基于平衡計(jì)分卡的地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究*

劉雪明 廖東嵐

政策執(zhí)行力是地方政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，運(yùn)用行政權(quán)力調(diào)配和利用各種資源，將執(zhí)行計(jì)劃轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的能力及其與外部力量相互作用產(chǎn)生的合力，它是“有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”①周國(guó)雄:《博弈:公共政策執(zhí)行力與利益主體》，華東師范大學(xué)出版社2008年版，第18頁(yè)。，是地方政府能夠準(zhǔn)確高效地履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵要素。一個(gè)地方政府的政策執(zhí)行力如何，依賴于對(duì)其水平的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)、把握和判斷，也就是對(duì)政策執(zhí)行力進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)。現(xiàn)在已有一些學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)做了初步的研究，也設(shè)計(jì)了相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系。但是，現(xiàn)有的地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系存在著指標(biāo)不完整、適用性不高、使用率低等問題。本文擬引進(jìn)平衡計(jì)分卡這一新的評(píng)價(jià)工具，試圖從一個(gè)新的視角對(duì)地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系進(jìn)行重新構(gòu)建，以期能夠解決現(xiàn)有體系存在的問題，從而使政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系更趨完善。

一、平衡計(jì)分卡在地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中的應(yīng)用

1.地方政府政策執(zhí)行力的來(lái)源及生成

設(shè)置地方政府政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)指標(biāo)，先要弄清楚政策執(zhí)行力的來(lái)源及生成。我們知道，能力或力量的產(chǎn)生離不開一系列的行為過(guò)程，從政策執(zhí)行力的概念可以看出，地方政府政策執(zhí)行力是具體與抽象的統(tǒng)一。其具體性體現(xiàn)在生成過(guò)程上，政策執(zhí)行力的產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)計(jì)劃制定、工具選擇、組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、執(zhí)行行動(dòng)、執(zhí)行控制等一系列具體的執(zhí)行行為和環(huán)節(jié)才能形成。其抽象性體現(xiàn)在屬性上，政策執(zhí)行行為對(duì)政策和環(huán)境產(chǎn)生的各種作用力的合力就是執(zhí)行力?？梢哉f(shuō)地方政府政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行組織內(nèi)部各方面力量在運(yùn)作機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下形成的合力，其產(chǎn)生與組織內(nèi)部要素的整合以及運(yùn)作機(jī)制密不可分。如果組織運(yùn)行機(jī)制順暢，則各方面力量可以向著同一個(gè)方向發(fā)揮作用;同時(shí)由于合力以及慣性的作用，將使政策執(zhí)行力不斷增強(qiáng)。如果政策執(zhí)行組織運(yùn)行機(jī)制不合理，構(gòu)成政策執(zhí)行力的各要素得不到有效的組合，一些分力因作用方向不一致而相互沖突或抵消，就會(huì)削弱政策執(zhí)行力以及執(zhí)行效果。因此，地方政府政策執(zhí)行力的測(cè)量必須分解到地方政府政策執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)①宋煜萍、王生坤:《地方政府執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)體系研究》，載《江海學(xué)刊》2010年第6期。。有據(jù)于此，我們要從地方政府在政策過(guò)程中所經(jīng)歷的每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)或步驟及其行為，歸納地方政府政策執(zhí)行力的主要構(gòu)成要素，并進(jìn)一步根據(jù)這些要素來(lái)設(shè)置衡量政策執(zhí)行力的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在政策執(zhí)行研究中，執(zhí)行綜合模型將影響政策執(zhí)行的變量歸納為政策問題的特征、政策本身的可控變量、政策外變量三類，并結(jié)合政策執(zhí)行各個(gè)階段對(duì)這些變量進(jìn)行分析②Paul Sabatierm and Daniel Mazmanian，“The Implementation of Public Policy:A framework of Analysis”，Policy Studies Journal，1980，(8).。為了便于檢視地方政府政策執(zhí)行力的來(lái)源與生成，我們將政策執(zhí)行階段與變量進(jìn)行歸類和整理，如下表所示:

表1 政策執(zhí)行過(guò)程變量歸類

以上對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程變量的歸類并不是說(shuō)該變量?jī)H在某個(gè)階段起作用。某個(gè)變量一旦進(jìn)入政策執(zhí)行過(guò)程，將與執(zhí)行過(guò)程的其他變量相互起作用。這里的歸類只是按照某個(gè)變量在某一階段起重要影響作用的可能性而進(jìn)行的，目的是將政策執(zhí)行過(guò)程具體化和可視化，為地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和構(gòu)建打下基礎(chǔ)。根據(jù)以上分類，我們可以將政策執(zhí)行分為以下幾個(gè)具體的行為步驟:政策決策、政策溝通和宣傳、政策目標(biāo)分解、資源分配、組織協(xié)同、執(zhí)行行動(dòng)、執(zhí)行效果反饋、學(xué)習(xí)調(diào)整，等等。要完成這些步驟，就地方政府而言，必須具備以下幾種能力:政策共識(shí)、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行控制、改進(jìn)和提升、公信力，等等。

