反脆弱性發(fā)展：突破發(fā)展陷阱的路徑——基于西藏城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展的實(shí)證調(diào)查與理論分析

李雪萍

（華中師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策研究中心，湖北 武漢430079）

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)發(fā)展的研究，集中于社區(qū)體制變革、社區(qū)公共產(chǎn)品供給等方面。在社區(qū)發(fā)展路徑上普遍認(rèn)為，應(yīng)完善社區(qū)體制，優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治等，并認(rèn)為先發(fā)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展遵循“先導(dǎo)式發(fā)展”路徑，即社區(qū)基于自身優(yōu)勢(shì)，并不斷強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)。遺憾的是，許多研究將不同地區(qū)的社區(qū)作為一個(gè)整體來(lái)看待，未能呈現(xiàn)不同地區(qū)、不同民族的社區(qū)發(fā)展路徑，尤其未能從貧困落后地區(qū)的脆弱性角度，研究其發(fā)展陷阱以及突破陷阱。西藏是連片特困地區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)，脆弱性是其基本特征，也是其社區(qū)發(fā)展的背景與邏輯起點(diǎn)，其社區(qū)發(fā)展可否另辟蹊徑？

一、脆弱性分析框架：研究的視角

在中國(guó)式社區(qū)發(fā)展背景下，西藏城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展有其特殊性，即脆弱性。脆弱性環(huán)境包括兩層含義：一是指西藏是我國(guó)連片特困地區(qū)、邊疆地區(qū)，受自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約，社區(qū)發(fā)展能力相對(duì)有限；二是指社區(qū)發(fā)展有其特殊的政治環(huán)境，并形塑社區(qū)發(fā)展內(nèi)在脆弱性。

脆弱性（vulnerability）概念起源于對(duì)自然災(zāi)害的研究，有四種認(rèn)知：脆弱性是指暴露于不利影響或遭受損害的可能性；脆弱性是指遭受不利影響損害威脅的程度；脆弱性是承受不利影響的能力；脆弱性是一個(gè)概念的集合。①就脆弱性是承受不利影響的能力而言，典型的界定包括：（1）脆弱性是社會(huì)個(gè)體或社會(huì)群體應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，這種能力基于他們?cè)谧匀画h(huán)境和社會(huì)環(huán)境中所處的形勢(shì)。（2）脆弱性是指社會(huì)個(gè)體或群體預(yù)測(cè)、處理、抵抗不利影響，并從不利影響中恢復(fù)的能力。脆弱性是承受不利影響能力的界定，突出了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度、權(quán)力等人文因素對(duì)脆弱性的影響作用，側(cè)重對(duì)脆弱性產(chǎn)生的人文驅(qū)動(dòng)因素分析。就概念的集合而言，典型界定有三種。（1）無(wú)論是自然區(qū)域還是某一社會(huì)群體，無(wú)論是某一自然要素還是單個(gè)的生物體，脆弱性都包含有三層含義：它表明該系統(tǒng)、群體或個(gè)體存在內(nèi)在的不穩(wěn)定性；該系統(tǒng)、群體或個(gè)體對(duì)外界的干擾和變化（自然的或人為的）比較敏感；在外來(lái)干擾和外部環(huán)境變化的脅迫下，該系統(tǒng)、群體和個(gè)體易遭受某種程度的損失或損害。（2）脆弱性是指暴露單元由于暴露于擾動(dòng)和壓力而容易受到損害的程度以及暴露單元處理、應(yīng)對(duì)、適應(yīng)這些擾動(dòng)和壓力的能力。（3）脆弱性是系統(tǒng)由于暴露于環(huán)境和社會(huì)變化帶來(lái)的壓力及擾動(dòng)，并且缺乏適應(yīng)能力而導(dǎo)致的容易受到損害的一種狀態(tài)。概念的集合，包含了“風(fēng)險(xiǎn)”、“敏感性”、“適應(yīng)性”、“恢復(fù)力”等一系列相關(guān)概念，既考慮了系統(tǒng)內(nèi)部條件對(duì)系統(tǒng)環(huán)境性的影響，也包含系統(tǒng)與外界環(huán)境的相互作用。

Alwang、Siegel和Jorgensen（2001）以風(fēng)險(xiǎn)鏈作為解釋脆弱性的組織框架。Moster和Holland定義的脆弱性為個(gè)體、家庭或社區(qū)面對(duì)變化的環(huán)境福利的不安全。②

脆弱性一般具有三個(gè)共同特征：一是穩(wěn)定性差，變化幾率高、幅度大；二是敏感性強(qiáng)，抗外界干擾能力差；三是易損性強(qiáng)，在外來(lái)干擾和外部環(huán)境變化的脅迫下系統(tǒng)容易遭受某種程度的損害或損失，并且難以復(fù)原。③

自然地理環(huán)境、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等是造成脆弱性的導(dǎo)因。從根源來(lái)看，脆弱性內(nèi)生于現(xiàn)代人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。工業(yè)革命以來(lái)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式帶來(lái)了前所未有的物質(zhì)繁榮，但同時(shí)也將前所未有的脆弱性植入了人類社會(huì)……對(duì)發(fā)展主體的忽視所造成的社會(huì)公平的喪失和社會(huì)部分群體的邊緣化，使得落后地區(qū)的人們成為脆弱性最高，最易受到災(zāi)害損害的群體。由于這種脆弱性內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，潛伏在社會(huì)結(jié)構(gòu)中，與社會(huì)不利因素直接相連，遂具有結(jié)構(gòu)性特征。④Blaikie認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治體制問(wèn)題造成一個(gè)地區(qū)的脆弱，脆弱性最關(guān)鍵的部分是遭遇的各種壓力，與之相關(guān)的預(yù)測(cè)能力、應(yīng)對(duì)能力和恢復(fù)力，以及壓力之下的結(jié)果。⑤

綜合國(guó)內(nèi)外對(duì)脆弱性的研究分析，不難看出，對(duì)脆弱性的定義沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，主要集中于面臨的風(fēng)險(xiǎn)、沖擊、應(yīng)對(duì)處理風(fēng)險(xiǎn)的能力以及之后的福利水平的變化。

1995年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織推出關(guān)于貧困人口脆弱性的分析框架，認(rèn)為貧困人口容易受三個(gè)方面因素的影響：（1）風(fēng)險(xiǎn)因素，即風(fēng)險(xiǎn)越高，脆弱性越高。（2）抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，即能力越強(qiáng)，脆弱性越低。（3）社會(huì)服務(wù)體系。地區(qū)社會(huì)發(fā)展水平越高，越有利于貧困人口抵御各種風(fēng)險(xiǎn)。三者綜合起來(lái)，較為全面地反映研究對(duì)象的脆弱性。⑥

TurnerⅡ⑦提出人類－環(huán)境耦合系統(tǒng)脆弱性的研究框架，筆者將之簡(jiǎn)單修改形成脆弱性的分析框架，如下圖。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)分析框架也適用于社區(qū)脆弱性分析。

我們認(rèn)為，脆弱性分析框架應(yīng)用于解釋社區(qū)脆弱性及其應(yīng)對(duì)時(shí)，可理解為三個(gè)環(huán)節(jié)。

圖1 脆弱性分析框架⑧

第一，風(fēng)險(xiǎn)存在及其擾動(dòng)：脆弱性背景。人文條件、環(huán)境條件的變異和變化，產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)因素，這些風(fēng)險(xiǎn)因素相互作用、相互影響，形成擾動(dòng)和壓力。導(dǎo)致脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)種類很多，包括自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等。對(duì)于某一地區(qū)或社區(qū)而言，最常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)有自然災(zāi)害、環(huán)境危機(jī)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、政策改變等；對(duì)于家庭和個(gè)人，除了上述風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生直接影響外，疾病、失業(yè)、突發(fā)事故等都可能增強(qiáng)脆弱性。我們可將社區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)具體化為兩個(gè)方面：一是社區(qū)面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)；二是社區(qū)居民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害、流行性疾病、社會(huì)沖突、福利供給不足等。社區(qū)居民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可表現(xiàn)為生計(jì)資源稟賦，它是居民擁有或可依賴的各種資源，社區(qū)居民生計(jì)資源可具體分為人力資本、物質(zhì)資本、社會(huì)資本、社區(qū)公共產(chǎn)品等。其中，社會(huì)資本是指社區(qū)居民的社會(huì)交往、社會(huì)關(guān)系等；社區(qū)公共產(chǎn)品包括社區(qū)福利和社區(qū)公共資源，社區(qū)福利包括最低生活保障、計(jì)生服務(wù)、九年制義務(wù)教育的實(shí)施等；社區(qū)公共資源包括社區(qū)居民共同享受的資源，如道路、供電、供水、照明、安全、綠化等等。

第二，敏感性：風(fēng)險(xiǎn)沖擊的影響程度。敏感性是風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的人文因素、自然因素聚合并形成沖擊時(shí)，系統(tǒng)受影響的程度，它取決于人文因素和環(huán)境因素的相互作用。對(duì)社區(qū)而言，敏感性就是內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)因子聚合并對(duì)社區(qū)形成沖擊時(shí)，社區(qū)受到的影響程度。例如，相比較而言，面臨相同的沖擊，脆弱性越強(qiáng)的社區(qū)損失越大，正如貧困群體遭受災(zāi)害時(shí)，被剝奪得更為徹底。

第三，調(diào)整和適應(yīng)：風(fēng)險(xiǎn)沖擊的回應(yīng)?；謴?fù)力中的調(diào)整和適應(yīng)，主要是指社區(qū)在遭受沖擊后，匯聚各種資源，聚合各種力量，以減少損失，適應(yīng)并重建。脆弱性及其干預(yù)可如圖2。

總之，風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性互為因果，脆弱性是風(fēng)險(xiǎn)的大小與抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的綜合反映。脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系如圖3。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性及干預(yù)框架⑨

