明代，略有變化。從作法來說，分為考核京官的京察和考核外官的大計。京察三品以上的官員向皇帝自陳，四品以下的部院司員由吏部、都察院長官考察。大計由藩、泉、道、府考察屬吏的表現。

2、評估系統(tǒng)設計與實施過程中一般都具有“確保管理者認同”、“制定評估管理政策 (法律)”、“制定評估系統(tǒng)開發(fā)總體藍圖”、“確立評估系統(tǒng)的目的和參數”、“定義并選擇評估指標”和“全面實施系統(tǒng)”的環(huán)節(jié)

秦代使用“上計”評估法，制定了《為吏之道》、《田律》、《倉律》、《除吏律》、《效律》、《除弟子律》、《公車司馬獵律》、《課律》等法令，對政府官員考核從不同方面進行規(guī)定，同時提出了“五善五失”的為吏之道:“吏有五善，一曰中 (忠)信敬上;二曰精 (清)廉毋謗……五者畢至，必有大賞?！薄袄粲形迨?，一曰夸以迣，二曰貴以大 (泰)……五曰賤士而貴貨貝?！雹凇对茐羟睾啞槔糁馈?。到了漢代，政府績效評估的系統(tǒng)設計更加豐富，其時出臺了《功令》、《上計律》，從漢元帝開始推行《考功課吏法》，這是我國歷史上最早的政府績效評估法規(guī)。在績效評估指標方面，漢代推出了“六條問事”:“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡;二條，二千石不奉詔書、遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸……”③《漢書·六條問事》。

隋唐時期，中國在歷經長期分裂動亂之后重新步入和平與統(tǒng)一的“快車道”，政府績效評估的評估系統(tǒng)設計也進入了快速、全面發(fā)展時期。隋朝短暫，歷史資料稀缺，但唐代的資料較為豐富。唐代頒行了一系列政府績效評估法律，如《考課法》貴為《唐令》第一編，同時還出臺了《四善二十七最》、《四等課法》、《唐六典》、《唐律疏議·職制律》等④總結自《新唐書·百官志》。。唐代的績效評估內容較之之前的作法更為豐富，分別對“流內官”和“流外官”制定了詳細的“四善二十七最九等考第”績效指標和簡略的“四等考第”指標體系?！八纳啤敝笜耸恰暗铝x有聞、清慎明著、公平可稱、格勤匪懈”⑤《通典·選舉·考績》。;“二十七最”指“銓衡人物，擢盡才良為選司之最”;“揚清激濁，褒貶必當，為考校之最”;“賞罰嚴明，攻戰(zhàn)必勝，為將帥之最”⑥《唐六典·考功郎中》。。

宋代頒布了一系列政府績效評估類的法律條令，目前尚存的考課法有《元年考課法》、《縣令課》、《守令課》、《州官考課法》、《監(jiān)司考課法》、《京官考課法》六種。宋代考核政府官吏的內容是由唐“四善二十七最”精簡而來，常用的“磨勘”指標有“戶口之登耗;田土之荒辟;茶酒鹽稅統(tǒng)比，不虧遞年租額……”⑦《宋會要輯稿·職官》五九·之七。。宋神宗時代推出了對縣令的“四善三最”考核體系，即“德義有聞，清謹明著，公平可稱……撫恤困窮，不致流移為撫養(yǎng)之最”⑧《宋史·職官志三》。。對路州則運用“七事考”體系，即“一曰舉官當否，二曰勸課桑農、增墾田疇，三曰戶口增損，四曰興利除害，五曰事實案察，六曰較正刑獄，七曰盜賊多寡”⑨《宋史·職官志三》。。公元1107年，宋徽宗頒布《考課法》，原“四善三最”被改為“四善四最”，并被擴展應用到對州官的評估①總結自《慶元條法事類·職制門·考課》。。元代考核法令主要是《五年三等考課升殿法》，考核指標以“五事考課”為主，涉及經濟績效，如戶口增、田野辟、賦役均②《元史·選舉二》。。

明代的“考滿”和“考察”體系更為完整，其所依法律主要是《考滿法》、《明會典》、《考核通例》、《繁簡則例》?！翱紳M”包括官吏任職期間的經濟績效和錢糧是否完足，有無侵欺貪污等?！坝兴久渴镆韵?，務要積糧一萬五千石……”③《萬歷會典》卷十二?！傲钐煜鹿倮艨紳M遷秩，必嚴核任內租稅，征解足數”④《明史·食貨二》。，描述的就是“考滿”的內容和指標?！翱疾臁敝饕恰胞愐园朔ā?，即查貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹⑤總結自《明史》(卷七十一·志第四十七)。。清代沿襲了明朝的作法，主要采取“考滿”和“考察”兩種方式，其內容設置、指標體系等也承襲了明朝，評估所依法律主要是《清會典》。順治時實行“四格八法”的績效指標體系，即“才、守、政、年”和“貪、酷、罷軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁、才力不及”，嘉慶以后將其精簡為對京官考察的“四格六法”和對非京官大計的“二等八法”⑥總結自《皇朝文獻通考》卷五十九《選舉考十三·考課》。。

3、各朝都選擇了“過程績效評估”、“結果績效評估”和“后績效評估”三種評估時機

在評估時機選擇上，秦朝除了每年進行的兼具“過程績效評估”和“結果績效評估”的“上計”，還有每年一小考、三年一大考的“上計”與“考課”，它們兼具“結果績效評估”和“后績效評估”的特色。漢朝沿襲了秦朝的作法但稍有改進，它分為中央對地方的考績和中央及地方所屬官吏的考績，前者由郡國課縣、中央課郡國、丞相受計、御史大夫核實、皇帝主計等程序組成，時間上由每年秋天開始，年終結束?！扒锒瑲q盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿”⑦《后漢書·百官五》。。漢代還發(fā)明了“朝會受計”和“巡行受計”的考績方法:“郡國守丞長史上計事竟，遣君侯出坐庭，上親問百姓所疾苦?！雹嗫偨Y自《云夢秦簡·課律》?！耙荒暌恍】肌?、“三年一大考”的時機選擇性質與秦相同，但“朝會受計”和“巡行受計”屬于典型的過程績效評估，是一種不定期評估。

隋朝對官員的績效評估時機選擇主要以年終評估為主，九品以上的地方官，由吏部每年考核一次，年終到中央報告工作，叫做“朝集”，這是具有“結果績效評估”和“后績效評估”式的評估。唐代對所有官員不論職位高低，每年都要經過一定的考課，稱為小考。每隔三年，偶爾也有隔四年或五年舉行一次大考。這些屬于“結果績效評估”和“后績效評估”式的時機選擇。此外，唐代還有過程績效評估的時機選擇，也就是不定期考核和不定期抽查。據載，李世民曾將都督、刺吏姓名寫于屏風，并隨時將其善政惡跡一一列舉名下，并派遣李靖、肖璃等13人分行四方，巡視天下，“觀風俗之得失，察政刑之苛弊，黝階幽明”⑨《貞觀政要》卷二。。

宋代在“磨勘”過程中，實行一年一考和文官三年一任、武官五年一任的考任制?！胺矁韧夤?，計在官之日，滿一歲為一考，三考為一任?！盵10]《宋史》卷一百六十三·志一百一十六?！犊h令課》規(guī)定“凡三年一考，上等者加族賞，無善者將被淘汰”?！耙荒暌豢肌睂儆谌温氈械摹斑^程績效評估”，同時兼具對一年來行政行為的“結果型績效評估”性質;“三考為一任”、“凡三年一考”屬于對任期的結果評估，同時也具有“后績效評估”的性質，考核任職期間行政行為的影響、效率、效益。元代考課方法有“廉訪”與“計月”兩種?！傲L”是指每個道都設肅政廉訪司，每司有肅政廉訪使8人，2人留司掌握總的情況，其余6人分臨所部巡查官員的功過優(yōu)劣，所有民政錢糧等事均在考課之列?！坝嬙隆笔侵父鶕殑找?guī)定其任職的期限?！锻ㄖ茥l例·選舉·選格》和《元史·選舉四·考課》對評估時機選擇有較為清晰的記載:“諸職官以三十個月日為任滿”，“吏員須以九十個月方得出職”?！胺补賳T考數，省部定擬，從九品擬歷三任，升從八……通歷八十月，升三品?！边@就是說，諸衙門及行省、宣慰司官，常例30個月為一考，外任官常例36個月為一考，三考為一任，這表明時機選擇主要是對行政行為產生30、36個月之后進行的后績效評估。

“宣德五年奏準:天下官員三、六年考滿者，所欠稅糧立限追征;九年考滿，任內錢糧完足，方許給由?！雹佟度f歷會典》卷二十二。其描述的是明代的績效評估時機選擇?！犊紳M法》規(guī)定，無論內外官任職滿三年為一考，六年再考，九年通考，每一階段考績完成，稱為“考滿”。朱元璋還規(guī)定了朝覲之法，稱為“察典”，于丑、辰、未、戊年舉行?！叭暌豢肌睂儆谌温氈械倪^程績效評估，同時具有對三年行政結果的考核性質;“六年再考”和“九年通考”屬于對任職期的績效評估和任職特定時段后的績效評估。清朝“考滿”和“考察”的評估時機選擇基本沿襲了明代的作法。

4、不同時期績效評估方法都以定量為主

與傳統(tǒng)印象大不相同的是，從我們所檢索到的資料來看，古代政府績效評估的方法竟然是以定量方法為主。秦代對官吏的考核分“小課”和“大課”，考課方式沿用上計制度。先由縣令把該縣的戶口、墾田、稅收、糧食、治安等具體統(tǒng)計數字編為計簿上呈郡國，由郡國守相進行考核;郡守再對核定后的縣計簿加以匯總，結合本郡國一年政績，在年終前報送朝廷，由中央管理部門進行考核②總結自《云夢秦簡·課律》。。盡管我們沒有進一步的史料來證明當時的“大課”和“小課”的報告是一份充滿了基數和百分比的績效評估結果書，但從定類 (nominal)、定序 (ordina)、定距 (interval)和定比 (ratio)4種數據的特性來說，這些指標的設置本身已屬于定類、定序、定距數據。按照定類→定序→定距→定比4種數據依次轉化的規(guī)律來看，只要將這些指標體系應用到評估中去，它必然屬于將前三種數據轉換成能夠辨識異同、比較高低、度量差異強度、度量差異比率的定比數據，從而成為嚴格意義上的定量化評估③參見李懷祖《管理研究方法論》，西安交通大學出版社2000年版，第108－114頁。。實際上，即使評估指標體系不轉換為定比數據，它依然屬于定類、定序、定距3種數據，當然屬于量化評估。秦代考核完畢后，由主考者依據得分給出每個官吏的考績等級，作為獎懲升降的依據;這與現代意義上以量化為主的政府績效評估相比，差距已經是很小了。漢朝的“六條問事”式績效評估繼承自秦代的“小課”、“大課”，也是一種以量化為主的績效評估。

唐朝“四善二十七最”、“四等課法”，宋朝的“磨勘”全過程都屬于以量化為主的績效評估方式?！澳タ薄钡闹笜?“戶口之登耗;田土之荒辟;茶酒鹽稅統(tǒng)比，不虧遞年租額;上供、和糴和買物不虧年額拋數”④《續(xù)資治通鑒長編》卷一六六。以及“四善三最”、“四善四最”考核體系都屬于定量化的產物。而且在績效評估結果上，也采取了量化方式?！澳タ薄苯Y果一般可分為三個等級，從而作到“有官必有課，有課必有賞罰”。元代績效評估的“五事考課”、“九征”、“二十六美”、“三十九類”、“三要”也都以量化為主⑤《元史·選舉二》。。《元史·選舉二》對此有詳細記載，如“省判所辦諸課增虧分數，升降人員。增六分升二等，增三分升一等……虧兌一分，降一等”。

明代的考察和考滿的定量化更為明顯。《萬歷會典》卷十二載:“有司每十里以下，務要積糧一萬五千石……”⑥《萬歷會典》卷十二。在考察和考滿中，依照特定的分數分為稱職、平常、不稱三個級別，而且級別之間比例數據也非常精確，如洪武十六年，考核朝官4117人，“稱職”的只有435人，“平?！钡挠?897人，不稱職和貪污的有785人。明代還產生了一項偉大的數量化成就——朱元璋在對官員的評估中，為了防止篡改數字、涂改賬本，在績效評估技術上發(fā)明了大寫數字，在官方的評估中，統(tǒng)一將一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、百、千，改成壹、貳、叁、肆、伍、陸、柒、捌、玖、拾、陌、阡①此處參照了《朱元璋為反貪發(fā)明大寫漢字數字》，http://www.njmgg.cn/mgg/bencandy.php?fid=2＆id=176。。清朝對錢糧征收指標用精確的數字來衡量?！豆饩w會典事例》卷一百零八載:“浙省南秋等米，每年額征收共十分核算……州縣官欠不及一分者，免議;欠一分以上者，罰俸六月……五分六分以上者，革職?！薄豆饩w會典事例》卷一百七十三也反映了量化評估事實:“原限二年全完者，如限內全完，州縣官一萬兩以上，紀錄一次……布政使司十萬兩以上，紀錄一次……三十萬兩以上，不俟俸滿即升?！?/p>

5、政府績效評估報告多采用“縱向比較型”、“與評估者規(guī)定的某一標準比較型”

秦漢時期，隨著統(tǒng)一的中央集權制國家建立，上計式績效評估更加完善，評估報告的“縱向比較型”和“與評估者規(guī)定的某一標準比較型”特色鮮明。秦代每年年終的上計，內容包括稅收、糧食、衣物等，上計的政府官員必須帶著“績效評估報告”——上計薄籍，甚至還要攜帶績效數據(“支撐材料”)，即有關隨員、上繳物資來證明縱向比較下自己績效增長點和達到甚至超過評估者規(guī)定標準的程度。漢代的績效評估報告的類型與秦代無二，在逐級上計中，每年“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿”②《后漢書·百官五》。。

宋朝從宋太祖開始就將“四善”分為評估者所期望的三個等級:政績優(yōu)異者為上，職務精理者為中，臨事弛慢者為下。宋真宗時改為“公勤廉干惠及民者為上;干事而無廉譽，清白而無治聲者為次;畏儒貪婪者為下”③《宋史·選舉志六》。。神宗時用的是“四善四最之法”，將評估結果分為上、中、下三等。宋時考核一年一考，三年為一任，任滿就其考核結果決定黜陟?！澳タ薄?、“黜陟”所依據的都是“磨勘”報告書。從分等的作法來看，它也是基于某種比較而產生的結果，屬于“縱向比較型”和“與評估者規(guī)定的某一標準比較型”的評估報告。元代的績效評估中，無論大小官吏均由中書省發(fā)給歷紙一卷，稱作“考功歷”，卷首寫明姓名出身，調任時由上級長官注明任職年月、任期內功過，“人之賢否一覽而知”。填寫“考功歷”的官員最后還須聯(lián)銜結保具狀，以免敷衍塞責或徇私舞弊。吏部以“考功歷”為依據決定任命，地方官員則遣官分考其屬，其“考功歷”經肅政廉訪使考證后呈吏部，“具實申聞，以憑黜陟”④《元史》卷一百八十三。?！翱脊v”就是現代評估理論中所說的績效評估報告。從“調任時由上級長官注明任職年月，以及任期內的功過行狀”和“人之賢否一覽而知”可以看出，這種績效評估報告首先屬于“縱向比較型”;從“經肅政廉訪使考證后呈吏部”可以看出，它也是“與評估者規(guī)定的某一標準比較型”?！睹魇贰みx舉三》志第四十七記載:“考察之法，京官六年，以巳、亥之歲，四品以上自陳以取上裁，五品以下分別致仕、降調、閑住為民者有差，具冊奏請，謂之京察。” “州縣以月計，上之府，府上下其考，以歲計，上之布政司。至三歲，撫、按通核其屬事狀，造冊具報，麗以八法?！薄熬邇宰嗾?，謂之京察”是指將對地方政府官員的績效評估報告遞交中央，由中央區(qū)處好壞，其邏輯仍然是縱向比較;“造冊具報，麗以八法”是將績效評估報告上報，其所依據的標準是“八法”，這是典型的“與評估者規(guī)定的某一標準比較型”績效報告書。清代的歷史資料較為缺乏，但從李孔懷的研究來看，清朝在應用“四格八法”、“二等八法”進行績效評估的過程中，基本沿襲了明代的作法?！胺踩芬陨暇┕?，自陳政事得失，最后由皇帝裁決;三品以下官員有各主管長官出具考語?！雹蒉D引自李孔懷《中國古代政治與行政制度》，復旦大學出版社1993年版?！肚逦墨I通考·選舉考》也對此有所記載:“各地總督、巡撫亦可自陳政事得失，其下屬官吏由總督、巡撫出具考語。”由此可以看出，確定稱職與否的報告必然是涉及與考核前比較或者與某個評估者確定的標準相比較而形成。

6、政府績效評估結果應用主要是績效正激勵、績效負激勵

“績效正激勵”是評估者依據縱向比較或與某個標準比較，認為被評估者績效滿意，在此前提下，給予被評估者以晉升、褒獎、增加物質、精神收益等正向的激勵;“績效負激勵”則相反。《秦律》規(guī)定，每年考核結果分為“最”與“殿”①總結自《云夢秦簡·秦律》。。對于成績?yōu)椤白睢闭呓o以獎勵，主要方式有拜爵、遷官、賜金、賞物等正激勵;對于成績?yōu)椤暗睢闭呤┮詰土P，主要方式有削爵、降職、罰貲、罷官、處刑等，這是負激勵?！稙槔糁馈芬?guī)定，凡作到“五善”而沒有一失者，“必有大賞”，即加爵升官;官吏如有一失，就要被減爵。漢代對績效評估結果的應用也類同于秦代，每次大考之后，賞罰兌現。“考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰……不能致功，雖有賢名，不予之賞?！雹凇洞呵锓甭丁た脊γ贰Ｖ煲亍斑w北海太守，以治行第一入為大司農”③《漢書·朱邑傳》。，清河太守何武因“數年坐郡中被災害什四以上，免”。河內太守曹褒因“坐上災害不實”而被罷免”④《漢書·何武傳》。。

唐代的“四善”、“二十七最”都有正負激勵的規(guī)定。如《通典》、《唐律疏議》規(guī)定“揚清激濁，褒貶必當，為考校之最”⑤《唐六典·尚書吏部》。。“各計傭，坐贓論減一等?！雹蕖短坡墒枳h》卷一六?！懊考右环?，刺史、縣令各進考一等……亦每減一分……每加二分，各進考一等。其有不加勸課，以致減損者，每損一分，降考一等?！雹摺锻ǖ洹肪硎濉！疤?、縣令廉能勾當租庸每年加數成分者，特賜一中上考，如二載之內皆有成分，所司錄奏超資與處分。”⑧《冊府元龜》卷六百三十五。由此可以看出，唐代的正激勵除了績效晉升外，還有“超資”等物質激勵;除了降職的負激勵外，還有“處分”等精神或者物質負激勵。

“有官必有課，有課必有賞罰?！雹徂D引自《上皇帝十事書》，http://www.cdlvi.cn/dzts/content/2008－09/02/content_30077396.htm。宋《縣令課》規(guī)定，凡三年一考，上等者加族賞，無善者將被淘汰，這反映了宋代績效評估結果的應用既有績效正激勵，也有績效負激勵?！稇c元條法事類》載，“諸監(jiān)司，巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申減二等……諸州縣公吏，因監(jiān)司巡歷點檢，輒逃避者，杖一百”。另據《宋史》卷一六零、一六六載:“初著令:州縣戶口準見戶十分增一，刺史、縣令進考;若耗一分，降一等?！盵10]《宋會要輯稿·職官五九》。按照《元史·選舉二》的記載，元代對官員以五事考課為升降，實行增羨者遷賞，虧兌者賠償黜降:“省判所辦諸課增虧分數，升降人員。增六分升二等，增三分升一等?！?/p>

《明會典》對考滿結果應用作了5種規(guī)定:對“繁而稱職”、 “繁而平常”、 “簡而稱職”、“簡而平?！?、“不稱職”可以“無過升二等;有私笞公過;升一等……有紀錄徒流罪一次本等用;二次降一等;三次降二等;四次降三等;五次以上雜職內用”[11]《明會典》卷十二。?！犊己送ɡ贰ⅰ斗焙唲t例》等法典也對政府績效評估結果應用作了相關規(guī)定，如“少五分者，罰俸一年;少六分以上者，九年考滿降用”[12]總結自《清會典》卷十一。;“令天下官吏考滿遷秩，必嚴核任內租稅，征解足數，方許給由交待”[13]《明史·食貨二》。。按照《考功清吏司》規(guī)定，清朝在績效結果應用上，對稱職和盡職者，一般都升任，還有賞賜衣物、入旗、入功臣祠等激勵方式。對于不稱職者，則要“糾以六法”，給予嚴厲處罰[14]總結自《清會典》卷十一。。

7、政府績效評估的主要目的是不計成本的政治控制，不保證評估實施的信度與效度

在政府績效評估目的、績效評估成本、績效評估實施中的信度與效度保障方面，并無直接相關的史料，但對此三者之所以不用“NS”來表示，是因為可以根據已有資料并依照績效評估基本理論的規(guī)定性、流程的科學性、評估實施步驟的繼起性而進行合理推斷。

(1)政府績效評估的主要目的是加強政治控制。首先，由于歷史上政府績效評估的主體主要來自于內部上級，它們既有行政系統(tǒng)內部的“層級節(jié)制”型評估，也有逐級甚至越級直呈中央的“上計”、“京察”、“大計”等，這樣作的主要目的是為了實現逐層控制，甚至中央直接控制。作為一個中央集權的封建國家，我國古代并不存在政治、行政、司法三權分立的體制，它們渾然一體，源于皇權的政治權力。這樣，無論是內部的層級節(jié)制還是中央直接控制，其本質都屬于政治控制性質。其次，鑒于行政系統(tǒng)的權力實際上來自由皇權逐級授予的政治權力，這種“過程控制”式的“巡”、“察”等績效評估，實際上是上層或中央的政治權力不定期控制某個層級政府官員的一種表現形式，歸根到底是皇權控制的一種表現;與此類似，“結果績效評估”是上層或中央政治權力定期控制某個層級政府官員的表現形式;“后績效評估”是任期過了若干時間段之后，上級或中央政治權力定期追蹤控制某個層級政府官員的表現形式。最后，從績效結果應用來說，正激勵措施如加官進爵、宣旨褒獎、物質獎勵等，負激勵措施如降職、降級、罰俸，甚至殺頭也都是以實現皇帝所期望的績效目標為標準的。如果達到甚至超額實現目標，必然是正激勵，否則必將是負激勵。皇帝的目標成為社會權威目標的原因，就在于皇權是以“公共權力”的形式出現;而作為“率土之濱，莫非王臣”的各級官員，其進行行政管理的權力源頭仍然是皇權，其行政績效目標自然是皇帝目標的逐層分解，它本身是封建社會最大的政治——皇權政治在特定層級政府、政府官員中的表現。

(2)政府績效評估均不計成本?？冃гu估的投入與產出是指在評估過程中，一定要保證從評估系統(tǒng)設計到評估實施產生績效評估報告，整個過程中所花費的各種成本要小于其收益。假設績效評估整個流程的投入為a，收益為b，則必須a＜b(a＞0，b＞0)，這就是績效評估中的基本成本原則。遍觀各個歷史時期，并未發(fā)現相關記載。故此我們可以推斷，歷史上的評估并無成本意識，只是以政治安定為目標的控制性評估，評估被看成了一種政治保障活動，可以不計成本，這就如同政治行為中的革命活動，發(fā)起者往往為求一勝而不計一切成本。

(3)政府績效評估基本上沒有信度、效度保障?？v觀我國歷史上各個時期，并未推出信度、效度保證措施，哪怕是很簡單的表面效度、重測效度這種最容易保證的項目都缺乏保障措施。朱元璋發(fā)明大寫數字壹、貳、叁等，用來防止在評估、“大計”中篡改賬本等作法，可以看作是在信度、效度保障方面的有益探索，但這較之于“上下五千年”的悠久歷史，廖若晨星?？傮w而言，是缺乏信度、效度保障的。這大概可以解釋為什么從宋代開始，績效評估逐漸變成了年資評估，從而使得績效評估流于形式了。

三、我國歷史上政府績效評估的經驗、教訓與遺弊

漫漫中華文明史，悠悠神州五千年。盡管我國在歷史上的絕大多數時期都處于國際領跑者角色，但我們必須正視，自1820年之后我國逐漸落后于世界先進國家的現實，這也是政府組織績效落后的直觀體現。歷史上我國政府組織績效優(yōu)異離不開績效評估的促動，各種作法不乏可取之處;與之相反，政府績效不彰也與不良的績效評估不無關系;各種不良作法，不乏教訓，其遺弊至今尚存。筆者將經驗和遺弊在表1的基礎上總結出了表2。

1、“評估類型”主要是教訓和遺弊，且影響深遠而巨大

歷史上的績效評估基本上都屬于針對行政人員個人的評估，它的積極意義在于重視了政府管理中“以人為本”的要求，符合科學管理原理中“人、財、物”要素的基本要求和馬克思主義所倡導的“世間一切事物中，人是第一可寶貴的”人本哲學原則，重視了從人的方面保證政府效率和“為民作主”，這是非常值得肯定的經驗。但我們也不得不正視它對組織績效和項目績效的忽視。這種評估模式是一種簡單、機械的線性思維，其哲學邏輯是高績效的官員必然帶來高績效的政府，但它忽視了政府管理與其他領域的管理一樣，首先應該遵循系統(tǒng)原理。實際上，政府管理可以用如下4種函數關系式表示:

表2 我國歷史上的政府績效評估經驗、教訓、遺弊及繼承之道

(1)和 (2)式中的x表示參與政府管理的行政人員。實際上，(1)代表的這種一元線性模式只適合于政府僅有1名行政人員的情況，在此情況下，政府組織績效取決于該行政人員的績效，而我國歷史上的政府績效評估正是將此邏輯作為評估的元指導思想。但除了《魯賓遜漂流記》中的“荒島政府”，幾乎沒有第二個政府只有1名行政官員，它代表了一種極端的政府績效評估，現實情況則更多如 (2)所示:政府管理是由多人進行，這樣個人與組織績效的關系就徹底復雜化了，在這種情況下，可能會是 (2－1)所表示的線性關系，而且還受擾動量的影響;也可能是如 (2－2)所示的曲線關系;更可能是 (2－3)所示的對數關系……甚至還存在如 (2－4)表示的非確定性關系 (NS)，它表示政府管理完全是一種經驗、一種藝術，是德魯克(Drucker)所倡導的一個個經驗案例和湯姆·彼得斯 (Thomas J.Peters)所宣揚的“全是重大的試驗，是還在進行中的工作，是一席變化著的盛宴，一個與時俱進的進化故事”和“唯有天曉得”(God alone knows)與“大膽闖 (screw around vigorously)”的原則①T.J.Peters，Re－ imagine:Business Excellence in a Disruptive Age.London:Dorling Kindersley，2003，pp.57 －65.。在如此復雜的關系下，僅僅以對官員個人的績效評估來代替對政府各方面的績效評估，顯然過于簡單化、機械化。

(3)式代表的是政府管理的投入要素與產出績效的復雜性，政府投入人 (H)、財 (F)、物(M)進行日常運行及管理，其產出大多表現為公共項目。在這些項目運行中，人如何管理、財如何發(fā)揮功用、物如何促進運作以及它們與總體績效的關系如何，都是一個黑箱 (black box)，它需要進行就事論事的研究。不同政府的“黑箱”內容千差萬別，需要進行有的放矢的評估，而不是千篇一律以某個特有的績效評估系統(tǒng)來評估所有不同地域、不同層級、不同部門的政府績效。(4)式代表的是政府管理的運行職能及其績效結果。我們按照孔茨的理論將管理職能劃分為計劃 (P)、組織 (O)、人事 (H)、領導 (L)、控制 (C)，以此來探究政府職能運行與績效結果的關系。與前述類似，一旦職能開始運行，就開始了一個“黑箱”，如何將這個“黑箱”透明化，則是一個因地、因時、因部門、因層級而不同的實踐。由于忽視了 (2)、(3)、(4)式所代表的情況，我國歷史上將 (1)式代表的極端情況普遍化，這對后世的影響極大。目前進行的各種績效評估，也都是重個人考核而輕視項目、組織績效評估。影響力巨大的“德、能、勤、績、廉”評估，實際上僅是由中組部針對個人所提出的評估指標。截至目前，我國政府實務界、學術界依然沒有開發(fā)出令人信服的政府組織、項目績效評估體系，就是這種遺弊所致。

2、“評估主體”、“評估結果應用”一半是經驗，一半是遺弊

歷史上不同時期都設有專門的政府績效評估機構，且由特定法律或皇帝直接授予其評估權限，這就保證了評估的權威性，可以降低被評估者向評估主體討價還價的可能性，減少被評估者作假、陽奉陰違等不良現象，是非常值得學習的經驗。然而，由于評估主體均來自本系統(tǒng)的上級或皇帝，這使得評估很難擺脫“自己人評自己人”的窠臼，不能真正發(fā)揮績效評估的監(jiān)督、干預、激勵功能。這亦造成了我國政府組織普遍抵觸甚至拒絕外部評估的現象。目前我國政府績效評估仍然以內部評估為主，盡管個別地方如蘭州、廣州有了非政府評估的苗頭，但由于評估者受政府資助，仍然不是真正意義上的非政府評估，此遺弊消解尚需時日。

在“評估結果應用”上，歷史經驗頗為符合現代人力資源管理理論和績效評估理論。在應用過程中，既有針對稱職、勤勉、忠心、“為民”等“良政”進行晉升、獎勵等正激勵，也有針對不稱職、貪污、腐敗等“劣政”進行降職、開除直至殺頭的負激勵，這可以促進不同層級政府推出“良政”，抑制“劣政”的輸出，起到了科學管理所倡導的“及時控制”的作用。但它忽視了績效評估結果應用中的戰(zhàn)略規(guī)劃、預算和財政管理、工作項目管理、績效管理、質量和過程改進、公眾交流溝通和干預等功能，這直接影響了后世的績效評估。目前我國很少將評估結果用于干預日常管理、與公眾交流溝通，就是這種遺弊的表現。

3、“評估系統(tǒng)設計與實施過程”的經驗多于遺弊

我國不同歷史時期都制定了規(guī)制績效評估的法律體系，也都開發(fā)了評估的總體藍圖，并確定了特定的績效評估系統(tǒng)和指標體系;且能夠在確?；实?、專司機構、上級認可的情況下全面實施績效評估。這一系列作法，即使在目前也未能完全實現;而美國的《政府績效與結果法案》也僅僅是1993年出臺，1996年才推出GPP評價模式。歷史上的這些作法，較之國外，更適合我國特有的東方文化，其當代價值更大。此環(huán)節(jié)的遺弊主要是評估指標單一。從史料來看，“六計”、“五善五失”、“六條課郡法”等指標體系都顯得簡單化，目前的“德、能、勤、績、廉”式簡單化考評，不能不說受此影響。另外，歷史上也忽視了對作為行政相對人的民意的評估，缺乏“民”的認同，目前這種不良作法仍然司空見慣。歷史上的評估實施走樣，致使評估倒向了年資指標，成了變相的年資評估，這種惡習亙古未絕，以至于在干部“四化”之后，去“老年化”仍然是個大問題。“嘴上沒毛，辦事不牢”就是這種遺弊的寫照。

4、“評估方法”基本上是有益作法而“評估目的”基本上是遺弊

我國歷史上政府績效評估以量化為主，是難能可貴的經驗。一直以來，將政府績效評估數量化都是世界性難題，而我國古代卻較好地運用了量化方法，而且也大大促進了政府績效評估，這非常值得借鑒并發(fā)揚光大。古代“評估目的”以政治控制為主，盡管這保證了政府官員的正直忠誠，但卻將政治目標等同于所有政府目標，造成了政府活動的“泛政治化”和“唯政治”是從。實際上，政府需要解決社會、經濟、文化、政治、環(huán)境等多方面問題，需要綜合性目標。這種遺弊目前仍然困擾著我國政府績效評估實踐。近年來GDP導向的績效評估并非是以經濟為導向，而是因為“抓經濟”變成了各級政府的最大政治，而“抓經濟”的載體是GDP。

5、“評估成本”、“評估實施”完全是遺弊

我國歷史上的政府績效評估基本上沒有作出任何成本收益考量，是完全不計成本的作法，把績效評估變成了如同革命一樣的純政治活動;在評估實施中，幾乎不采取任何信度、效度保證措施，這使得評估流于形式。這種遺弊在目前的影響依然很大，我們動輒可以看到的“萬人評議政府”、“萬人評議機關”等不計成本、不講可信度的績效評估，就是這種流弊在作怪。

6、“評估實施”、“評估結果報告”主要是有益經驗

我國不同時期的政府績效評估特別注意評估時機的選擇，既有過程績效評估式的“抽查”、“巡查”、“訪察”，也有結果績效評估式的每年評估、三年期評估，還有行政行為實施一段時間后的“后績效評估”。即使在現代社會，這些時機選擇也屬于很科學的作法。唯一不足的是，對“預績效評估”重視不夠，這造成了我國向來不重視“績效預算”、“績效目標”等預績效評估措施?！霸u估結果報告”對當代的價值也遠大于遺弊。歷史上的績效報告書中將取得的績效與之前的績效對比，以發(fā)展的目光看問題;或者在報告書中將取得的績效與某一標準對比，保證了行政目標的實現。這兩種作法在現代評估學上屬于“縱向對比型”和“達標型”評估，符合科學管理原理，對目前推進績效評估仍然有很強的借鑒意義。不足的是，這種作法忽視了“橫向對比型”績效報告，忽視了以兄弟政府作為標桿來撰寫績效報告書，以至于逐漸形成了忽視地方政府良性競爭的流弊。

四、結語:繼承之道

我們不能苛求古人，而需要用批判的立場、借鑒的視野來看待先人的作法，努力作到將經驗發(fā)揚光大，將遺弊根除，站在古人的肩上，古為今用，以促進當前政府績效評估的發(fā)展。

第一，在評估類型上，要在繼承政府官員個體績效評估的基礎上大力推行組織績效評估和項目績效評估。尤其要加大組織績效評估，以走出“一個人是一條龍，一群人是一條蟲”的怪圈，利用組織績效評估來解決政府中的人民好干部多，但政府整體形象一般的現狀。第二，在評估主體上，要設立專門的權威評估機構?？梢栽O立類似于歷史上御史臺這樣既具有權威性，又有相對獨立性的評估機構，可以將其命名為“國家公共績效評價局”，但設于國家權力機關人民代表大會之下。該局專門從事各種公共組織的績效評估工作，并利用評估結果及時指導、改進各種公共組織的管理工作。在此基礎上，還要擴大績效評估的參與主體，在引入第三方評估的同時，特別要擴大人民參與績效評估的參與度，實現評估中人民當家作主。第三，在評估系統(tǒng)設計與實施過程中，首先需要同時確保管理者與行政相對人的雙方認同，不能讓績效評估成為政府自我包裝的脂粉和政府“自我服務”的工具，同時還要兼顧“顧客”即行政相對人滿意;還要借鑒歷史經驗和經合組織 (OECD)國家的作法，出臺專門的政府績效評估法案。我們建議出臺《公共部門績效評估法》;同時，還要制定科學的評估系統(tǒng)和參數，開發(fā)科學的績效評估指標體系，力爭制定出一套具有參照意義的可與《卓越績效標準》媲美的政府績效標準，并以GBG(政府國標)的形式頒行全國。第四，借鑒古代全面量化方法，將平時不予量化的行政文化、組織廉潔等也轉變?yōu)榭闪炕己说闹笜梭w系。第五，吸收以政治導向為目的的“合理內核”，將“為人民服務”、“人民答應不答應”、“人民滿意不滿意”、“立黨為公、執(zhí)政為民”納入評價體系，同時要戒除只重視政治，而忽視對社會和諧、經濟繁榮、文化昌盛等目標的評估。第六，開展對政府績效評估的“績效評估”，將投入/產出觀念貫徹到績效評估活動中去，特別要注意將評估中所涉及的時間、物資、人力等各種成本與最終績效評估所取得的收益進行比較，保證績效評估的效能。第七，在評估時機選擇上，要加強政府績效預算、績效目標管理等預績效評估工作。第八，在實施過程中，要開發(fā)出科學的評價指標體系以保證內容效度，也需要借助因子分析、主成分分析、結構方程等解決好評估指標體系的結構效度，還需要在不同指標體系間解決好關聯(lián)效度問題;在保證效度的情況下，可以應用同一評估系統(tǒng)對同一評估對象前后兩次評估來保證重測信度，可以設計兩個不同的評估系統(tǒng)對同一對象進行評估來保證復本信度，也可以將評估對象按照隨機原則分成兩半進行評估，從而保證折半信度。第九，在評估報告中，繼續(xù)保持縱向對比、“達標性”對比的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時引入政府間的橫向對比，充分發(fā)揮政府間的良性競爭。第十，繼續(xù)保持正負激勵的有益作法，同時擴大績效評估結果在政府戰(zhàn)略規(guī)劃、預算管理、工作項目管理、質量和過程改進、合同管理、外部標桿管理、公眾交流溝通等方面的應用，特別要發(fā)揮結果應用的“干涉”功能，及時干預“劣政”、“劣官”，防患于未然，或作到亡羊補牢。