大數(shù)據(jù)時(shí)代的中國應(yīng)急管理體制改革

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

1998年，生物化學(xué)家托尼·卡斯(Tony Cass)在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了介紹用于處理“大數(shù)據(jù)”(Big Data)的軟件包HiQ的論文。[注]Tony Cass. A Handler for Big Data. Science, 1998(5389):636.此后，隨著全球信息科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)”一詞已經(jīng)越來越為人們所熟知，其對(duì)商業(yè)領(lǐng)域、研究領(lǐng)域和公共管理領(lǐng)域的影響也日漸突顯。從已有的實(shí)踐來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，已經(jīng)推動(dòng)上述領(lǐng)域產(chǎn)生大量新的認(rèn)識(shí)、新的發(fā)現(xiàn)和新的模式。與此相應(yīng)，對(duì)于十分需要進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行決策和指揮的應(yīng)急管理領(lǐng)域而言，這一新興的社會(huì)變革必將帶來重大的乃至革命性的體制變革。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)管理創(chuàng)新的要求

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的降臨，與大數(shù)據(jù)(big data)相關(guān)聯(lián)的系列技術(shù)不斷發(fā)展，和商業(yè)領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和生活領(lǐng)域新的變革相融合，激發(fā)出越來越多的新的管理模式、營銷模式和生活模式，從而催生了管理創(chuàng)新的要求。

(一)大數(shù)據(jù)時(shí)代的含義

迄今為止，對(duì)于大數(shù)據(jù)(big data)還沒有一個(gè)正式的權(quán)威定義。相對(duì)而言，一般認(rèn)為所謂大數(shù)據(jù)是指大量的、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)是用傳統(tǒng)方法或工具不能處理或分析的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)研究的集大成者舍恩伯格教授(Viktor Mayer-Sch?nberger)對(duì)大數(shù)據(jù)對(duì)人類社會(huì)的影響給予極高的評(píng)價(jià)，他認(rèn)為：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知、創(chuàng)造新的價(jià)值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法?！盵注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第9，13頁，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版。

簡(jiǎn)而言之，所謂“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，是指人類社會(huì)各類組織、各個(gè)領(lǐng)域廣泛地應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代，“人類儲(chǔ)存信息量的增長(zhǎng)速度比世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度快4倍，而計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理能力的增長(zhǎng)速度則比世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度快9倍”[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第9，13頁，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版。。

可以說，“大數(shù)據(jù)已經(jīng)撼動(dòng)了世界的方方面面，從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟(jì)、人文以及社會(huì)的其他各個(gè)領(lǐng)域”[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第15頁。。大數(shù)據(jù)時(shí)代的出現(xiàn)，本質(zhì)上反映了人類社會(huì)不斷提升的信息技術(shù)能力，以及運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)深入認(rèn)識(shí)這個(gè)世界和社會(huì)的能力。

(二)大數(shù)據(jù)時(shí)代激發(fā)管理創(chuàng)新

1.更加精準(zhǔn)的管理：創(chuàng)造新的管理模式

回溯人類管理模式的變遷，可以發(fā)現(xiàn)，在信息和知識(shí)匱乏的經(jīng)驗(yàn)管理時(shí)代，人們主要依賴經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行管理；而在統(tǒng)計(jì)技術(shù)被廣泛應(yīng)用的科學(xué)管理時(shí)代，人們主要依靠統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果作為管理的基礎(chǔ)?？梢姡祟惈@取和分析信息的技術(shù)是導(dǎo)致管理模式變遷的決定性因素之一。每一種新的信息技術(shù)的出現(xiàn)，都為新管理模式的誕生奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，使管理創(chuàng)新成為可能。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，為管理者更好地搜集、分析與管理有關(guān)的各種信息提供了技術(shù)上的支持。這種技術(shù)上的支持，就像為管理者提供了一架可以從納米級(jí)的粒度觀察管理世界的顯微鏡一樣，為管理的改進(jìn)和創(chuàng)新提供了巨大的空間，使大數(shù)據(jù)時(shí)代的管理更加精準(zhǔn)、更加有針對(duì)性。[注]孫鶴然：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的精細(xì)化分析》，載《中國計(jì)算機(jī)報(bào)》，2011-06-06。由此，也催生了許多新的管理模式。譬如，正是因?yàn)橛辛舜髷?shù)據(jù)技術(shù)的支持，亞馬遜公司才得以創(chuàng)造通過分析消費(fèi)者消費(fèi)習(xí)慣，進(jìn)而提供相應(yīng)的精準(zhǔn)薦書服務(wù)的電商模式。到目前為止，這一新的營銷模式已經(jīng)由于其強(qiáng)大的生命力、精準(zhǔn)的信息傳遞力和優(yōu)秀的價(jià)值創(chuàng)造力，為全球眾多電子商務(wù)網(wǎng)站所效仿，成為目前電子商務(wù)管理中的基本營銷模式。這種新管理模式的出現(xiàn)，不僅大大提升了消費(fèi)者的購物體驗(yàn)，還有效地提高了電子商務(wù)網(wǎng)站的管理效率?？梢韵胍?，由于人類管理活動(dòng)的通適性，大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)管理精準(zhǔn)性的顯著提高，必將從電子商務(wù)領(lǐng)域延展至其他領(lǐng)域，創(chuàng)造出更多、更新的管理模式，為我們的生活帶來更為巨大的變化。