圖3 脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系示意圖⑩

如圖3所示，風(fēng)險(xiǎn)越大，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力越低，意味著脆弱性越高，脆弱性是風(fēng)險(xiǎn)性、敏感性、抵抗力和恢復(fù)力的函數(shù)。風(fēng)險(xiǎn)性是指接近或暴露于致災(zāi)因子的程度，敏感性是指?jìng)€(gè)體和群體對(duì)災(zāi)害的易感程度，取決于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化各方面的力量和活動(dòng)；抵抗力是建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抵御災(zāi)難的能力，恢復(fù)力是對(duì)致災(zāi)因子的反應(yīng)能力，或者有效處理致災(zāi)因子的能力，以及從災(zāi)難中恢復(fù)的能力。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)性和敏感性增高，抵抗力和恢復(fù)力下降時(shí)，脆弱性就會(huì)提高，即風(fēng)險(xiǎn)性和敏感性與脆弱性正相關(guān)，抵抗力和恢復(fù)力與脆弱性負(fù)相關(guān)。因此，脆弱性是指某一地區(qū)在災(zāi)難面前呈現(xiàn)出的高風(fēng)險(xiǎn)性、高敏感性，低抵抗力和低恢復(fù)力。

二、社區(qū)發(fā)展陷阱：多重脆弱性疊加

脆弱性因地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化不同而千差萬(wàn)別，作為連片特困的邊疆地區(qū)，多重脆弱性疊加是西藏社區(qū)脆弱性的基本特征。我們的調(diào)研?材料呈現(xiàn)西藏社區(qū)發(fā)展中的脆弱性。

（一）外部脆弱性與內(nèi)部脆弱性疊加

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，對(duì)發(fā)展主體的忽視所造成的社會(huì)公平的喪失和部分群體的邊緣化，使得落后地區(qū)的人們成為脆弱性最高的群體。由于這種脆弱性內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，潛伏在社會(huì)結(jié)構(gòu)中，與社會(huì)不利因素直接相連，遂具有結(jié)構(gòu)性特征。一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)－社區(qū)系統(tǒng)的脆弱性可表現(xiàn)為：區(qū)域社會(huì)－社區(qū)系統(tǒng)的穩(wěn)定性差；對(duì)外部社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件改變的反映敏感；在外部條件的干擾和變化下遭受各種損失的程度大；遭受擾動(dòng)后，恢復(fù)力較差。

西藏的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)脆弱性直接生發(fā)社區(qū)脆弱性。西藏的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊性，使其脆弱性很強(qiáng)，這使其區(qū)域內(nèi)的社區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)性較大，即風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社區(qū)的威脅程度高。西藏既是貧困地區(qū)，又是邊疆地區(qū)，又是多民族聚集地區(qū)，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，政治敏銳性極高?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001－2010）》中期評(píng)估報(bào)告指出，西藏的邊境縣全部都是國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣。這些地區(qū)多數(shù)資源匱乏、交通不便，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，人們生活困難，民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題、毒品問(wèn)題乃至恐怖主義等因素錯(cuò)綜復(fù)雜，是復(fù)雜的“敏感地帶”，貧困造成的負(fù)面影響更為突出。?

在整體的脆弱性環(huán)境下，西藏城鎮(zhèn)社區(qū)更多地暴露于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，且應(yīng)對(duì)能力較差，恢復(fù)力弱。我們的調(diào)查認(rèn)為，從組織發(fā)展的角度來(lái)看，社區(qū)自治組織、社區(qū)社會(huì)組織尚待進(jìn)一步培育和發(fā)展；從社區(qū)資源的角度來(lái)看，資源有限，且尚待整合；以基層政府為主體的街區(qū)公共產(chǎn)品供給以及社區(qū)居委會(huì)為主體供給的社區(qū)公共產(chǎn)品，尚不足以達(dá)致基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，也與居民的需求及其滿足尚有一段距離。

（二）累積式脆弱性與沖擊式脆弱性疊加

脆弱性是任何系統(tǒng)內(nèi)部都存在的本質(zhì)特征，是系統(tǒng)在發(fā)展中副作用的量變，當(dāng)量變積累到一定程度，系統(tǒng)質(zhì)變后崩潰。所有區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)的脆弱性的外部特征是由累積式脆弱性和沖擊式脆弱性表現(xiàn)出來(lái)。區(qū)域發(fā)展累積式脆弱性是區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境一項(xiàng)或者幾項(xiàng)因素逐漸小量負(fù)向發(fā)展，不易發(fā)現(xiàn)，如果不進(jìn)行調(diào)整，使系統(tǒng)朝著不利的方向發(fā)展，累積到一定程度，區(qū)域系統(tǒng)無(wú)法恢復(fù)而崩潰。區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)沖擊式脆弱性是指區(qū)域系統(tǒng)對(duì)外界或者內(nèi)部某一項(xiàng)或者幾項(xiàng)干擾極其敏感，當(dāng)其變化時(shí)系統(tǒng)在極短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生質(zhì)變而無(wú)法改變，甚至崩潰。?以累積式脆弱性和沖擊式脆弱性的角度來(lái)考察西藏的社區(qū)發(fā)展，可以認(rèn)為，如果說(shuō)2008年拉薩市“3．14”事件是沖擊式脆弱性的突出表現(xiàn)，那么我們?cè)谡{(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的一系列社區(qū)問(wèn)題和困難，便多方面地反映出累積式脆弱性。目前西藏社區(qū)發(fā)展中的問(wèn)題和困難較多，這些問(wèn)題和困難日積月累，沉淀著，直接表現(xiàn)出脆弱性，也制約著社區(qū)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