2.平衡計(jì)分卡與地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)維度的確定

我們認(rèn)為，在現(xiàn)有地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系中，以“度”為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系在其準(zhǔn)確性、全面性和靈活性上存在著缺陷;而從政策執(zhí)行力生成機(jī)制和政策執(zhí)行過(guò)程出發(fā)來(lái)歸納指標(biāo)維度，進(jìn)而分解出由若干指標(biāo)形成的指標(biāo)體系，在指標(biāo)歸類的規(guī)范性和系統(tǒng)性上又出現(xiàn)了誤差。平衡計(jì)分卡的財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)指標(biāo)維度，不但使管理者能同時(shí)了解戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中某些關(guān)鍵領(lǐng)域的績(jī)效，還能通過(guò)四個(gè)維度之間的相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系，展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核、戰(zhàn)略執(zhí)行以及戰(zhàn)略修正的目標(biāo)③［美］羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓:《平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)》，劉俊勇、孫薇譯，廣東經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第8—10頁(yè)。。平衡計(jì)分卡將組織戰(zhàn)略與考核指標(biāo)緊密結(jié)合，使每一指標(biāo)都是整個(gè)指標(biāo)體系內(nèi)一系列因果關(guān)系中的一環(huán)，因此，它是一個(gè)包含了戰(zhàn)略執(zhí)行績(jī)效結(jié)果和績(jī)效驅(qū)動(dòng)因素雙重結(jié)果的績(jī)效考核體系。平衡計(jì)分卡的這些考核思想和方法，對(duì)我們解決現(xiàn)有地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系中無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)執(zhí)行力、指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性和互動(dòng)性等問題，具有重要的參考價(jià)值。特別是平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面與薩巴蒂爾政策執(zhí)行模型中歸納的影響政策執(zhí)行的重要因素——明確的政策目標(biāo)、資源、執(zhí)行主體、公眾相符合。因此，平衡計(jì)分卡的思想和原理對(duì)地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)具有很好的借鑒作用。

根據(jù)影響政策執(zhí)行的變量、政策執(zhí)行步驟以及政策執(zhí)行行為的綜合，我們認(rèn)為政策執(zhí)行力由政策共識(shí)、執(zhí)行協(xié)同、執(zhí)行公信力和執(zhí)行文化四個(gè)方面的能力構(gòu)成，政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)需要同時(shí)考察這四個(gè)方面的能力及其合力的狀況，并且了解這四個(gè)方面的能力之間的相互聯(lián)系，從而使評(píng)價(jià)主體能從評(píng)價(jià)結(jié)果中準(zhǔn)確找出存在問題的環(huán)節(jié)。根據(jù)平衡計(jì)分卡的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，我們將這四個(gè)方面作為地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系的基本維度，并在它們之間建立一定的因果聯(lián)系。如圖1所示:

圖1 地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)維度關(guān)系圖

在地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行力的各個(gè)變量按照政策共識(shí)——公眾信任——執(zhí)行協(xié)同——執(zhí)行控制——改進(jìn)和提升——取得公信力的順序發(fā)揮著作用;但力的作用是相互的，執(zhí)行控制作用效果的提高有助于地方政府組織內(nèi)部各要素運(yùn)行的協(xié)調(diào)性的提升，加深對(duì)政策的理解，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中不恰當(dāng)?shù)臎Q策或行為予以及時(shí)糾正，從而獲取目標(biāo)群體的支持和信任，最終使政策得以有效執(zhí)行。這些變量的含義和彼此之間的具體聯(lián)系，我們將在以下的論述中予以進(jìn)一步的闡述。

二、基于平衡計(jì)分卡的地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.政策共識(shí)

(1)政策共識(shí)的基本內(nèi)涵

政策共識(shí)是地方政府內(nèi)不同部門和個(gè)人對(duì)上級(jí)政策的內(nèi)容、精神和價(jià)值的理解和認(rèn)同，并在此基礎(chǔ)上獲得目標(biāo)群體的支持和理解。政策執(zhí)行是通過(guò)執(zhí)行行為將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過(guò)程，正確理解政策內(nèi)涵和精神是決定執(zhí)行行動(dòng)是否正確有效的首要環(huán)節(jié)。企業(yè)戰(zhàn)略管理者常常用明確而簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言來(lái)描述組織戰(zhàn)略，從而使每個(gè)人都能很好地理解、評(píng)估和執(zhí)行，并最終使這些想法成為組織內(nèi)部的共識(shí)①［美］拉里·博西迪、拉姆·查蘭:《執(zhí)行——如何完成任務(wù)的學(xué)問》，劉祥亞譯，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第58頁(yè)。。相對(duì)于企業(yè)戰(zhàn)略的清晰和簡(jiǎn)明，政府政策往往是抽象的原則性的規(guī)定，政策內(nèi)容常常只給出解決政策問題的基本方向。因此，在衡量政策共識(shí)的程度問題上，地方政府難以形成統(tǒng)一而精確的標(biāo)準(zhǔn)。而且相對(duì)于企業(yè)的單純而言，地方政府在政策的理解上往往摻雜著更多的影響因素，例如地方利益、地方價(jià)值觀和目標(biāo)群體的利益需求等，這就使得在政策共識(shí)這一能力上對(duì)地方政府提出了更高的要求。