2.數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值：痕跡經(jīng)濟(jì)學(xué)(Trace Econo-mics)

傳統(tǒng)管理理論往往認(rèn)為人類的實(shí)體活動(dòng)才創(chuàng)造價(jià)值。然而，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)本身就能夠創(chuàng)造價(jià)值，甚至是更新、更大的價(jià)值。此時(shí)，“很多新工具都能追蹤人類的活動(dòng)，都能預(yù)見我們的下落：不是當(dāng)下的，而是未來的”[注][美]艾伯特·拉斯洛·巴拉巴西：《爆發(fā)：大數(shù)據(jù)時(shí)代預(yù)見未來的新思維》，第25頁，馬慧譯，中國人民大學(xué)出版社2012年版。。由于擁有了對(duì)全部數(shù)據(jù)的抓取和分析能力，管理者可以非常細(xì)微地跟蹤和把握目標(biāo)人群及個(gè)體的活動(dòng)痕跡，并對(duì)與這些痕跡相關(guān)的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而使許多過往被忽視的價(jià)值盲區(qū)被發(fā)現(xiàn)，許多還未被開啟的價(jià)值處女地被開墾，進(jìn)而創(chuàng)造出嶄新的價(jià)值。這就是大數(shù)據(jù)時(shí)代的痕跡經(jīng)濟(jì)學(xué)(Trace Economics)。譬如，我國著名的電子商務(wù)平臺(tái)淘寶網(wǎng)，每年都會(huì)對(duì)全年淘寶用戶的消費(fèi)痕跡數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取和分析，由此建立目標(biāo)人群及個(gè)體的消費(fèi)行為習(xí)慣模型，形成每一年的用戶消費(fèi)行為習(xí)慣報(bào)告。從這份年度報(bào)告中，人們可以發(fā)現(xiàn)不少以往完全難以想象的、非常有趣的消費(fèi)行為現(xiàn)象。而事實(shí)上，這些與過往人們經(jīng)驗(yàn)截然不同的發(fā)現(xiàn)，其背后就隱藏著巨大的商業(yè)價(jià)值。同樣地，將這種卓越的數(shù)據(jù)抓取和分析能力引入公共管理領(lǐng)域，必將為實(shí)施科學(xué)有效的公共管理提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，創(chuàng)造前所未有的公共管理價(jià)值。

3.管理思維的變革：更加務(wù)實(shí)和貼近現(xiàn)實(shí)需求

在管理領(lǐng)域的研究者和實(shí)踐者的傳統(tǒng)思維中，面對(duì)一些管理現(xiàn)象時(shí)，他們會(huì)習(xí)慣性地去追尋這些現(xiàn)象中蘊(yùn)含的因果關(guān)系。到目前為止,大部分管理理論、管理模型、管理方法都建立在對(duì)因果關(guān)系的假設(shè)或探究之上。不可否認(rèn)，這種“因果式”的思維模式，對(duì)于推動(dòng)人類認(rèn)識(shí)管理行為，改進(jìn)實(shí)踐中的管理績(jī)效，確實(shí)起到了不可忽視的重要作用。然而，當(dāng)大數(shù)據(jù)時(shí)代到來之后，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中解決具體的問題或者創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值而言，苦苦追尋所謂的“因果關(guān)系”，并沒有太大的價(jià)值，反而容易導(dