城市社區(qū)場域下準(zhǔn)公共服務(wù)供給的“黑匣子”問題研究

趙洪艷　王松　劉沓　張仲

摘 要：以城市社區(qū)場域出發(fā)研究準(zhǔn)公共服務(wù)供給中存在的問題，通過對哈爾濱市供熱問題的深入剖析，探索出準(zhǔn)公共服務(wù)供給中存在的最主要的問題就是主客體之間存在“黑匣子”盲區(qū)，這其中包括利益黑匣子和知識技術(shù)黑匣子，要穿越這個盲區(qū)政府必須轉(zhuǎn)變角色，加強(qiáng)多方位的宣傳，在服務(wù)主客體之間做良性溝通，才能從根本上解決城市公共服務(wù)質(zhì)量，數(shù)量低及主客體之間不可調(diào)和的矛盾問題。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；準(zhǔn)公共服務(wù)；黑匣子；利益黑匣子

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0120-02

自從1994年國家實行分稅制以后，地方政府在準(zhǔn)公共服務(wù)的供給上，承擔(dān)著越來越重大的職責(zé)。城市供熱屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，兼具純公共服務(wù)和私人服務(wù)的特征。首先，城市供熱與城市居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，具有滿足社會公共需要的特性，是一種具有很強(qiáng)的公益性和一定的非競爭性和非排他性的公共服務(wù)。其次，隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，城市居民對“熱”物品具有不同程度的需求，逐步實現(xiàn)分戶控制計價出售，就具有排他性。本文以城市供熱為例來探討城市社區(qū)準(zhǔn)公共服務(wù)在供給中存在的問題，進(jìn)行深入挖掘以期優(yōu)化供給模型。

一、以社區(qū)為準(zhǔn)公共服務(wù)供給的場域

“社區(qū)”一詞是德國社會學(xué)家滕尼斯1887年提出的，其基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合體。進(jìn)入現(xiàn)代社會，社區(qū)作為人們社會生活的基本平臺和社會管理的基礎(chǔ)單元，在社會的建設(shè)和發(fā)展中占據(jù)重要的地位，在人們的社會生活中扮演著越來越重要的角色，社區(qū)成為政府提供公共服務(wù)和實施社會管理的基本單元。社區(qū)公共服務(wù)也是社區(qū)建設(shè)的龍頭，是社區(qū)建設(shè)的重要延伸。

哈爾濱社區(qū)服務(wù)開展得較晚，其概念一直也沒有嚴(yán)格界定。在本文看來社區(qū)服務(wù)實質(zhì)為社區(qū)準(zhǔn)公共服務(wù)，是以社區(qū)為單位在政府引導(dǎo)和監(jiān)督下通過充分動員社區(qū)居民參與和開發(fā)社區(qū)資源來滿足社區(qū)居民社會生活需求。準(zhǔn)公共服務(wù)分成兩塊，一部分是最基本的非排他性的公共服務(wù)應(yīng)由政府完全購買，提供服務(wù)的主體包括三種類型：即政府派出組織或企業(yè)、其他營利性企業(yè)和非政府非營利性組織（見圖1-1）；另一部分是具有排他性的服務(wù)，可以為更多的客體提供服務(wù)質(zhì)量更高，服務(wù)內(nèi)容更豐富，服務(wù)項目精細(xì)化的服務(wù)，提供服務(wù)的主體主要有兩種類型：即其他營利性企業(yè)和非政府非營利性組織（見圖1-1）。

其具體內(nèi)容非常廣泛：“包括依托社區(qū)公共資源提供的服務(wù)，如供水、供氣、供熱、供電等公用服務(wù)，綠化、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、公共廣告等公共設(shè)施，社區(qū)就業(yè)、社會保障、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)體育、社區(qū)流動人口管理、社區(qū)安全等專業(yè)服務(wù)”。

由于哈爾濱地處北緯44°04′～46°40′，冬季漫長而寒冷干燥，每年11月至次年4月冰雪覆地，年平均溫度3.6℃，采暖期為168天，計4 032小時。因而供熱服務(wù)就成為哈爾濱最重要的準(zhǔn)公共服務(wù)供給之一，供熱問題也一直是擺在哈爾濱市民面前的一個重大問題。