然而，即使地方政府領(lǐng)導(dǎo)能夠正確地理解政策，也不代表其執(zhí)行人員和目標(biāo)群體就會(huì)認(rèn)同它，并予以積極的配合和執(zhí)行。正如有的學(xué)者所說(shuō):“政策執(zhí)行之所以無(wú)法符合決策者的期望，大部分取決于執(zhí)行人員對(duì)抽象的政策承諾之誤解。”②林水波、張世賢:《公共政策》，(臺(tái)灣)五南圖書出版股份有限公司2006年版，第251頁(yè)。古斯和麥克米倫也指出:“中層管理者的自利行為在很大程度上影響著戰(zhàn)略溝通和執(zhí)行的質(zhì)量?！雹踂illiam D.Guth，Ian C.MacMillan，“Strategy Implementation Versus Middle Management self-interest”，Strategic Management Journal，1986，(7).溫特則強(qiáng)調(diào):標(biāo)的團(tuán)體的行為是決定政策執(zhí)行成敗的重要因素，因此應(yīng)該將標(biāo)的團(tuán)體行為納入執(zhí)行過(guò)程④參見李允杰、丘昌泰《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京大學(xué)出版社2008年版，第79—81頁(yè)。。這里的“標(biāo)的團(tuán)體”指的就是公共政策所要實(shí)施的對(duì)象群體，又叫目標(biāo)群體。如果一項(xiàng)政策不符合大多數(shù)群眾的利益，不能夠被大多數(shù)群眾所認(rèn)可和接受，那么就不可能得到目標(biāo)群體的擁護(hù);得不到公眾特別是目標(biāo)群體的支持，政策就難以順利執(zhí)行，更不用說(shuō)解決政策問題。因此，政策的理解和認(rèn)同不但是對(duì)地方政府政策執(zhí)行組織及其成員的要求，要求他們對(duì)所要執(zhí)行的政策達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，形成對(duì)政策的認(rèn)同感;而且還要求目標(biāo)群體或政策對(duì)象也對(duì)所要執(zhí)行的政策產(chǎn)生認(rèn)同感。“增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)公共政策的認(rèn)同感，關(guān)鍵是要加強(qiáng)上級(jí)政策精神的傳達(dá)，提高執(zhí)行人員的政治覺悟和政策水平，樹立大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)。而目標(biāo)群體對(duì)公共政策的認(rèn)同感則來(lái)自于良好的政府形象、穩(wěn)固的政府權(quán)威和科學(xué)合理的公共政策本身。”⑤周國(guó)雄:《論公共政策執(zhí)行力》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2007年第6期。

(2)政策共識(shí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

伍爾里奇和弗羅伊德通過(guò)研究共識(shí)結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略共識(shí)包括:范圍——評(píng)價(jià)共識(shí)時(shí)涉及哪些人、內(nèi)容——決策制定人同意的內(nèi)容、程度——管理人員對(duì)戰(zhàn)略舉措的承諾度等構(gòu)成要素，戰(zhàn)略共識(shí)是戰(zhàn)略執(zhí)行力的一個(gè)重要構(gòu)成部分⑥Bill Woolridge＆ Steven W.Floyd，“Research Notes and Communications:Strategic Process Effects on Consensus”，Strategic Management Journal，1989，(10).。因此，在地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中，對(duì)政策共識(shí)的評(píng)價(jià)可分為執(zhí)行主體和目標(biāo)群體兩個(gè)方面。對(duì)執(zhí)行主體主要考察其內(nèi)部人員了解政策目標(biāo)的比例、認(rèn)同政策目標(biāo)的比例、對(duì)政策執(zhí)行行為作出承諾的比例;對(duì)目標(biāo)群體則主要考察其對(duì)政策的支持程度和對(duì)配合政策執(zhí)行所作出的承諾。

2.執(zhí)行協(xié)同

(1)執(zhí)行協(xié)同的內(nèi)涵

把協(xié)同作為一個(gè)學(xué)科概念進(jìn)行研究最早出現(xiàn)在物理學(xué)領(lǐng)域。物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同學(xué) (Synergetics)，用以研究系統(tǒng)內(nèi)各要素如何從無(wú)組織狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有序，或各子系統(tǒng)如何建立有序的運(yùn)行方式以形成另一個(gè)有序系統(tǒng)。公共管理領(lǐng)域同樣存在協(xié)同問題。法約爾提出，管理功能應(yīng)包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。在盧瑟·古立克所提出的管理七項(xiàng)重大職能(POSDCORB)中⑦即計(jì)劃 (Planning)、組織 (Organizing)、人事 (Staffing)、指揮 (Directing)、協(xié)調(diào) (Coordinating)、報(bào)告 (Reporting)和預(yù)算 (Budgeting)，由此組成一個(gè)縮略詞POSDCORB，參見丁煌《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社2004年版，第114頁(yè)。，CO代表的就是協(xié)調(diào)。不過(guò)，這兩位學(xué)者所說(shuō)的協(xié)調(diào)主要是局限于行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織功能的分化，政府需要更多的理論，指導(dǎo)日益復(fù)雜多變的執(zhí)行活動(dòng);于是就有了溫特的執(zhí)行結(jié)果模型。在這一模型中，組織與組織間的執(zhí)行行為是影響政策執(zhí)行結(jié)果的重要因素。溫特模型認(rèn)為，幾乎每一項(xiàng)政策都需要組織的參與，并涉及各級(jí)政府部門和政府以外的公私部門，“欠缺協(xié)調(diào)行動(dòng)是政策執(zhí)行失敗的主因之一”①李允杰、丘昌泰:《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京大學(xué)出版社2008年版，第80頁(yè)。。地方政府內(nèi)部各部門及其與外部公私部門之間的執(zhí)行行為是否協(xié)調(diào)，決定著政策執(zhí)行過(guò)程中各組力量的作用方向是否一致，從而影響政策執(zhí)行力的大小。治理理論的出現(xiàn)和發(fā)展又將協(xié)同研究從行政組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)擴(kuò)展到了公共管理各主體和各要素的協(xié)同。在治理理論看來(lái)，政府和社會(huì)不是相互對(duì)立的，而是相互配合并努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理。在治理模式下，協(xié)同不僅存在于政府內(nèi)部層級(jí)之間的活動(dòng)中，也存在于政府與其外部組織的活動(dòng)中;政策執(zhí)行過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)常常由中央政府、地方政府以及各種社會(huì)組織的協(xié)同行動(dòng)來(lái)完成;政策執(zhí)行的過(guò)程也是執(zhí)行主體內(nèi)部各要素及其與外部力量的協(xié)同過(guò)程。因此，執(zhí)行協(xié)同是政策執(zhí)行力不可缺少的一部分。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，執(zhí)行協(xié)同就是地方政府在執(zhí)行政策的過(guò)程中，政府與執(zhí)行環(huán)境要素之間的協(xié)同，以及政府內(nèi)部各要素之間的協(xié)同。

(2)執(zhí)行協(xié)同的關(guān)鍵指標(biāo)

政策執(zhí)行協(xié)同的關(guān)鍵在于地方政府的執(zhí)行條件及其執(zhí)行行動(dòng)要符合政策要求，使政策執(zhí)行計(jì)劃及方案得到充分的貫徹和實(shí)施。地方政府內(nèi)部要素的運(yùn)行與政策結(jié)合得越好，政策執(zhí)行力就越強(qiáng)，執(zhí)行效果也就越好。有的學(xué)者將政府執(zhí)行的協(xié)同分為決策—執(zhí)行—監(jiān)督協(xié)同，職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同和部際協(xié)同、府際協(xié)同與嵌入?yún)f(xié)同，決策—執(zhí)行—監(jiān)督協(xié)同貫穿于職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同和部際協(xié)同、府際協(xié)同之中，部際協(xié)同、府際協(xié)同與嵌入?yún)f(xié)同建立在職能—結(jié)構(gòu)協(xié)同的基礎(chǔ)之上②曹堂哲:《公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2010年出版，第178—179頁(yè)。。有的學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)行人員、執(zhí)行組織、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)行流程構(gòu)成了政策執(zhí)行力的內(nèi)部系統(tǒng)。我們結(jié)合薩巴蒂爾影響政策執(zhí)行過(guò)程的變量因素，將構(gòu)成地方政府政策執(zhí)行力的子系統(tǒng)分為方案決策、組織結(jié)構(gòu)、資源配置、執(zhí)行流程、獎(jiǎng)懲制度等幾個(gè)方面，執(zhí)行協(xié)同主要就是這幾個(gè)方面的協(xié)同。

