重新激活住宅合作社制度的路徑探討
——以破解合作住宅“拿地難”為切入點(diǎn)（下）

文/郭澤喆

一、住宅合作社取得土地障礙分析

理論上，住宅合作社可以通過劃撥、出讓或租賃取得土地，然而現(xiàn)實(shí)中三種渠道皆不通暢，合作住宅用地存在制度、政策、市場(chǎng)、金融等全方位障礙。

（一）住宅合作社取得土地的政策性障礙

住宅合作社在二十世紀(jì)的最后十年蓬勃發(fā)展有其特定背景和歷史必然性。頒布《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》的1992年正是全國(guó)私有經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的起點(diǎn)，鄧小平發(fā)表南巡講話，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展獲得了前所未有的寬松政治環(huán)境，一系列體現(xiàn)市場(chǎng)化、私有化的法律相繼制定，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)甚至國(guó)家事務(wù)的各個(gè)方面均表現(xiàn)出對(duì)公有制和國(guó)家計(jì)劃模式的強(qiáng)烈反彈，這種時(shí)代的烙印自然也被打在了社會(huì)保障領(lǐng)域。

住宅合作社立法從上世紀(jì)九十年代中期以后就處于停滯狀態(tài)，作為隸屬于前建設(shè)部（現(xiàn)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部）所屬的住宅合作社的全國(guó)性組織“中國(guó)合作住宅促進(jìn)會(huì)”，其促進(jìn)住宅合作社創(chuàng)建的相關(guān)活動(dòng)已無所聞，主流媒體對(duì)住宅合作社的宣傳報(bào)道幾近絕跡。1992年《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》頒布前后十年是住宅合作社發(fā)展的黃金時(shí)期，而在2000年前后住宅合作社蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭戛然而止，住宅合作社的數(shù)量開始呈下降趨勢(shì)，不少直接注冊(cè)成為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，有的甚至注銷社團(tuán)登記，住宅合作社運(yùn)動(dòng)近十年來陷入低潮顯而易見。住宅合作社取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的難度越來越大，劃撥土地主要被用于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等其他社會(huì)保障性住房的建設(shè)，住宅合作社在社會(huì)保障性住房體系中完全被邊緣化。

（二）住宅合作社取得土地的制度性障礙

住宅合作社存在的目的是建造成本能夠?yàn)樯鐔T承受的質(zhì)量可靠的住宅，而土地作為建筑物的承載體，是開發(fā)住宅的前提要素。住宅合作社作為城鎮(zhèn)中低收入階層的聯(lián)合，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上有天然的弱勢(shì)，從誕生之初就決定了其需要政策扶持。前國(guó)際合作社聯(lián)盟住宅委員會(huì)主席阿爾林斯特朗認(rèn)為：“由于建筑成本十分高昂，住宅合作社要滿足它的社員的所有需要是困難的。各國(guó)政府常常通過購買廉價(jià)土地和提供低息貸款來幫助住宅合作社。如果要使住宅合作運(yùn)動(dòng)在全球順利發(fā)展，使其為緩解住房短缺做出實(shí)質(zhì)性的重大貢獻(xiàn)，那么，政府的幫助是絕對(duì)必要的。”[1]《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》不但規(guī)定了對(duì)住宅合作社發(fā)展的政策支持和稅費(fèi)減免，該辦法第14條還明確規(guī)定對(duì)合作住宅建設(shè)應(yīng)“及時(shí)劃撥建設(shè)用地”，無償?shù)耐恋毓┙o是政府扶持住宅合作社發(fā)展的主要體現(xiàn)。一旦缺乏土地來源，將使合作住宅建設(shè)成為無源之水、無本之木，住宅合作社發(fā)展中存在的其他問題的解決也無從談起。然而若以一般市場(chǎng)主體的定位，讓住宅合作社參與土地市場(chǎng)的競(jìng)買，高昂的土地成本也會(huì)使其陷入生存危機(jī)，實(shí)踐中有一大批住宅合作社因無法低成本獲取土地導(dǎo)致長(zhǎng)期沒有建房項(xiàng)目，被管理部門按要求注銷，不少住宅合作社甚至轉(zhuǎn)注冊(cè)為房地產(chǎn)開發(fā)公司。

