基層老年社會(huì)組織發(fā)展困境研究

王藝燃

摘 要：基層老年社會(huì)組織是社會(huì)組織的重要組成部分，是更好地開展老年人工作的重要平臺(tái)。為了掌握基層老年社會(huì)組織的發(fā)展困境，以中山市為調(diào)研對(duì)象，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了基層老年社會(huì)組織發(fā)展面臨的主要困境，主要包括：法律地位問題、經(jīng)費(fèi)緊張問題、活動(dòng)場(chǎng)地問題、管理問題、發(fā)展不平衡問題。

關(guān)鍵詞：基層老年社會(huì)組織；發(fā)展困境；中山市

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0124-02

社會(huì)組織，又稱“民間組織”、“非政府組織”，泛指那些在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)[1]?；鶎永夏晟鐣?huì)組織是指基層老年人自我教育、自我管理、自我服務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的群眾性自治組織[2]。目前，各地建立的基層老年社會(huì)組織名稱很多，功能各異，從組成人員的職業(yè)狀態(tài)、組織的目標(biāo)和功能兩個(gè)方面綜合考慮，可以將眾多的基層老年社會(huì)組織分為綜合型、志趣型、專業(yè)型、服務(wù)型四種類型[3]。

經(jīng)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月，中山市共建立綜合型基層老年社會(huì)組織即老年人協(xié)會(huì)320個(gè)，參加人數(shù)共計(jì)107 490人。其中鎮(zhèn)區(qū)級(jí)22個(gè)，占全市6.9%；村居級(jí)有298個(gè)，占全市基層老年人協(xié)會(huì)的93.1%。另外，在中山市民政局登記注冊(cè)的老年志趣型組織、專業(yè)型組織共8家。在全市眾多的基層老年社會(huì)組織中，在民政局登記注冊(cè)的包括22個(gè)鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)和8個(gè)老年志趣型組織、專業(yè)型組織，其他絕大多數(shù)村居級(jí)基層老年社會(huì)組織都是由村（居）兩委批準(zhǔn)成立，并報(bào)鎮(zhèn)區(qū)老齡辦備案，沒有經(jīng)過社團(tuán)登記。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)中山市基層老年社會(huì)組織發(fā)展面臨一系列發(fā)展困境，這些問題制約了其發(fā)展，影響了其功能發(fā)揮。

一、法律地位問題

基層老年社會(huì)組織是基層老年人自我教育、自我管理、自我服務(wù)、參與社區(qū)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的群眾性自治組織。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的申請(qǐng)成立程序，民間自治組織必須在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)，取得合法地位。但如前所述，在中山市眾多的基層老年社會(huì)組織中，在民政局登記注冊(cè)的只有22個(gè)鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)和8個(gè)志趣型、專業(yè)型老年協(xié)會(huì)，其他絕大多數(shù)村居級(jí)基層老年社會(huì)組織都是由村（居）兩委批準(zhǔn)成立，并報(bào)鎮(zhèn)區(qū)老齡辦備案，沒有經(jīng)過社團(tuán)登記。

因此嚴(yán)格地說，這些村居級(jí)協(xié)會(huì)不具備法人資格?；鶎永夏晟鐣?huì)組織的法律地位不明確，導(dǎo)致其開展工作沒有法律基礎(chǔ)。例如在中山調(diào)研的過程中，就發(fā)現(xiàn)個(gè)別經(jīng)濟(jì)富裕的村居級(jí)老人協(xié)會(huì)存在這一突出問題。

二、經(jīng)費(fèi)緊張問題

在調(diào)研過程中，經(jīng)費(fèi)緊張問題幾乎是絕大多數(shù)基層老年組織反映的問題。當(dāng)前主要面臨如下幾個(gè)問題：

1.財(cái)政支持力度不大

2005年，為推動(dòng)鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)的建立，中山市從民政福利基金中撥出專項(xiàng)基金72萬元，向每個(gè)已成立的鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)提供3萬元啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，沒有后續(xù)管理、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。目前，由社區(qū)（村）撥款給村居級(jí)老年協(xié)會(huì)的只是極少數(shù)，大多數(shù)基層老年社會(huì)組織沒有享受過撥款，沒有相對(duì)固定的經(jīng)費(fèi)來源。

2.捐款問題

調(diào)查之處普遍反映由于近幾年經(jīng)濟(jì)調(diào)整等原因，捐款有一定的困難，可利用的經(jīng)費(fèi)十分有限；另一方面，由于絕大多數(shù)基層老年社會(huì)組織不是獨(dú)立社團(tuán)法人，也影響捐款。

3.稅收問題

在調(diào)查中，登記注冊(cè)、具有社團(tuán)獨(dú)立法人資格的老年社會(huì)組織反映的另一個(gè)關(guān)于經(jīng)費(fèi)的突出問題就是稅收問題?；鶎永夏晟鐣?huì)組織屬于非營(yíng)利組織，定位為公益性社會(huì)組織，但是在稅收問題上優(yōu)惠政策不明顯，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，無論是業(yè)務(wù)主管部門的撥款、個(gè)人或企業(yè)贊助，全部都要扣稅，而且比例較高。二是，當(dāng)?shù)囟惥忠罄夏晟鐣?huì)組織每年在規(guī)定時(shí)間內(nèi)要完成網(wǎng)上報(bào)稅，但是目前各種老年社會(huì)組織的工作人員基本都是老年人而且是義務(wù)勞動(dòng)，完成復(fù)雜的網(wǎng)上報(bào)稅對(duì)他們來說具有較大困難。

4.缺乏應(yīng)有的“造血功能”

社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來源主要有三個(gè)渠道：政府撥款、慈善捐款、提供服務(wù)的收入。目前，我國(guó)的社會(huì)組織處于一種從政府領(lǐng)域向公共領(lǐng)域的過渡期，政府部門迫于財(cái)政壓力千方百計(jì)壓縮財(cái)政預(yù)算[4]；另一方面，我國(guó)目前民間捐助的熱情不是很高，所以來自政府投入和社會(huì)捐贈(zèng)的部分都是有限的，就需要社會(huì)組織積極進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作，提高自身的可持續(xù)發(fā)展能力，拓寬資金來源渠道。但是在調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)只有很少基層老年社會(huì)組織能實(shí)現(xiàn)“造血功能”，更多的是依賴政府、村（居）委會(huì)的撥款。

三、活動(dòng)場(chǎng)地問題

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)基層老年社會(huì)組織的活動(dòng)場(chǎng)地非常有限，現(xiàn)有的老年福利設(shè)施不能滿足老年人的需要，主要反映在兩個(gè)方面：

1.辦公場(chǎng)所問題

目前中山市在民政局登記注冊(cè)的22個(gè)鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)和8個(gè)志趣型、專業(yè)型老年協(xié)會(huì)在業(yè)務(wù)主管部門的大力支持下，基本都有自己獨(dú)立的辦公場(chǎng)所。其他在鎮(zhèn)區(qū)老齡辦備案的村居級(jí)老年社會(huì)組織中有一些是村（居）委會(huì)從自己的辦公場(chǎng)所中騰出一部分給老年社會(huì)組織，還有部分老年協(xié)會(huì)沒有辦公場(chǎng)所。

2.活動(dòng)場(chǎng)地問題

沒有足夠的活動(dòng)場(chǎng)地，是中山市多數(shù)基層老年社會(huì)組織面臨的難題?；顒?dòng)場(chǎng)地面積小，設(shè)施簡(jiǎn)陋、陳舊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增多的老年人的需求。雖然老年人活動(dòng)中心（室、站）、“星光老人之家”建設(shè)在一定程度上緩解了場(chǎng)地不足的矛盾，但由于沒有后續(xù)運(yùn)作及發(fā)展經(jīng)費(fèi)，大多數(shù)老年人活動(dòng)中心（室、站）、“星光老人之家”實(shí)行的是低償服務(wù)，只能維持低水平的運(yùn)作，運(yùn)營(yíng)管理粗放、環(huán)境條件較為簡(jiǎn)陋，總體看來檔次較低。由于投入少，不少老年人活動(dòng)中心（室、站）、“星光老人之家”，里面的設(shè)備除了一臺(tái)電視機(jī)和幾張供打牌用的桌椅外，其他一無所有，因而活動(dòng)內(nèi)容單調(diào)，形式單一，要組織老年人開展比較有規(guī)模的文體娛樂活動(dòng)比較困難，難以滿足老年人的需求。基層老年社會(huì)組織的活動(dòng)場(chǎng)所不足，服務(wù)設(shè)施薄弱，很難滿足老年居民就近、多形式活動(dòng)的需要，制約了其發(fā)展。

四、管理問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中山市基層老年社會(huì)組織在管理上也存在一些問題，反映在以下幾個(gè)方面：

1.政、會(huì)不分

老年人協(xié)會(huì)在近年內(nèi)才獲得較大發(fā)展，因此對(duì)協(xié)會(huì)的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，管理體制還沒有完全理順[5]。最突出的問題是政、會(huì)不分，老年人協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)主要由居委會(huì)和村黨支部書記或主任和村主任兼任。黃乾、原新（2006）的數(shù)據(jù)顯示，在城鎮(zhèn)，老年人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由居委會(huì)黨支部書記或主任兼任的協(xié)會(huì)占老年人協(xié)會(huì)的比例平均為57.5%；在農(nóng)村基層老年人協(xié)會(huì)中，會(huì)長(zhǎng)由村黨支部書記或村主任兼任的占農(nóng)村老年人協(xié)會(huì)比例為63.1%[6]。課題組在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在中山市村居級(jí)基層老年人協(xié)會(huì)中，大部分協(xié)會(huì)都是村黨支部書記或者村委會(huì)主任兼任會(huì)長(zhǎng)。在這種情況下，老年人協(xié)會(huì)實(shí)際上成為黨支部和居委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一，從而嚴(yán)重制約了老年人協(xié)會(huì)自治功能的正常發(fā)揮，使得老年人協(xié)會(huì)的自治功能出現(xiàn)萎縮并導(dǎo)致了普通社區(qū)老年人參與積極性的降低。

2.宣傳力度不夠，老年人參與率較低

通過問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)老年人對(duì)老年社會(huì)組織的了解處于模糊的狀態(tài)，界定并不清晰，通常是參加過相關(guān)老年社會(huì)組織活動(dòng)的老年人才在一定程度了解老年社會(huì)組織的相應(yīng)狀況，45.5%不清楚自己所在的村居是否設(shè)有老年社會(huì)組織。這說明基層老年社會(huì)組織日常宣傳不夠，在老年人尤其是普通社區(qū)老年人中還沒有形成影響力，還沒有充分調(diào)動(dòng)老年人參加老年社會(huì)組織的積極性。

3.有些組織機(jī)構(gòu)不健全

據(jù)調(diào)查，有些基層老年社會(huì)組織完善，有會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、章程、協(xié)會(huì)人員名冊(cè)等，但是有的基層老年社會(huì)組織因沒有固定的活動(dòng)場(chǎng)所、沒有專職的工作人員、沒有固定經(jīng)費(fèi)來源、沒有承擔(dān)獨(dú)立民事行為能力的法人代表，組織機(jī)構(gòu)不健全。

4.管理水平有待提高

調(diào)查顯示，大多數(shù)的基層老年社會(huì)組織都成立了理事會(huì)，理事會(huì)成員大部分是由退休老同志擔(dān)任，組織為了節(jié)省成本，管理人員也由退休的老同志兼任。兼職固然可以起到節(jié)省成本的作用，但也使組織的管理及組織活動(dòng)陣地的管理有時(shí)處于真空狀態(tài)，不利于加強(qiáng)對(duì)老年社會(huì)組織的管理，還存在少數(shù)基層老年社會(huì)組織無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。同時(shí)，部分老同志的管理觀念陳舊，很少參加相關(guān)的教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，自身能力得不到提高，缺乏現(xiàn)代的管理理念和手段來管理協(xié)會(huì)，一定程度上限制了基層老年社會(huì)組織的發(fā)展。

五、發(fā)展不平衡問題

從全國(guó)范圍來看，各省市基層老年社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的態(tài)勢(shì)，在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)在中山市的基層老年社會(huì)組織也存在發(fā)展不平衡的問題，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.不同鎮(zhèn)區(qū)之間發(fā)展不平衡

中山市24個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的基層老年社會(huì)組織發(fā)展不平衡，最普遍的一個(gè)現(xiàn)象就是經(jīng)濟(jì)條件較為富裕的鎮(zhèn)區(qū)，其基層老年社會(huì)組織的建設(shè)要相對(duì)成熟一些。由于這些鎮(zhèn)區(qū)政府的財(cái)政收入相對(duì)寬裕一些，就可以對(duì)基層老年社會(huì)組織的投入較多，扶持力度更大。如火炬開發(fā)區(qū)屬于國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)政府為一些村居級(jí)老年協(xié)會(huì)“開綠燈”，解決了村居級(jí)老年協(xié)會(huì)在銀行的開戶問題，方便這些組織更好地籌集社會(huì)資源。

2.鎮(zhèn)區(qū)、村居之間發(fā)展不平衡

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在組建鎮(zhèn)區(qū)老年協(xié)會(huì)初期，不僅市政府撥款予以資助，提供啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，各鎮(zhèn)區(qū)政府為了支持鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)的發(fā)展，都為其開辟了專門的辦公場(chǎng)所、活動(dòng)場(chǎng)所，鎮(zhèn)區(qū)級(jí)老年人協(xié)會(huì)開展的活動(dòng)比較豐富多彩。而村居級(jí)老年協(xié)會(huì)無論從辦公場(chǎng)所、活動(dòng)場(chǎng)所、活動(dòng)開展等方面都要遜色很多，有的村居級(jí)老年協(xié)會(huì)開展活動(dòng)很少，有的甚至不開展活動(dòng)。也就意味著中山市基層老年社會(huì)組織的建設(shè)目前還處于“點(diǎn)”的階段，各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)有一些亮點(diǎn)，但還沒有發(fā)展到“線”進(jìn)而到“面”。

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