作為自然壟斷性行業(yè)的城市供熱長期以來一直作為社會公用事業(yè)，由政府獨(dú)家經(jīng)營的熱網(wǎng)、小區(qū)小鍋爐和單位統(tǒng)包三種形式。哈爾濱市分為南崗群力、道里、動力香坊、道外太平區(qū)、平房開發(fā)區(qū)和呼蘭松北等六個供熱規(guī)劃區(qū)。其中主網(wǎng)熱源為哈爾濱熱電廠和哈爾濱歲寶熱電廠等15家供熱企業(yè)均為國有企業(yè)。

二、城市準(zhǔn)公共服務(wù)供給中主客體之間“黑匣子”問題分析

（一）何為“黑匣子”

“黑匣子”原是一種將飛機(jī)飛行的情況儲存下來的儀器，當(dāng)“不幸”發(fā)生以后需要了解飛行情況時，可以通過一些設(shè)備把它們播放出來，即“飛行數(shù)據(jù)記錄儀”。而本文運(yùn)用其形象的比喻為準(zhǔn)公共服務(wù)主體與客體之間所存在的盲區(qū)，它主要包括兩個方面：利益黑匣子和知識技術(shù)黑匣子。這些盲區(qū)的存在阻礙了準(zhǔn)公共服務(wù)主體與客體之間的溝通，出現(xiàn)了不可調(diào)和的“醫(yī)患矛盾”、“師生矛盾”“、供熱主客體矛盾”等各種矛盾。而這一切產(chǎn)生的根源在本文看來都是因為存在這樣一個“黑匣子”。

（二）“利益黑匣子”——一個服務(wù)主客體的溝通阻隔

“利益黑匣子”包括以下四部分內(nèi)容（見圖1-1）：一是準(zhǔn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)：即能夠進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域，作為公共服務(wù)的主體提供服務(wù)的企業(yè)他所要具有的資質(zhì)。二是政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：準(zhǔn)公共服務(wù)包括兩個方面，其中一方面非排他性的基本公共服務(wù)是應(yīng)完全由政府購買的，政府為每個客體的消費(fèi)即服務(wù)客體所享受的標(biāo)準(zhǔn)定位在什么水平。而另一方面是排他性的公共服務(wù)，隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的提高，很多居民不愿意停留在最基本的服務(wù)領(lǐng)域，而去探求更高層次的服務(wù)需求，這就要求政府在排他性公共服務(wù)領(lǐng)域適當(dāng)?shù)亟o予一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼。這兩方面的現(xiàn)金標(biāo)準(zhǔn)原則上客體是有權(quán)利被告知的，而在進(jìn)行實地的調(diào)查過程中沒有一個居民知道相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，無形中變成了一個盲區(qū)。三是競標(biāo)運(yùn)籌過程：即政府如何組織各個企業(yè)進(jìn)行競標(biāo)，競標(biāo)所遵循的規(guī)則具體有哪些，這也成了一個名副其實的盲區(qū)。四是除政府以外營利企業(yè)的盈利范圍：越來越多的營利性企業(yè)參與到公共服務(wù)供給中來，那么營利性企業(yè)在基本公共服務(wù)以及排他性的公共服務(wù)中所獲得利潤的標(biāo)準(zhǔn)以及范圍是要向客體告知的，準(zhǔn)公共服務(wù)和其他營利性服務(wù)在一定層面上存在著差別?！袄婧谙蛔印钡拇嬖谧韪袅藴?zhǔn)公共服務(wù)主客體之間的溝通，使得公共服務(wù)供給主體陷入了兩難的境地。

（三）“知識技術(shù)黑匣子”——另一個服務(wù)主客體的溝通阻隔

所謂“外行看熱鬧內(nèi)行看門道”，哈爾濱社區(qū)居民在遇到不及時、不達(dá)標(biāo)等供熱問題的時候，很少有居民知道具體原因，只能通過三種渠道去反映問題，一是打供熱公司電話，而這部電話常年處于不通或占線狀態(tài)；二是打給市長熱線12345；三是反映給電視媒體，如“新聞夜航”。但往往治標(biāo)不治本，致使社區(qū)居民只知道對服務(wù)主體政府、物業(yè)和供熱公司怨聲載道，卻不明白具體的問題所在，究其原因則是主客體之間存在的“知識技術(shù)黑匣子”。