《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》作為規(guī)范住宅合作社的專門法，其內(nèi)容涉及建設(shè)用地使用權(quán)審批權(quán)等土地行政職能，本應(yīng)與《土地管理法》及其實(shí)施條例以及國(guó)土資源部頒布的相關(guān)規(guī)范性法律文件相協(xié)調(diào)，但由于頒布年代久遠(yuǎn)，長(zhǎng)期未加修訂，其與《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等相關(guān)法律不盡統(tǒng)一，未形成銜接。最典型的便是在住宅合作社取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的資格上，《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》沒能通過立法層次的升級(jí)適應(yīng)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源部的《劃撥用地目錄》也未將合作住宅用地納入劃撥用地范圍，導(dǎo)致地方政府在審批住宅合作社的劃撥用地時(shí)存在疑慮，嚴(yán)重影響了住宅合作社的建設(shè)用地使用權(quán)取得。

（三）住宅合作社取得土地的市場(chǎng)性障礙

上世紀(jì)九十年代的住宅合作社蓬勃發(fā)展，關(guān)于其性質(zhì)和發(fā)展方向的理論探討和實(shí)踐未曾間斷，但國(guó)土資源部《已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售管理暫行辦法》（1999年4月）、《已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定》（1999年7月）、《國(guó)土資源部關(guān)于已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售中有關(guān)土地問題的通知》（1999年9月）等數(shù)個(gè)關(guān)于已購社會(huì)保障性住房市場(chǎng)化的發(fā)文，讓人嗅到了住房全面商品化的政策趨勢(shì)，各地方政府和職能部門將注意力更多地轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)的市場(chǎng)化，對(duì)住宅合作社的扶持和批地支持逐漸減少。隨后我國(guó)建立了土地價(jià)格評(píng)估制度，對(duì)劃撥用地范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，通過土地一級(jí)市場(chǎng)和房地產(chǎn)交易使土地價(jià)格全面市場(chǎng)化?！帮@化土地資產(chǎn)”、“確保其保值增值”、“建立完全的土地市場(chǎng)”是政策和立法的主導(dǎo)思想，[2]把土地視為單純的資產(chǎn)導(dǎo)致“地王”頻現(xiàn)、“地價(jià)神話”不斷。住宅合作社的社會(huì)保障性質(zhì)決定了其對(duì)土地的開發(fā)利用無法取得價(jià)格增值和資產(chǎn)顯化的結(jié)果，同為以發(fā)展住宅為目標(biāo)的主體，房地產(chǎn)業(yè)巨大的財(cái)富效應(yīng)則迎合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主流，住宅合作社在后者的光芒掩蓋下往往在制定政策時(shí)被邊緣化。

住宅合作社還面臨與房地產(chǎn)業(yè)的利益沖突，獲取土地還要面臨兩方面的競(jìng)爭(zhēng)。首先，工商業(yè)的高速發(fā)展推動(dòng)商業(yè)用地和工業(yè)用地等其他用途土地的需求，住宅用地首先要面臨其他用途土地?cái)D占土地供應(yīng)總量的外部競(jìng)爭(zhēng)，人多地少的矛盾在住宅用地上表現(xiàn)得尤為突出。其次，住宅合作社拿地面臨住宅用地方的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，由于獲取劃撥土地愈加困難，不少住宅合作社和個(gè)人合作建房組織力圖轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)模式，通過直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取土地進(jìn)行住宅開發(fā)，但住宅合作社作為非營(yíng)利性團(tuán)體，在土地市場(chǎng)上無法與資金實(shí)力雄厚的房地產(chǎn)企業(yè)抗衡，這種嘗試幾乎都以失敗告終。上海東方房地產(chǎn)學(xué)院教授陳伯庚分析，土地進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)是國(guó)內(nèi)的住宅合作社步履緩慢的主要原因之一。另一方面，改革開放以來我國(guó)逐步放開人口流動(dòng)管制，出口外向型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求使得大量農(nóng)民流向城市，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，城市擴(kuò)容對(duì)建設(shè)用地的需求急劇增加。城市人口，特別是外來人口，對(duì)住宅的消費(fèi)需求劇增。但根據(jù)《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》的精神，住宅合作社一般不對(duì)外來人員開放，這種封閉性造成住宅合作社與商品住宅的競(jìng)爭(zhēng)僅限于城市本地戶籍人口范圍。在限定范圍的競(jìng)爭(zhēng)中，由于合作住宅并未商品化，帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，在價(jià)格上有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，同質(zhì)的商品住房無法與之抗衡。盡管住宅合作社對(duì)商品住房的沖擊相當(dāng)有限，但若住宅合作社如上世紀(jì)最后十年一樣成為一種社會(huì)保障性住房改革的潮流，勢(shì)必會(huì)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生相當(dāng)不利的影響，因此對(duì)社會(huì)保障性住房，房地產(chǎn)業(yè)總體持消極的態(tài)度，特別是對(duì)缺乏權(quán)力蔭翳的住宅合作社組織，房地產(chǎn)業(yè)不難通過直接干預(yù)政策制定或通過基金會(huì)資助研究機(jī)構(gòu)以對(duì)政策產(chǎn)生間接影響等方式，對(duì)住宅合作社發(fā)展予以遏制。

（四）住宅合作社取得土地的金融性障礙

房屋開發(fā)的對(duì)象包括土地和建筑物，二者包含巨大的價(jià)值量，其中土地的價(jià)值占據(jù)整個(gè)房屋開發(fā)成本的很大部分，住宅合作社取得土地必然需要金融支持。合作住宅的開發(fā)雖然有取得劃撥土地的可能性，但是《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，在取得劃撥土地之前首先要繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用，這對(duì)資金實(shí)力不雄厚的住宅合作社來說仍是沉重的負(fù)擔(dān)。若住宅合作社以協(xié)議或者“招拍掛”的方式取得出讓土地，則土地成本的負(fù)擔(dān)更重。若缺少金融機(jī)構(gòu)支持，大部分合作住宅開發(fā)項(xiàng)目會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而無法取得建設(shè)用地使用權(quán)，類似的案例在住宅合作社實(shí)踐中并不鮮見。

住宅合作社作為法人理論上可以自己的名義按照現(xiàn)行金融制度向銀行取得貸款用于開發(fā)合作住宅，但住宅合作社作為低收入者的人合組織，一無資產(chǎn)以供抵押，二無商業(yè)銀行充足的授信額度，難以從正常渠道融資。住宅合作社進(jìn)行住宅開發(fā)的資金主要來源于社員，在現(xiàn)有的金融制度下，社員無法以類似商品房按揭的形式向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，只能支付現(xiàn)金給作為開發(fā)主體的住宅合作社用于合作住宅的開發(fā)。社員個(gè)人的確可以通過其他渠道獲得貸款——主要有以現(xiàn)居的不動(dòng)產(chǎn)作為抵押物，或者是以個(gè)人信用獲取貸款——但住宅合作社社員本身屬于中低收入階層，且住宅問題需要解決，社員獲取個(gè)人貸款的可能性不高。例如武漢鍋爐廠合作建房的個(gè)人出資額中，個(gè)人存款占54%，親友無償援助占3.1%，私人借款占42.1%，其他借款占0.8%，幾乎沒有從金融機(jī)構(gòu)獲得的融資。住宅合作社主要依靠自有資金和社員個(gè)人儲(chǔ)蓄作為開發(fā)合作住宅的資金，缺乏從金融機(jī)構(gòu)獲取融資的渠道，合作住宅開發(fā)失去了資金 “血液”，無法取得建設(shè)用地使用權(quán)，更妄談開工建設(shè)，發(fā)展難以為繼。

二、破除住宅合作社取得土地障礙的對(duì)策

住宅合作社取得土地的市場(chǎng)性障礙歸根結(jié)底是制度性障礙、政策性障礙和金融性障礙共同作用的結(jié)果，破解住宅合作社拿地難問題應(yīng)從土地制度、住房政策、金融機(jī)制的改革著手。