一是計(jì)劃方案。執(zhí)行計(jì)劃是地方政府政策執(zhí)行行為的依據(jù)，其主要任務(wù)是進(jìn)一步分解政策任務(wù)，形成具體的行動(dòng)目標(biāo)。地方政府為了有效地促進(jìn)政策執(zhí)行，在理解政策、掌握政策精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，必須制定完善的執(zhí)行計(jì)劃和方案，才能使抽象的政策轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)。一般認(rèn)為，計(jì)劃包括選擇任務(wù)和目標(biāo)以及完成任務(wù)和目標(biāo)的行動(dòng)③［美］哈羅德·孔茨、海因茨·韋里克:《管理學(xué)》(第10版)，張曉軍等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第74頁(yè)。。分析政策執(zhí)行的計(jì)劃及方案，主要是為了考察地方政府在充分理解政策目標(biāo)和內(nèi)容的基礎(chǔ)上而展現(xiàn)的制定行動(dòng)方案的能力，其關(guān)鍵指標(biāo)有方案的完整度和靈活度等。

二是組織結(jié)構(gòu)。政策的執(zhí)行依賴于組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，有效的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制能保證地方政府政策執(zhí)行中各部門、人員的密切合作和有效協(xié)同，保證政策執(zhí)行資源的科學(xué)調(diào)配。組織結(jié)構(gòu)主要從三個(gè)方面進(jìn)行考察:(1)政府職能結(jié)構(gòu):即實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所需的各政府部門之間的職責(zé)關(guān)系，主要評(píng)價(jià)地方政府內(nèi)部的職位設(shè)置、分工是否合理，權(quán)責(zé)是否明確;(2)層級(jí)結(jié)構(gòu):即地方政府內(nèi)部的層次機(jī)構(gòu)，反映的是政府的縱向關(guān)系，政府層級(jí)的多寡影響著政策執(zhí)行的效果和效力;(3)部門結(jié)構(gòu):也就是地方政府內(nèi)部的橫向結(jié)構(gòu)，同級(jí)政府內(nèi)各部門之間的關(guān)系越協(xié)調(diào)，越一致向著政策目標(biāo)而努力，這樣的話，政策執(zhí)行力也就越強(qiáng)。

三是資源配置。在政策執(zhí)行過(guò)程中，“執(zhí)行的成果有賴于執(zhí)行人員所能得到的何種何量的資源為定”④Charles O.Jones，Clean Air:the Policies and Politics of Pollution Control.Pittsburgh:Pittsburgh Univ.Press，1975.p.238.。政策執(zhí)行所需要的資源有:(1)人力資源，即執(zhí)行主體，執(zhí)行主體的能力高低以及能力結(jié)構(gòu)是否符合政策執(zhí)行的要求，直接影響著地方政府政策執(zhí)行力的高低;(2)財(cái)物資源，即地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中所需的資金、技術(shù)和硬件設(shè)施等;(3)信息資源，即在政策執(zhí)行過(guò)程中地方政府的信息獲取、使用和溝通狀況，“實(shí)踐證明，政策執(zhí)行中的某些失誤或困難，常常是因執(zhí)行者缺乏必要的信息而造成的”⑤陳振明主編:《政策科學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第317頁(yè)。;(4)權(quán)力資源，即地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中獲取資源、實(shí)施指揮、采取行動(dòng)的權(quán)力來(lái)源。

四是組織機(jī)制。政府組織機(jī)制是指政府有機(jī)體各部分的構(gòu)造、功能、相互聯(lián)系和相互作用等，它反映了政府組織的協(xié)同關(guān)系。地方政府有效執(zhí)行政策，離不開其內(nèi)部各要素的合理構(gòu)成以及各要素之間的相互聯(lián)系和相互作用。也就是說(shuō)，政府組織機(jī)制的運(yùn)行是否靈活高效，是否能適應(yīng)政策實(shí)施的需要，影響著地方政府政策執(zhí)行力的發(fā)揮。與政策執(zhí)行相關(guān)的地方政府組織機(jī)制，包括資源配置機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等多個(gè)方面。正是這些機(jī)制的有效運(yùn)行，使得地方政府的政策執(zhí)行能夠取得較好的績(jī)效。

五是執(zhí)行控制。執(zhí)行控制是指對(duì)當(dāng)前或近期內(nèi)政策執(zhí)行情況是否符合執(zhí)行計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)控，并使評(píng)估結(jié)果用于提升組織各方面的執(zhí)行能力。正如政策學(xué)家鄧恩指出:“監(jiān)控有助于考察政策的順從程度，發(fā)現(xiàn)政策項(xiàng)目沒有考慮到的結(jié)果，識(shí)別政策執(zhí)行的障礙和限制，確定政策偏離的責(zé)任歸屬?！雹伲勖溃萃.鄧恩:《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第16頁(yè)。地方政府制定獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的控制，不僅能夠保障政策的準(zhǔn)確執(zhí)行，而且執(zhí)行控制過(guò)程中收集到的信息還能幫助政府作出有效的后續(xù)決策，幫助執(zhí)行組織及時(shí)調(diào)整執(zhí)行流程，糾正執(zhí)行偏差，進(jìn)而提升執(zhí)行主體的執(zhí)行能力。地方政府的執(zhí)行控制能力越強(qiáng)，政府組織運(yùn)行、執(zhí)行主體素質(zhì)就越能得到有效優(yōu)化，政策執(zhí)行力提升也就越快。

3.執(zhí)行文化

(1)執(zhí)行文化的內(nèi)涵

文化是人類社會(huì)共有的一系列概念、價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，它對(duì)人的思想觀念、價(jià)值追求和行為乃至社會(huì)的結(jié)構(gòu)、制度體系都起著潛移默化的影響。政府文化是政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的價(jià)值觀、行為觀、工作作風(fēng)及工作效率的綜合體現(xiàn)②陳莉:《行政管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府文化建設(shè)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。。對(duì)于政府組織而言，政府文化對(duì)其組織成員以及外部的利益群體的行為、思想，起到引導(dǎo)、約束、激勵(lì)和凝聚的作用。綜觀政府的執(zhí)行活動(dòng)，有人將對(duì)執(zhí)行主體的行為起到直接影響的那部分政府文化內(nèi)容稱之為行政執(zhí)行文化，指貫穿整個(gè)政府行政活動(dòng)全過(guò)程的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行制度、執(zhí)行原則、執(zhí)行價(jià)值觀、執(zhí)行心理傾向的總和。但由于行政和執(zhí)行存在著區(qū)別，我們進(jìn)一步將影響地方政府政策執(zhí)行力的文化限定為執(zhí)行文化，即貫穿于地方政府政策活動(dòng)全過(guò)程，并對(duì)政策執(zhí)行效果起到促進(jìn)或阻礙作用的執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行制度、執(zhí)行原則、執(zhí)行價(jià)值觀、執(zhí)行心理傾向的總和。

無(wú)論在企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行領(lǐng)域還是在政府管理領(lǐng)域，文化普遍被認(rèn)為對(duì)組織的執(zhí)行力具有密切聯(lián)系。研究企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行的著名學(xué)者博西迪和查蘭在《執(zhí)行》一書中多次強(qiáng)調(diào)執(zhí)行方面的文化對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力的重要影響，并且認(rèn)為執(zhí)行方面的文化作為戰(zhàn)略執(zhí)行力的軟要素，至少和組織的硬件要素 (戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu))同等重要，甚至猶有過(guò)之，“確立一種執(zhí)行文化是一個(gè)非常艱難的過(guò)程，但要失去它卻易如反掌”③［美］拉里·博西迪、拉姆·查蘭:《執(zhí)行——如何完成任務(wù)的學(xué)問》，劉祥亞譯，機(jī)械工業(yè)出版社2003年版，第2頁(yè)。。徐萬(wàn)里等在研究企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力時(shí)，把執(zhí)行文化作為執(zhí)行力的一個(gè)構(gòu)成要素，并在其評(píng)價(jià)體系中將企業(yè)文化構(gòu)成分為三個(gè)維度，分別是理念文化、公平文化和激情文化④徐萬(wàn)里等:《中國(guó)企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行力維度結(jié)構(gòu)及測(cè)量》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2008年第10期。。隨著企業(yè)文化對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行力的推動(dòng)作用不斷被證實(shí)，政府文化及其作用也逐漸被重視起來(lái)?，F(xiàn)有的研究認(rèn)為，政府文化 (或行政文化)通過(guò)影響政府執(zhí)行主體的觀念行為、政府組織結(jié)構(gòu)、制度機(jī)制以及政府執(zhí)行方式等，從而影響政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱。由此可見，文化作為政府執(zhí)行行為中的一股力量，無(wú)論政府文化或行政文化還是執(zhí)行文化，都將從根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)地、廣泛地影響包括政策執(zhí)行力在內(nèi)的政府執(zhí)行力。因此，它是地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)過(guò)程中的一股不可忽視的力量。

(2)執(zhí)行文化的關(guān)鍵指標(biāo)

由于文化的內(nèi)容過(guò)于寬泛，如果以執(zhí)行文化的所有內(nèi)容作為地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的維度，那就會(huì)使設(shè)計(jì)出來(lái)的指標(biāo)過(guò)于繁瑣，不利于保持指標(biāo)體系的針對(duì)性、明確性和系統(tǒng)性。因此，我們只從執(zhí)行文化對(duì)地方政府政策執(zhí)行力的作用效果來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如果政府內(nèi)部的文化建設(shè)能在以下幾個(gè)方面起作用，則證明地方政府有能力通過(guò)轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行主體的思想、觀念和行為，使其聚焦于政策執(zhí)行的效果上來(lái)，從而提升政策執(zhí)行力水平。

一是導(dǎo)向作用:地方政府的執(zhí)行文化是否能夠引導(dǎo)執(zhí)行主體自身的價(jià)值目標(biāo)與政府的政策目標(biāo)相一致，并使其克服困難，堅(jiān)持不懈地朝著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而努力。

二是約束作用:地方政府的執(zhí)行文化是否能夠通過(guò)價(jià)值認(rèn)同的方式對(duì)政府成員進(jìn)行約束，從而使政府成員自覺遵守各種行為規(guī)范，認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項(xiàng)方針政策。

三是激勵(lì)作用:地方政府內(nèi)部對(duì)政策執(zhí)行是否具有強(qiáng)烈的熱情和高昂的士氣，成員之間是否具有團(tuán)結(jié)協(xié)作的精神，內(nèi)部成員是否致力于提升自身素質(zhì)和執(zhí)行水平。

四是滿足作用:地方政府的執(zhí)行價(jià)值觀是否能夠與其成員的價(jià)值觀念相互融合與促進(jìn)，使其在完成政策執(zhí)行任務(wù)的同時(shí)得到精神上的鼓舞和滿足。

4.執(zhí)行公信力

(1)執(zhí)行公信力的內(nèi)涵

執(zhí)行公信力是地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中，通過(guò)其自身形象和政策本身獲得目標(biāo)群體對(duì)其執(zhí)行行動(dòng)的接受、支持和信任的程度。薩巴蒂爾認(rèn)為，目標(biāo)群體的支持將對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果起到不可忽視的作用。我國(guó)學(xué)者也指出，在政策執(zhí)行過(guò)程中，目標(biāo)群體從自己的生存處境出發(fā)，詮釋政策文本的意義，構(gòu)成對(duì)政策制定者、執(zhí)行者的動(dòng)機(jī)、意圖的再定義，形成一種信任、懷疑、漠視的態(tài)度，繼而采取逃避、抗拒或利用的行動(dòng)。由此看來(lái)，目標(biāo)群體完全可以通過(guò)其行為對(duì)政策執(zhí)行的成敗起到積極或消極的影響，“目標(biāo)群體對(duì)待既定的政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵”①樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第324頁(yè)。。因此，如何在政策執(zhí)行過(guò)程中得到目標(biāo)群體的信任和支持，使他們對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生認(rèn)同并積極配合執(zhí)行，從而減少執(zhí)行阻力，降低執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效率，樹立政府形象，增加政府信任，是地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中必須解決的一個(gè)重要問題。要達(dá)成政府與公眾的這種和諧統(tǒng)一，關(guān)鍵在于使“所有的參與者都必須具有:均等的機(jī)會(huì)選擇并實(shí)行言說(shuō)行為……，相同的機(jī)會(huì)去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等，以及去命令、去反對(duì)、允許或禁止等等”②［美］查爾斯·J.?？怂埂⑿荨.米勒:《后現(xiàn)代公共行政:話語(yǔ)指向》，楚艷紅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第86頁(yè)。。社會(huì)公眾對(duì)政府的信任，對(duì)政府政策的信任，既是政府長(zhǎng)期為民執(zhí)政的結(jié)果，又將對(duì)政府往后的政策執(zhí)行給以有力的推動(dòng)。執(zhí)行公信力作為促進(jìn)政策執(zhí)行的一種資源，是地方政府政策執(zhí)行必須具備的一種能力;而作為影響政策執(zhí)行的一股外在力量，它又是地方政府政策執(zhí)行力構(gòu)成的一個(gè)要素。

(2)執(zhí)行公信力的關(guān)鍵指標(biāo)

目標(biāo)群體對(duì)地方政府政策及其執(zhí)行的信任和支持取決于:一是其自身對(duì)政策的理解程度。如果公眾或目標(biāo)群體無(wú)法全面地認(rèn)識(shí)政策，對(duì)政策的理解和評(píng)價(jià)產(chǎn)生偏差，就會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行采取消極態(tài)度甚至抵制行為。二是政策是否合法及其能否滿足目標(biāo)群體的利益需求。合法性是“政策得以為民眾所認(rèn)同和遵守的必要前提”③王國(guó)紅:《政策規(guī)避與政策創(chuàng)新——地方政府政策執(zhí)行中的問題與對(duì)策》，中共中央黨校出版社2011年版，第46頁(yè)。，是政策得以存在和實(shí)施的基礎(chǔ)，也是獲得公眾信任和支持的有力條件。當(dāng)一項(xiàng)政策能夠滿足公眾需求時(shí)，該項(xiàng)政策就具有充分的合法性，公眾就會(huì)對(duì)這一政策產(chǎn)生好感，進(jìn)而配合執(zhí)行行動(dòng)。三是政府的自身形象?！傲己玫恼蜗螽a(chǎn)生強(qiáng)大的感召力、凝聚力，使政府內(nèi)外關(guān)系趨于協(xié)調(diào)，公眾與政府配合一致，政令暢通，有利于政府政策目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。”④金太軍等:《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》，廣東人民出版社2005年版，第264頁(yè)。政策制定和執(zhí)行的一個(gè)重要目的，就在于調(diào)整和平衡不同群體、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，而政府是公平和正義的代表。因此，政府在公眾心目中是否樹立公平正義、執(zhí)政為民的形象，其在政策執(zhí)行過(guò)程中是否體現(xiàn)了公平、公正、為民的價(jià)值理念，是獲取社會(huì)公眾特別是目標(biāo)群體支持的必要條件。

所以，我們?cè)u(píng)價(jià)地方政府政策執(zhí)行的公信力應(yīng)從以下三個(gè)維度著手:一是公眾參與度，地方政府是否為公眾參與政策執(zhí)行過(guò)程提供機(jī)會(huì)和途徑，公眾參與的程度及有效性如何;二是公眾支持率，基于地方政府的形象和政策本身，公眾是否愿意支持政策執(zhí)行行動(dòng);三是公眾滿意度，公眾特別是目標(biāo)群體對(duì)地方政府的政策及其執(zhí)行的滿意情況如何。

根據(jù)上述分析，按照層次分析法中的指標(biāo)層次模型，我們將地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系測(cè)量指標(biāo)構(gòu)建成4個(gè)層次，由1個(gè)總體目標(biāo) (U)，4個(gè)一級(jí) (維度)指標(biāo) (A)，13個(gè)二級(jí)指標(biāo)(B)，31個(gè)三級(jí)指標(biāo) (C)構(gòu)成。如表2所示:

表2 地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)

三、地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重計(jì)算的方法很多，有定性方法也有定量方法。我們主要通過(guò)專家賦值法和層次分析法相結(jié)合來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。專家賦值法或?qū)＜易稍兎?，又叫德爾菲法，“是依?jù)系統(tǒng)的程序，采用匿名發(fā)表意見的方式——專家之間不得相互討論，不發(fā)生橫向聯(lián)系，只能與調(diào)查人員發(fā)生關(guān)系——通過(guò)多輪次調(diào)查專家對(duì)問卷所提問的看法，經(jīng)過(guò)反復(fù)征詢、歸納、修改，最后匯總成基本一致的看法，并作為預(yù)測(cè)結(jié)果的一種定性研究方法。專家人數(shù)可根據(jù)預(yù)測(cè)課題的大小和涉及面的寬窄而定，一般不超過(guò)20人”①鄭方輝、張文方、李文彬:《中國(guó)地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)——理論方法與“廣東試驗(yàn)”》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第266—267頁(yè)。。層次分析法是將人們的主觀判斷轉(zhuǎn)化為客觀描述，形成指標(biāo)矩陣，并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較后確定各指標(biāo)的重要性的決策方法。由于客觀條件的限制，專家賦值法可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)每輪次數(shù)據(jù)的有效回收，因此，必須使用層次分析法對(duì)專家的主觀意見進(jìn)行處理，從而達(dá)到對(duì)主觀意見的客觀描述。

我們先將地方政府政策執(zhí)行力分解為不同層次要素，構(gòu)成階梯層次結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的結(jié)果。然后發(fā)放了15份專家調(diào)查問卷，要求專家對(duì)上述政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行重要程度的兩兩比較，其中8份問卷通過(guò)一致性檢驗(yàn)。接著根據(jù)回收數(shù)據(jù)建立矩陣表，在確定判斷矩陣的一致性后開始逐一計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。我們主要通過(guò)YAAHP軟件檢驗(yàn)各矩陣的一致性，并計(jì)算出各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。最終根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算結(jié)果，得出地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重如下 (見表3):

表3 地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

續(xù)表

地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)體系重在應(yīng)用。在對(duì)地方政府的政策執(zhí)行力進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)人員要注意將評(píng)價(jià)體系的上述測(cè)量指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可實(shí)施的方案，有針對(duì)性地科學(xué)選擇評(píng)價(jià)對(duì)象、派發(fā)評(píng)價(jià)材料，將與評(píng)價(jià)相關(guān)的材料收齊并量化后，評(píng)價(jià)主體就可以按照權(quán)重賦值進(jìn)行計(jì)分，最終獲得的分?jǐn)?shù)就將表明該地方政府的政策執(zhí)行力狀況。

地方政府政策執(zhí)行力評(píng)價(jià)是一個(gè)非常新的研究領(lǐng)域。由于我們理論水平有限，加上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠，以及先前研究資料匱乏等因素，雖然經(jīng)過(guò)較大的努力，但仍然只能向大家提供一個(gè)初步的評(píng)價(jià)框架，目前仍覺得此框架、此體系離準(zhǔn)確評(píng)價(jià)地方政府政策執(zhí)行力的要求還有差距。我們下一步將仔細(xì)檢視地方政府政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素及其生成機(jī)理，深刻分析與這些要素相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步驗(yàn)證這些指標(biāo)的合理性、理論的可靠性以及應(yīng)用的可行性，從而使評(píng)價(jià)體系更加科學(xué)、更加完善。