“知識技術(shù)黑匣子”大體包括以下五個方面的內(nèi)容（見圖1-1）：一是基本公共服務(wù)的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)：政府要告知居民所享受的基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及其所享受的內(nèi)容，例如哈爾濱供熱標(biāo)準(zhǔn)是室內(nèi)溫度達(dá)到18度，以及出水溫度達(dá)到60度。居民可以根據(jù)自己的需求理性地選擇如何充分利用基本公共服務(wù)。二是基本公共服務(wù)與排他性公共服務(wù)的區(qū)別：基本公共服務(wù)與排他性服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)是需要向客體告知的。三是排他性公共服務(wù)的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容在區(qū)別開基本公共服務(wù)與排他性服務(wù)基礎(chǔ)上，需要向居民公開排他性行公共服務(wù)的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及性能，居民可以清晰地知道自己所享受服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自己的需要及物質(zhì)水平來選擇服務(wù)內(nèi)容。四是提供服務(wù)企業(yè)的資質(zhì)及服務(wù)對象：參與到準(zhǔn)公共服務(wù)中的非營利以及營利性的企業(yè)需要公開企業(yè)的資質(zhì)以及他所面向的對象。五是與服務(wù)相關(guān)的其他技術(shù)性常識：準(zhǔn)公共服務(wù)的供給都是需要專門的機(jī)構(gòu)，而很多服務(wù)都有很多技術(shù)性的常識，這些常識是不被作為“外行”的居民所熟悉的，這些技術(shù)性的常識往往也會成為準(zhǔn)公共服務(wù)主客體之間溝通的主要障礙，這些是要通過宣傳告知居民。在供熱的一系列過程中有很多關(guān)于技術(shù)性的細(xì)節(jié)問題，這些技術(shù)知識是公共服務(wù)客體認(rèn)知的一個盲區(qū)，因而在作為客體的居民除了盲目地對政府怨聲載道，無所適從。公共服務(wù)供給過程中的技術(shù)盲區(qū)目前在一定程度上是制約公共服務(wù)發(fā)展的，這也在一定程度上造成公共服務(wù)供給主客體之間溝通不暢。

（四）政府在準(zhǔn)公共服務(wù)供給中宣傳缺位致成黑匣子盲區(qū)

為了適應(yīng)越來越多元化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市社區(qū)公共服務(wù)供給領(lǐng)域中，政府的角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，其不再擔(dān)任提供主體的角色，提供主體已經(jīng)由政府派出組織或企業(yè)、營利性企業(yè)以及非營利的非政府組織來承擔(dān)，政府更多地?fù)?dān)任掌舵人和協(xié)調(diào)人的角色。政府需要更好地協(xié)調(diào)提供準(zhǔn)公共服務(wù)主客體之間的關(guān)系，經(jīng)過剖析在準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域主客體之間之所以會形成水火不容的矛盾，是因為在提供服務(wù)主客體之間存在著“黑匣子”，而穿越這個盲區(qū)就要依靠政府的宣傳。

傳統(tǒng)意義上政府一方面缺乏宣傳，宣傳意識不夠，另一方面宣傳的方式單一生硬，致使居民很難接受，這樣就帶來了政府的宣傳缺位，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)主客體之間溝通不暢，最終釀成水火不相容的矛盾。

綜上所述，哈爾濱城市社區(qū)準(zhǔn)公共服務(wù)必須以社區(qū)為依托，由多個主體來進(jìn)行供給，供給中存在的最主要的問題就是橫在主客體之間的“黑匣子”，要穿越這個盲區(qū)必須加強(qiáng)政府多方位的宣傳才能從根本上解決城市公共服務(wù)質(zhì)量數(shù)量低及主客體之間不可調(diào)和的矛盾問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]童偉.從市場檢驗到政府職能轉(zhuǎn)變[J].北京社會科學(xué)，2010，（1）：37-38.

[2]雷玉明，曹博，李靜.公共服務(wù)型政府視野中城市社區(qū)養(yǎng)老合作共治模式[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2013，（6）：114-114.