（一）重新認(rèn)識(shí)合作住宅在社會(huì)保障性住房體系中的定位

權(quán)力的緊縮和權(quán)利的擴(kuò)大之間有此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，住宅合作社的發(fā)展必然要求政府讓渡部分行政權(quán)力，需要社會(huì)管理者對(duì)公民自我治理能力予以一定的信任，才能達(dá)到住宅合作社組織自助互助、實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的目標(biāo)。國(guó)家主導(dǎo)的一元化社會(huì)保障性住房模式存在各種弊端：中央政府的有關(guān)政令無法暢通，地方社會(huì)保障性住房的建設(shè)規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和連貫性，權(quán)力過度集中導(dǎo)致腐敗尋租和效率低下，等等。不妨以憲政和有限政府的視角看待發(fā)展住宅合作社的意義：住宅合作社在提供社會(huì)保障性住宅上與政府進(jìn)行分工，體現(xiàn)了私權(quán)對(duì)公權(quán)在掌握資源上的限制和分享，住宅合作社運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展一定是市民社會(huì)發(fā)達(dá)的反映，是公民權(quán)利意識(shí)覺醒和脫離一切由政府包辦的行政“父愛主義”進(jìn)而成為國(guó)家真正主人的標(biāo)志之一。筆者認(rèn)為，可以借鑒耕地占補(bǔ)平衡制度，中央政府制定全國(guó)社會(huì)保障性住房年度竣工面積計(jì)劃，根據(jù)不同省份的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行竣工任務(wù)的分配，年度竣工面積未完全任務(wù)的省份以削減其建設(shè)用地指標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)作為懲罰方式；超額完成任務(wù)的省份則按一定比例增加其下年度的建設(shè)用地指標(biāo)并進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。在內(nèi)部對(duì)不同類型的社會(huì)保障性住房細(xì)分指標(biāo)，合作住宅竣工面積也納入該指標(biāo)，通過行政獎(jiǎng)懲機(jī)制刺激地方政府對(duì)住宅合作社的支持，合作住宅用地的取得自然會(huì)通暢起來。

（二）建立有利于住宅合作社發(fā)展的土地制度

將《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》上升為《住宅合作社法》勢(shì)在必行。而《住宅合作社法》還需要總綱性的《住宅法》予以原則性地指引，需要《社會(huì)保障性住房法》理順和協(xié)調(diào)住宅合作社與其他社會(huì)保障性住房的關(guān)系，確立合作住宅在社會(huì)保障性住房體系中的地位。具體到土地供給上，應(yīng)在《社會(huì)保障性住房法》中規(guī)定社會(huì)保障性住房土地供應(yīng)規(guī)劃制度，與《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律銜接，實(shí)行社會(huì)保障性住房土地供應(yīng)年度計(jì)劃制度，并規(guī)定社會(huì)保障性住房?jī)?nèi)部土地供應(yīng)的配比機(jī)制，保證住宅合作社能夠取得穩(wěn)定數(shù)量的土地進(jìn)行合作住宅開發(fā)。具體而言，可規(guī)定規(guī)劃的合作住宅總建筑面積為項(xiàng)目竣工后進(jìn)行分配的社員人數(shù)與當(dāng)?shù)厝司幼∶娣e二者的乘積，劃撥土地面積則為規(guī)劃建筑面積除以規(guī)劃容積率所得的商。若暫無法制定《住宅合作社法》或《住宅合作社管理?xiàng)l例》，則可以考慮修訂國(guó)土資源部制定的《劃撥用地目錄》，將合作住宅用地列入劃撥用地范圍，作為解決問題的權(quán)宜辦法。

住宅合作社的建設(shè)用地使用權(quán)取得主要以劃撥為主，但在土地資源特別稀缺或當(dāng)年度住宅合作社劃撥土地指標(biāo)用盡，而合作住宅開發(fā)又確實(shí)有用地需求之時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持住宅合作社通過公開的土地市場(chǎng)有償取得建設(shè)用地使用權(quán)，作為住宅合作社取得建設(shè)用地使用權(quán)的一種補(bǔ)充方式。同時(shí)可考慮作出配套規(guī)定，在有償取得的土地上建設(shè)的合作住宅可自由進(jìn)入市場(chǎng)流通，無須再補(bǔ)繳土地出讓金。住宅合作社有償取得建設(shè)用地使用權(quán)有“招拍掛”出讓、協(xié)議出讓和租賃三種主要方式，其中協(xié)議出讓和租賃取得建設(shè)用地使用權(quán)對(duì)資金要求比較低，是住宅合作社較能接受的方式，因此在住宅合作社中應(yīng)優(yōu)先推廣，加大扶持和優(yōu)惠力度。首先應(yīng)當(dāng)在調(diào)整協(xié)議出讓和土地租賃行為的兩個(gè)規(guī)范性文件《協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見》中明確住宅合作社的參與資格。具體而言，在協(xié)議出讓中，地方政府在核算土地最低成本后，應(yīng)盡量使協(xié)議出讓價(jià)格接近《協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》所確定的最低價(jià)；地方政府在國(guó)有土地租賃的競(jìng)標(biāo)中，同等條件下應(yīng)優(yōu)先考慮將建設(shè)用地使用權(quán)讓與住宅合作社，建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同有關(guān)租金額度和繳納方式的條款應(yīng)考慮住宅合作社能夠接受的程度和范圍。

（三）為住宅合作社提供多元金融支持

住宅合作社有償獲取建設(shè)用地使用權(quán)，特別是參與土地“招拍掛”進(jìn)行土地競(jìng)標(biāo)時(shí)需要大量資金，若缺乏金融支持則無法與其他強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，獲得建設(shè)用地使用權(quán)的可能性很低。為住宅合作社建設(shè)提供金融支持主要通過整合現(xiàn)有資源和新設(shè)專門機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。首先，可考慮將住宅合作社納入現(xiàn)有的住房公積金體系。住房公積金是職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定住房公積金“應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”。住宅合作社的任務(wù)便是為社員建造住宅，社員參與合作住宅建設(shè)是一種依托住宅合作社建造自住住房的行為，理應(yīng)屬于住房公積金使用的范圍，應(yīng)當(dāng)允許住宅合作社社員向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款。然而由于《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》出臺(tái)時(shí)間早于《住房公積金管理?xiàng)l例》，前者未能反映住房公積金貸款這項(xiàng)融資渠道，又因?yàn)樽≌献魃邕\(yùn)動(dòng)式微，《住房公積金管理?xiàng)l例》并未重視合作住宅這種住房形式，沒有明確規(guī)定合作住宅建設(shè)可以獲得公積金貸款。因此，應(yīng)當(dāng)考慮在未來的《住宅合作社法》和《住宅合作社管理?xiàng)l例》中增補(bǔ)條款，允許合作住宅建設(shè)使用住房公積金貸款，相應(yīng)地，在《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂和各地出臺(tái)的具體實(shí)施細(xì)則中也應(yīng)將合作住宅建設(shè)納入住房公積金體系之中。其次，可考慮大力發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄銀行，建立政策性住房?jī)?chǔ)蓄銀行為合作住宅建設(shè)提供土地融資服務(wù)。住房?jī)?chǔ)蓄銀行業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是：執(zhí)行低存低貸的固定利率，資金規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)，獨(dú)立于資本市場(chǎng)之外，儲(chǔ)戶的存貸利率差是其主要的利潤(rùn)來源。住房?jī)?chǔ)蓄業(yè)務(wù)專營(yíng)是其發(fā)展的內(nèi)在要求，實(shí)行住房?jī)?chǔ)蓄制度的國(guó)家均禁止普通商業(yè)銀行涉足住房?jī)?chǔ)蓄業(yè)務(wù)，如德國(guó)的《住房?jī)?chǔ)蓄銀行法》便規(guī)定了住房?jī)?chǔ)蓄業(yè)務(wù)與普通抵押貸款業(yè)務(wù)分離。住房?jī)?chǔ)蓄銀行作為專門的政策性銀行不宜僅用《商業(yè)銀行法》進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)進(jìn)行《住房?jī)?chǔ)蓄銀行法》的立法準(zhǔn)備，及時(shí)頒布相關(guān)立法?！蹲》?jī)?chǔ)蓄銀行法》的內(nèi)容主要有：住房?jī)?chǔ)蓄銀行業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)模式、監(jiān)管體系，住房?jī)?chǔ)蓄合同的基本內(nèi)容，存貸款利率的確定，配貸條件、政府鼓勵(lì)住房?jī)?chǔ)蓄措施，等等。此外，信托基金、法人發(fā)債、互聯(lián)網(wǎng)眾籌等融資模式亦可考慮用于住宅合作社。