服務型政府視域中的價值取向和路徑選擇

邱媛媛

摘 要：服務型政府的建設是深化行政管理體制改革的重中之重。“以人為本”是服務型政府的價值追求，“以人為本”、以公民權(quán)利為本位以及公眾利益最大化是服務型政府的首要目標。如何才能建設好服務型政府是擺在我國行政體制改革面前的重大課題和任務。在對服務型政府科學內(nèi)涵分析的基礎上，探討了服務型政府價值取向及路徑選擇問題，以期在理論和實踐中為新疆更好地推動服務型政府的建設提供政策建議。

關鍵詞：服務型政府；價值取向；路徑選擇

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0076-03

隨著上世紀七八十年代全球化治理和新公共服務運動的勃興與拓展，世界各國紛紛進行大刀闊斧的政府改革。轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理模式、提升政府執(zhí)政能力、滿足公民社會的需要，業(yè)已成為各國政府改革的共同主題。在這一歷史進程中，中國政府也一直在致力于自身的改革。30 多年來，中國的政府形態(tài)實現(xiàn)了從“統(tǒng)治型”向“管理型”再向“服務型”轉(zhuǎn)變，相應地，政府行政模式也實現(xiàn)了由“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的歷史轉(zhuǎn)型，“轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府”已經(jīng)成為我國政府改革的主要目標和基本任務。黨的十七大報告作出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的權(quán)威表述，將行政管理體制的落腳點放置在服務型政府的建設上；黨的十八大重申了建設服務型政府的目標，并首次將服務型政府的內(nèi)涵概括為十六個字，亦即“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。新疆2100多萬各族干部群眾，在深入學習領會十八大精神的過程中，亟須厘清如下問題，一是服務型政府的科學內(nèi)涵；二是服務型政府建設的價值取向；三是服務型政府的發(fā)展路徑，從而扎實推進服務型政府的建設，確保到2020年實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的宏偉目標。

一、理解服務型政府的科學內(nèi)涵

服務型政府是當代政府模式演進的必然選擇，也是我國政府改革的目標模式。我國的學者從不同角度對服務型政府進行了研究。2000年，張康之教授將為民服務和“人民做主”作為服務型政府的理念，并把它作為與統(tǒng)治型、管理型相對的一種行政模式；2002年，劉熙瑞教授認為服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，以為公民服務為宗旨并承擔這服務責任的政府。此后，關于服務型政府理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。近年來，學者對服務型政府建設的研究有了新的拓展和深化，比如對服務型政府的內(nèi)涵有了新的理解，對服務型政府建設的途徑有了新的探索，還比如對服務型政府的價值取向、服務型政府建設面臨的困境等方面都總結(jié)出不少成果。劉厚金認為服務型政府就是“在以人本理念為核心的科學發(fā)展觀的指導下，堅持經(jīng)濟社會全面發(fā)展，科學定位政府角色并切實轉(zhuǎn)變政府職能，以公共服務為主導，推動市場經(jīng)濟的完善，致力于提高公共服務績效的全新政府范型”。薄貴利在總結(jié)前人對服務型政府闡釋的基礎上，對服務型政府下的定義為：在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導下，將公共服務職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求的政府。以上兩位學者對服務型政府的理解還是比較全面的，也體現(xiàn)了一定的創(chuàng)新性。

“服務型政府”的理念發(fā)展了馬克思主義的行政學說，代表了當前黨和國家對于中國特色社會主義行政體制認識的新境界，它不同于西方的以“社會契約論”和“新公共服務理論”為指導的公共服務型政府。我國要建立的服務型政府是歷史發(fā)展的必然。新中國成立以來，黨和國家領導人都在不同層面對政府的定位進行了論述，毛澤東同志強調(diào)，要“全心全意為人民服務”；鄧小平同志強調(diào)，“領導就是服務”；江澤民同志提出了“三個代表”重要思想；胡錦濤同志強調(diào)，要“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這些論述為服務型政府建設目標的提出做了充分的理論準備。

服務型政府是全面回應當前經(jīng)濟社會發(fā)展需求的一種全新的政府管理模式，與以往的政府管理模式存在著本質(zhì)的區(qū)別，它以追求公眾利益最大化、提供公共產(chǎn)品和公共服務為目標，以法治為手段，全面接受社會公眾監(jiān)督，是這樣一種政府形態(tài)或政府模式。因此，從理論上科學把握服務型政府的內(nèi)涵是開展服務型政府建設實踐的前提和基礎。

二、準確定位服務型政府建設的價值取向

服務型政府建設是一個系統(tǒng)工程，涉及政府管理體制改革的方方面面， 建設服務型政府需要在行政管理體制的各個層面進行創(chuàng)新。在內(nèi)容廣泛的服務型政府建設中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務型政府建設的價值取向，即以人為本。具體體現(xiàn)在如下四方面：

（一）服務型政府提倡公民本位、社會本位、權(quán)利本位，反對官員本位、政府本位、權(quán)力本位

“統(tǒng)治型政府”強調(diào)的是以“政府統(tǒng)御”為中心，以高度整合的主流意識形態(tài)和整齊劃一的核心文化觀念來處理政府與民眾之間的關系。在這種關系中，政府以及統(tǒng)治者始終處于核心地位，民眾則是強權(quán)的受體和被統(tǒng)治的對象?！肮芾硇驼睆娬{(diào)的是以“政府效率”為中心，以理性的精神和科學的態(tài)度來管理政府與社會的關系。在這種關系中，政府及其管理者一直處于中心地位，政府往往會通過制度化了的剛性權(quán)力實施管理。盡管出于提高效率的原因，“管理型政府”在處理與社會的關系時，表現(xiàn)出意識形態(tài)的適度松動和權(quán)力形態(tài)的有限彈性，但“以政府為本”卻是上述兩種政府模式所共有的領導理念。“服務型政府”強調(diào)的則是以“公共服務”為中心，在承認社會價值多元化和差異性的前提下，關注民主和公民權(quán)，主張參與式的公民價值的實現(xiàn)，倡導積極的公民治理，通過確立“以人為本”的理念為全社會服務、為最廣大人民謀利益，以社會公眾的需求為工作的出發(fā)點和落腳點，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標準。因此，這就要求各級政府及其組成人員徹底破除傳統(tǒng)社會官尊民卑、官民對立的謬見；徹底破除“社會管理就是管理社會”的謬見。

（二）服務型政府高度重視民意調(diào)查與公民的有序參與

黨的十八大報告指出，應當“保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”。提供公共服務雖是政府主要職能，但提供何種服務，怎樣提供服務，卻不完全取決于政府意志，而是取決于公民的意愿和要求，政府必須對其做出前瞻性的回應。否則，政府提供什么服務、公民就得享受什么服務的強制式服務供給方式（“被服務”）是違背服務型政府本質(zhì)要求的。政府通過各種手段把自己認定的社會服務塞給公民，而公民卻有可能并不需要，這種“恩賜”的服務就會變成強加的痛苦。2012年7月頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》明確指出：“享有基本公共服務屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務是政府的職責?！币虼?，必須克服“恩賜”心理，健全參與機制，暢通參與渠道，讓公民表達和選擇真實需要、切實可行的公共服務。

（三）服務型政府強調(diào)“不越位”、“不錯位”，但當前還應格外強調(diào)“不缺位”，強化責任追究制度

《全面推進依法行政實施綱要》指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”但是，因重視政府的服務角色，引入諸多市場化運作手段而忽視公平正義，則是矯枉過正、十分有害的。有的地方政府在對基礎設施、市政建設、公共交通等實行市場化改革后，放任不管，出現(xiàn)亂收費、服務質(zhì)量難以保證等現(xiàn)象，損害了人民利益。在這種情況下，政策引導、信息服務、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督、跟蹤評價等都是必要的政府服務，決不能放任自流。

（四）服務型政府建設以行政權(quán)力績效評估制度的建立為基石

服務型政府建設的服務性主要體現(xiàn)在為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務，一個重要標準就是看公共服務職能在政府職能體系中是否居于中心位置，進而要看政府資源配置（尤其是公共財政支出結(jié)構(gòu)）是否把大部分社會資源用于公共服務事務。要提供這些公共服務，沒有行政權(quán)力的積極作為是辦不到的。保證行政權(quán)力積極作為的最有效辦法是建立行政權(quán)力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權(quán)力的行使效果，鼓勵先進，鞭策后進。建立行政權(quán)力績效評估制度，關鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業(yè)性，發(fā)揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拓寬人民群眾參與行政權(quán)力績效評估的渠道。

三、建設服務型政府的路徑選擇

（一）服務型政府的建設以民生為出發(fā)點

建設以“執(zhí)政為民”為價值導向的服務型政府，應堅持權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的價值理念。近年來，政府逐漸重視民生問題。以民生為出發(fā)點，要求政府擺正自己的位置，徹底擺脫官僚化政府的觀念，樹立公仆意識、責任意識，切實轉(zhuǎn)變“門難進、人難找、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風。不僅在意識上，還要從制度上保障人們的意見有正當暢通的反映渠道，建立以人民為導向的政府回應機制。如聽證制度、信訪制度、信息查詢制度、崗位責任制、首長問責制、督查督辦制、過錯追究制、獎勵約束制等制度。黨在十六大中就提出改革和完善決策機制，要求建立“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力”的決策機制。因此，政府服務必須以人民訴求為導向，實現(xiàn)人民意愿與政府行政的一種良性互動，建立暢達的民情通道，通過與民眾的對話與溝通，了解人民需求，從而使決策能夠代表人民的意志，更好地為人民群眾服務。

中央新疆工作會議提出，到2015年新疆人均基本公共服務能力達到西部地區(qū)平均水平。張春賢書記在自治區(qū)八次黨代會報告中指出：“要切實把保障和改善民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展首要目標，逐步建立符合區(qū)情、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的社會公共服務體系，讓人民群眾在改革發(fā)展中得到實惠，走向共同富裕、走向現(xiàn)代文明?！蓖瑫r，實踐中直接涉及群眾利益的行為，大多由基層政府提供，基層政府能否開展好服務型政府建設工作，決定著政府公共服務的整體水平。為此，自治區(qū)黨委指出，應當“按照推進基本公共服務均等化的要求，加大對農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務的投入，提高農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間基本公共服務的差距?！薄鞍凑肇斄εc事權(quán)相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。”自治區(qū)始終堅持“民生優(yōu)先，群眾第一，基層重要”，切實改善民生。2011年全疆用于民生的財政支出1670.5億元，占地方財政一般預算支出的73.2%。2012年，自治區(qū)財政用于民生的支出占公共財政支出的73%以上，各項民生工程按計劃順利推進。

（二）服務型政府的建設以行政服務中心為載體

行政服務中心是政府部門面向社會公眾，進行公開、集中、聯(lián)合辦理行政審批、行政許可和行政服務的場所。它的建立把部門審批項目和服務項目集中起來，實行“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務”辦公，使辦事手續(xù)由繁變簡，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快，從而完善了政府的社會管理和服務職能，提高了公共服務質(zhì)量，切實克服了行政機關一定程度上存在的“門難進、事難辦、臉難看、話難聽”的現(xiàn)象，為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務，這是對原有體制和原有管理方式的改革與創(chuàng)新。從2011年年初以來，自治區(qū)各地州、縣市行政審批制度改革開始啟動，“一站式”、“并聯(lián)式”行政服務中心陸續(xù)建立，自治區(qū)綜合行政服務中心亦已基本完成論證過程，目前正處于緊張籌建過程之中。

（三）服務型政府的建設以政府績效評估制度研究為著力點

健全績效評估制度，是提高政府行政績效、推進服務型政府建設的有效途徑和重要措施。建立科學的績效評估制度，有利于促進確立人民至上的行政理念，形成以服務為核心的政府行為導向；有利于推進政府體制創(chuàng)新，建立有效運作的行政機制，提高政府服務管理水平；有利于促使政府全面履行職能，更好滿足公眾和社會的服務需求；有利于明確行政責任，提高行政效能，增強政府的公信力和執(zhí)行力；有利于增強公務員的法治意識和責任意識，提升公務員素質(zhì)和能力。2013 年政府工作報告提出了“探索建立政府績效管理制度”的明確要求。因此，當前研究政府績效評估制度問題對于推動服務型政府建設至關重要。

同時，現(xiàn)階段我國政府績效評估制度建設仍處于探索階段，還存在一些不足。因此，我們需要全面、系統(tǒng)地研究政府績效評估制度，特別要深入研究“為什么評估、評估什么、誰來評估、如何評估和怎樣運用評估結(jié)果”等問題，以此來加快建設人民滿意的服務型政府。

目前，新疆在基本公共服務供給能力、均等化水平及人民群眾滿意度方面與國內(nèi)發(fā)達城市、西部一些地區(qū)相比仍然存在一定的差距。因此，我們需要腳踏實地，貫徹《國家公共基本服務體系“十二五”規(guī)劃》，結(jié)合本地實際，編制實施自治區(qū)基本公共服務專項規(guī)劃或行動計劃，以國家基本標準為依據(jù)制定本地基本公共服務標準體系，并加強對市縣級政府的績效評價和監(jiān)督問責；抓住新疆優(yōu)先發(fā)展民生的機遇期，提升基本公共服務能力和水平；借助中央和對口省市新一輪援疆工作契機，繼續(xù)加大基本公共服務供給的投入力度；著力提高基本公共服務軟實力，有效提升基本公共服務水平；創(chuàng)新公共服務提供機制，構(gòu)建多元化公共服務供給機制；將基本公共服務能力和水平納入各地績效考核機制中，進一步強化服務型政府職能。

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