物質(zhì)、財(cái)力資源匱乏，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以滿足居民需要。部分街道辦事處及社區(qū)居委會(huì)辦公用房普遍陳舊，辦公條件較差，難以長(zhǎng)期維持下去。例如沖賽康街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，路燈及路面損壞嚴(yán)重；澤當(dāng)鎮(zhèn)的社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)所少，設(shè)施配套水平不高，社區(qū)的道路硬化、綠化等都達(dá)不到要求。

人力資源匱乏，弱勢(shì)群體數(shù)量眾多，社區(qū)居民就業(yè)不充分。調(diào)查得知，拉薩市、澤當(dāng)鎮(zhèn)的弱勢(shì)群體數(shù)量眾多，且伴之以社區(qū)居民就業(yè)不充分。山南地區(qū)的乃東社區(qū)居委會(huì)、澤當(dāng)社區(qū)居委會(huì)、結(jié)沙社區(qū)居委會(huì)失地農(nóng)民很多，例如乃東社區(qū)居委會(huì)有300多戶耕地少、家庭人口多、勞動(dòng)力少，經(jīng)濟(jì)來(lái)源不穩(wěn)定；其中100多戶的家庭成員文化程度較低，難以就業(yè)；這100多戶家庭中的有殘疾人的家庭，十分容易陷入貧困狀態(tài)。再如，沖賽康街道辦事處主任告訴筆者，拉薩3．14事件后，社區(qū)生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)正常，但是勞務(wù)輸出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然受阻。

應(yīng)對(duì)力較弱，資源整合困難。資源整合困難，最突出地表現(xiàn)為共駐共建格局尚未形成，駐社區(qū)單位很少提供資源及各種服務(wù)。原因之一是部分機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的人員，居住在社區(qū)，但社區(qū)觀念不強(qiáng)，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)主要管理居民，不會(huì)服從社區(qū)居委會(huì)的協(xié)調(diào)以及遵守各種規(guī)章制度。此外，由于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)滯后，人力資源也未能充分利用，更談不上整合。

（三）結(jié)構(gòu)性脆弱與脅迫性脆弱疊加

脆弱性的成因有兩類：一是系統(tǒng)自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在先天的不穩(wěn)定性和敏感性，形成結(jié)構(gòu)性脆弱；二是在外界自然變化或人類活動(dòng)的壓力或干擾下，容易使系統(tǒng)遭受損失或產(chǎn)生不利變化，形成脅迫性脆弱性。?如果我們以社區(qū)居委會(huì)的內(nèi)部狀況來(lái)觀察，可發(fā)現(xiàn)西藏社區(qū)發(fā)展中，先天的不穩(wěn)定性，而當(dāng)這種不穩(wěn)定性遭遇拉薩“3．14”事件這樣的強(qiáng)力擾動(dòng)時(shí)，社區(qū)發(fā)展便呈現(xiàn)出較強(qiáng)的脅迫性脆弱。

財(cái)力資源匱乏凸顯為社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)不足。目前社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政，由于城市化綜合功能的需要，無(wú)論是硬件還是軟件，社區(qū)發(fā)展需要大量的資金。但是，目前社區(qū)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)缺乏，制約了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展和功能的發(fā)展。調(diào)查得知，拉薩3．14事件之后，鐵崩崗社區(qū)居委會(huì)、沖賽康社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)主要依靠政府每年下?lián)艿?0萬(wàn)元。山南地區(qū)澤當(dāng)鎮(zhèn)的六個(gè)社區(qū)居委會(huì)、拉薩市的扎細(xì)社區(qū)居委會(huì)和當(dāng)巴社區(qū)居委會(huì)，它們依托集體經(jīng)濟(jì)的收益，辦公經(jīng)費(fèi)比較寬裕，但待“居企分開(kāi)”后，其工作經(jīng)費(fèi)狀況會(huì)怎樣，難以預(yù)知。

社區(qū)體制結(jié)構(gòu)脆弱凸顯為社區(qū)工作職能不到位。老城區(qū)內(nèi)的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)管理，只針對(duì)社區(qū)內(nèi)的戶籍居民，新遷入的居民、流動(dòng)人口等沒(méi)有納入其中。社區(qū)管理體制理不順，社區(qū)居民底子不清楚，使得社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、流動(dòng)人口管理難以落到實(shí)處，形成老城區(qū)管不了新居民。例如拉薩市的各個(gè)社區(qū)居委會(huì)主要負(fù)責(zé)本社區(qū)戶籍人口的管理，而社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)安居苑里居住的居民，由于有原單位負(fù)責(zé)，所以社區(qū)居委會(huì)對(duì)其了解有限，談不上管理。

人力資源匱乏凸顯為社區(qū)管理人員年齡老化、學(xué)歷較低等。近年來(lái)，雖然社區(qū)工作人員逐漸年輕化，學(xué)歷不斷提高，但依然存在年齡老化、學(xué)歷較低，這在一定程度上難以適應(yīng)新型社區(qū)工作的需求。正如調(diào)研中，有幾位街道辦主任以及社區(qū)居委會(huì)主任告知筆者，因這些原因，以至于社區(qū)管理的個(gè)別方面仍停留在20世紀(jì)80年代的水準(zhǔn)。

社區(qū)發(fā)展中的先天不足導(dǎo)致的不穩(wěn)定性，使得拉薩3．14事件發(fā)生后，社區(qū)應(yīng)對(duì)困難，流動(dòng)人口管理和服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定、綜合治理等事務(wù)成為重中之重、難中之難。不過(guò)，正是因?yàn)槲鞑刈鳛檫吔貐^(qū)，歷經(jīng)多年的“強(qiáng)國(guó)家”、“強(qiáng)政府”建設(shè)，所以在各級(jí)政府及社區(qū)的強(qiáng)力作用下，社會(huì)－社區(qū)系統(tǒng)才幸免于陷入脅迫性脆弱之中。

多重脆弱性疊加，使得西藏社區(qū)發(fā)展艱難。

三、突破社區(qū)發(fā)展陷阱：西藏實(shí)踐

如果多重脆弱性疊加就是西藏社區(qū)發(fā)展陷阱，那么不禁要問(wèn)：在西藏這樣的貧困落后地區(qū)，如何突破發(fā)展陷阱？可否效仿和突破先發(fā)地區(qū)的“先導(dǎo)式發(fā)展”？較之于先發(fā)地區(qū)，貧困落后地區(qū)可否反其道而行之，在助強(qiáng)的同時(shí)，更重要的是補(bǔ)齊短板，是扶弱，是反脆弱，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)和社會(huì)發(fā)展？

基于脆弱性分析，有學(xué)者提出了“反脆弱性發(fā)展”的新范式。美國(guó)學(xué)者M(jìn)c Entire認(rèn)為：“‘反脆弱性發(fā)展’是一種以重視和減少脆弱性為導(dǎo)向的發(fā)展方式。”?與“可持續(xù)發(fā)展”不同，“反脆弱性發(fā)展”是一種視野更廣、直接面向?yàn)?zāi)難應(yīng)對(duì)的具體路徑，它倡導(dǎo)降低風(fēng)險(xiǎn)性，提高反應(yīng)力、抵抗力和恢復(fù)力的決策與行動(dòng)，反脆弱性發(fā)展聚焦于導(dǎo)致脆弱性的各種誘因上。反脆弱性發(fā)展與以往的發(fā)展模式相比，首先，它以是否減少了脆弱性作為評(píng)判發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)；其次，著眼于未來(lái)，注重在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展中消減脆弱性，防患于未然；再次，強(qiáng)調(diào)人在減少脆弱性中的主動(dòng)性。?反脆弱性發(fā)展所指涉的區(qū)域可大可小，從全球到民族國(guó)家，再到某一地區(qū)，再到社區(qū)，再到家庭；涉及社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各個(gè)方面。

如果以社區(qū)公共產(chǎn)品供給為視角，來(lái)探討反脆弱性社區(qū)發(fā)展，我們認(rèn)為反脆弱性社區(qū)發(fā)展便是指社區(qū)利益相關(guān)者在互動(dòng)中整合社區(qū)資源，積極應(yīng)對(duì)、規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并在滿足社區(qū)公共產(chǎn)品需求同時(shí)增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對(duì)力、恢復(fù)力的過(guò)程。由此，反脆弱性社區(qū)發(fā)展的基本內(nèi)涵包括：（1）風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)對(duì)、調(diào)適是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的基本環(huán)節(jié)，其間涵蓋著規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低敏感性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)力、恢復(fù)力等諸多方面。（2）社區(qū)利益相關(guān)者是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能動(dòng)主體，它們包括基層政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等。（3）互動(dòng)使反脆弱性社區(qū)發(fā)展的主體聯(lián)結(jié)。（4）整合社區(qū)資源是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的手段，包括人力資源、物力資源、組織資源整合等。（5）反脆弱性社區(qū)發(fā)展內(nèi)含著滿足社區(qū)公共產(chǎn)品需求。筆者在西藏的調(diào)研顯示，政府采用一系列反脆弱措施，成效顯著。

（一）政府服務(wù)社區(qū)：反脆弱性社區(qū)發(fā)展的主體格局建構(gòu)

反脆弱發(fā)展強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者在互動(dòng)中聯(lián)結(jié)，并整合各種社區(qū)資源。利益主體包括基層政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等，它們?cè)诨?dòng)聯(lián)結(jié)，并在互動(dòng)中整合社區(qū)資源，包括人力資源、物力資源、組織資源的整合等。社區(qū)發(fā)展主體格局建構(gòu)如圖。

圖4 社區(qū)發(fā)展主體格局建構(gòu)示意圖

社區(qū)發(fā)展有三大支持體系，一是政府體系，二是社區(qū)組織（包括自治組織和社區(qū)社會(huì)組織）、社區(qū)居民構(gòu)成的支持體系，三是駐社區(qū)單位、社會(huì)組織（如NGO、NPO 等）構(gòu)成的支持體系。三個(gè)體系合力，促成社區(qū)發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，上述主體格局適用于任何社區(qū)的發(fā)展，同樣也適用于西藏。但針對(duì)西藏的脆弱性，其特殊之處是尤其強(qiáng)調(diào)政府支持體系的作用，因社區(qū)自我力量相對(duì)較弱，政府為社區(qū)發(fā)展提供的支持就顯得尤為重要，這與西藏公共產(chǎn)品供給是均衡性公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)一致，?而且政府對(duì)于反脆弱性社區(qū)發(fā)展的制度規(guī)范，也有別于其他地方。僅以政府與社區(qū)的關(guān)系來(lái)看，這種差別的根本之處在于西藏基本上建構(gòu)了“行政服務(wù)社區(qū)”的結(jié)構(gòu)模型，而不是“公民社會(huì)、合作主義、行政吸納社會(huì)、行政吸納服務(wù)”等模型?。

西藏的“行政服務(wù)社區(qū)”的特點(diǎn)是：（1）政府與社區(qū)互動(dòng)聯(lián)結(jié)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，維穩(wěn)中的“軍隊(duì)、警察、政府、社區(qū)居委會(huì)、民眾”聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及流動(dòng)人口管理與服務(wù)、社會(huì)治安綜合治理中的多方協(xié)作，可謂是政府與社區(qū)、居民融合狀態(tài)的具體體現(xiàn)。（2）以社區(qū)為平臺(tái)的互動(dòng)機(jī)制，基層政府配合社區(qū)行動(dòng)，并予以資助、支持和指導(dǎo)，即“政府圍繞社區(qū)而動(dòng)”，這不同于內(nèi)地的“社區(qū)圍繞政府轉(zhuǎn)”的互動(dòng)。西藏的“政府服務(wù)社區(qū)”結(jié)構(gòu)模型，根源于長(zhǎng)期以來(lái)，政府與社區(qū)的關(guān)系不是政府從社區(qū)及其居民那里“汲取”資源，而是“給予”資源。扎洛的研究也印證著筆者的這一認(rèn)知。?例如澤當(dāng)鎮(zhèn)政府甚至為社區(qū)代辦很多事務(wù)，并且在很大程度上扶持集體經(jīng)濟(jì)以及生產(chǎn)性協(xié)會(huì)的發(fā)育。當(dāng)然，這并不是說(shuō)政府不下派任務(wù)給社區(qū)，但問(wèn)題的關(guān)鍵是政府下派了些什么任務(wù)？如何看待這些下派的任務(wù)？基于西藏及其基層政府對(duì)社區(qū)、民眾的“給予性治理”目標(biāo)，其下派任務(wù)基本是社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)。調(diào)研中，很多社區(qū)負(fù)責(zé)人曾多次告知筆者：政府安排的這些事情，也是我們社區(qū)要做的。有些事情，即使政府不安排，我們社區(qū)也想做。很多時(shí)候，社區(qū)想做，但是力量有限，做不到，做不好。有了政府的支持和幫助，做不到的事情做到了，做好了。（3）西藏很多社區(qū)經(jīng)濟(jì)的集體性較強(qiáng)，能在公共產(chǎn)品供給中有更多的話語(yǔ)權(quán)與執(zhí)行力，這與其他連片特困的邊疆地區(qū)一樣?。（4）“行政服務(wù)社區(qū)”結(jié)構(gòu)模型中，各主體的主要價(jià)值目標(biāo)是公共服務(wù)，正如調(diào)研中所顯示的那樣，街區(qū)公共產(chǎn)品大量供給，社區(qū)居委會(huì)也供給了大量的公共產(chǎn)品。

（二）增強(qiáng)地域力：反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能力建構(gòu)

減少社區(qū)暴露，降低社區(qū)敏感性，增強(qiáng)恢復(fù)力，需要各主體合力建構(gòu)反脆弱性發(fā)展的能力。西藏反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能力建構(gòu)，我們認(rèn)為，除了各級(jí)政府增強(qiáng)均衡性公共產(chǎn)品供給之外，增強(qiáng)地域力是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在促進(jìn)方式?！暗赜蛄Α笔翘N(yùn)含在社會(huì)內(nèi)部的力量，激活地域力成為社會(huì)建設(shè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。相對(duì)于來(lái)自地域外部的力量而言，地域力是蘊(yùn)藏于社會(huì)內(nèi)部的力量，主要包括地域資源蓄積力、地域自治力和民眾對(duì)地域的關(guān)心力等，地域力的具體構(gòu)建過(guò)程主要是通過(guò)地域社會(huì)的“協(xié)動(dòng)力”和“組織力”加以展開(kāi)。所謂“協(xié)動(dòng)”主要是指復(fù)數(shù)的主體，為了某種共同目標(biāo)而采取的合力行動(dòng)。

資源整合，增強(qiáng)地域資源蓄積力。地域資源蓄積力主要包括地域環(huán)境條件、地域組織活動(dòng)及其間相互作用的一種機(jī)制。就西藏反脆弱性社區(qū)發(fā)展而言，整合資源是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性要求，社區(qū)資源整合指將社區(qū)相關(guān)的社會(huì)資源相互協(xié)調(diào)成為一個(gè)整體，使之成為社區(qū)掌握、支配和動(dòng)員的資源的過(guò)程和狀態(tài)，簡(jiǎn)言之，即將居民、駐社區(qū)單位、社區(qū)組織和政府等不同主體所擁有的各類資源整合在一起，其實(shí)質(zhì)是社區(qū)成員參與和共享的過(guò)程。例如，2008年拉薩3．14事件之后，西藏自治區(qū)、拉薩市以及各街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)傾力應(yīng)對(duì)，建構(gòu)了軍警民聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，成績(jī)斐然。軍警民聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建立起政府、公安、社區(qū)居委會(huì)、駐社區(qū)單位、居民五位一體的治理網(wǎng)絡(luò)。首先是街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)配合部隊(duì)、公安部門。其次是街道—社區(qū)內(nèi)部人員合作，即各個(gè)工作組將辦事處、居委會(huì)所有干部以及治保人員、派出所保安、市直機(jī)關(guān)抽調(diào)人員集中起來(lái)，統(tǒng)一安排。

組織起來(lái)，增強(qiáng)地域自治力。地域自治力主要是指地域居民能充分意識(shí)到地域自身存在的問(wèn)題，并通過(guò)相對(duì)應(yīng)的組織手段加以解決的能力。民族地區(qū)的社區(qū)發(fā)展，需要很好地考量民族特點(diǎn)、民族文化、民族傳統(tǒng)、民族資源等。藏民族在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成了諸多寶貴的“地方性知識(shí)”，包括生產(chǎn)技術(shù)、社會(huì)組織形式、文化傳統(tǒng)等，這些地方性知識(shí)是可以創(chuàng)造性地應(yīng)用于社區(qū)發(fā)展的重要財(cái)富。西藏的社區(qū)發(fā)展中，已有的社區(qū)公共產(chǎn)品的自組織供給是其積極有效應(yīng)對(duì)脆弱性的組織方式，也是其地方性知識(shí)中的傳統(tǒng)社會(huì)組織形式。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在藏民族聚居區(qū)的許多村莊和城鎮(zhèn)社區(qū)都普遍存在私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品的自組織供給，例如澤當(dāng)鎮(zhèn)郭沙社區(qū)居民，幾十年來(lái)，每周每戶都會(huì)派出人員打掃全村的環(huán)境衛(wèi)生。2008、2009年，社區(qū)居民義務(wù)投勞完成的社區(qū)公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目如下：新修水壩1110米；維修雅礱河邊水壩，水壩1700米（長(zhǎng)）×2 米（高）×3 米（寬）；維修機(jī)井2口；為28戶引入自來(lái)水；清理水渠5000米；每年維修田間路2次；在雅魯藏布江邊植樹(shù)300畝；修建33個(gè)沼氣池；為3戶貧困戶蓋房子；等等。

心力聚集，建構(gòu)地域關(guān)心力。地域關(guān)心力一般是指建立在地域認(rèn)同基礎(chǔ)上地域居民對(duì)地域環(huán)境、地域組織等地域問(wèn)題所保持的帶有持續(xù)性特征的關(guān)注力，易言之，地域關(guān)心力在很多情況下也可表述為對(duì)地域事務(wù)的參與意識(shí)與參與能力。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏的城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展中，居民參與程度較高，對(duì)本社區(qū)的關(guān)注程度也較高。

四、反脆弱性發(fā)展：貧困落后地區(qū)發(fā)展范式

我國(guó)幅員廣大，地區(qū)差異性很大，在西藏這樣的貧困落后地區(qū)，如何突破發(fā)展陷阱？應(yīng)該說(shuō)，與先發(fā)地區(qū)不一致，西藏的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐，在一定程度上說(shuō)明，反脆弱性社區(qū)發(fā)展路徑在貧困落后地區(qū)是更為合適的發(fā)展路徑。這也就是說(shuō)，多重脆弱性疊加是貧困落后地區(qū)社區(qū)發(fā)展的陷阱；貧困落后地區(qū)難以遵照“先導(dǎo)式發(fā)展”路徑，突破發(fā)展陷阱，需要反其道而行之，在助強(qiáng)的同時(shí)，補(bǔ)齊短板，建構(gòu)“反脆弱性發(fā)展”。

在貧困落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)反脆弱性發(fā)展，更依賴于政府的規(guī)制及投入，以此大量供給公共產(chǎn)品，促進(jìn)發(fā)展。不言而喻，社會(huì)－社區(qū)力量聚集與整合，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在力量。對(duì)社區(qū)發(fā)展而言，假如把政府支持作為社區(qū)發(fā)展“外力”的話，那么這一外力的作用方式是激活并增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)力。

學(xué)術(shù)界在社區(qū)發(fā)展的一般性研究中，特別強(qiáng)調(diào)政府退出社區(qū)，但我們認(rèn)為在促進(jìn)貧困落后地區(qū)社區(qū)發(fā)展方面，政府不應(yīng)該退出，而是要不斷進(jìn)入、深入。這是因?yàn)椋谖鞑剡@樣的貧困落后地區(qū)，國(guó)家與社會(huì)的疆界原本難以區(qū)分，甚至不存在，而且從實(shí)然的角度來(lái)看，貧困落后地區(qū)尤其需要政府的扶持。只是，需要進(jìn)一步深入研討的是政府進(jìn)入的范圍、程度、限度、方式等。

注釋

①李鶴、張平宇、程葉青：《脆弱性的概念及其評(píng)價(jià)方法》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2008年第2期。

②黃承偉、王小林、徐麗萍：《貧困脆弱性：概念框架和測(cè)量方法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期。

③何愛(ài)平：《中國(guó)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)：理論構(gòu)架與實(shí)證研究》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文2002年4月，第15頁(yè)。

④李宏偉、屈錫華、嚴(yán)敏：《社會(huì)再適應(yīng)、參與是重建與脆弱性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第3期。

⑤Blaikie P．，Cannon T．，Wisner，B．AtRisk，NaturalHazards，PeoplesVulnerabilityandDisasters．London：Routledge，1994．

⑥韓崢：《廣西西部十縣農(nóng)村脆弱性分析及對(duì)策建議》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2002年第5期。

⑦TurnerⅡB．L，Kasperson R．E，Matson P．A，et al．Aframeworkforvulnerabilityanalysisinsustainabilityscience．Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 100．14（2003）：8074－8079．

⑧本框架借鑒李方一、趙曉彤的《脆弱性研究中生態(tài)學(xué)與人類學(xué)的視角比較》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期，并稍作修改。

⑨本框架借鑒黃承偉、王小林的《貧困脆弱性：概念框架和測(cè)量方法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第8期，并根據(jù)需要稍作修改。

⑩韓崢：《脆弱性分析和制圖系統(tǒng)在中國(guó)扶貧項(xiàng)目中的應(yīng)用》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2001年第1期。

?本文的調(diào)查材料據(jù)，均來(lái)自筆者在西藏的調(diào)研。

?趙培紅：《民族地區(qū)農(nóng)村貧困的脆弱性分析及其治理》，中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文2009年4月，第21頁(yè)。

?張煒熙：《區(qū)域發(fā)展脆弱性研究與評(píng)估》，天津大學(xué)博士論文2006年5月，第28頁(yè)、第31頁(yè)。

?何愛(ài)平：《中國(guó)災(zāi)害經(jīng)濟(jì)：理論構(gòu)架與實(shí)證研究》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文2002年4月，第15頁(yè)。

?夏保成：《西方國(guó)家公共安全管理的理論與原則芻議》，《河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。

?李宏偉、屈錫華、嚴(yán)敏：《社會(huì)再適應(yīng)、參與式重建與反脆弱發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第3期。

?本文所指的“多種方式的公共產(chǎn)品外部輸入”主要是指我國(guó)目前采用的援藏體制，如中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方政府對(duì)口支援、行業(yè)及部門對(duì)口支援等。正如扎洛認(rèn)為，中央政府不遺余力地給西藏各種支持，使具有現(xiàn)代意義的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、獸防、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)得以在西藏農(nóng)村全面發(fā)展。筆者認(rèn)為，西藏農(nóng)村在多方援助下得到全面發(fā)展，城鎮(zhèn)社區(qū)也是如此。參見(jiàn)扎洛：《西藏農(nóng)區(qū)村級(jí)組織及其公共服務(wù)供給》，《中國(guó)西藏》2005年第1期。

?唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。

?扎洛認(rèn)為在西藏國(guó)家目標(biāo)與內(nèi)地有所不同，維持村莊的穩(wěn)定和提供村民的福利成為國(guó)家對(duì)西藏鄉(xiāng)村社會(huì)的治理目標(biāo)。這是針對(duì)西藏所面臨的復(fù)雜的外部政治環(huán)境和相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定的特殊政策（扎洛：《西藏農(nóng)區(qū)村級(jí)組織及其公共服務(wù)供給》，《中國(guó)西藏》2005年第1期，第22－25頁(yè)）。筆者認(rèn)為，扎洛的這一認(rèn)知，同樣適用于城鎮(zhèn)社區(qū)。

?王景新等認(rèn)為，新疆和田地區(qū)是典型的荒漠性干旱區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊疆和貧困地區(qū)，但這里的村集體經(jīng)濟(jì)顯現(xiàn)勃勃生機(jī)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)、基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)、社區(qū)穩(wěn)定和邊疆安全提供了重要保障。參見(jiàn)王景新、嚴(yán)海淼：《少邊窮地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展研究——來(lái)自新疆和田地區(qū)的調(diào)查》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2011年第30期。新疆和田地區(qū)也是連片特困的邊疆地區(qū)，與西藏有許多相似之處。本文的個(gè)案中，很多社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其效能也與和田地區(qū)有異曲同工之妙。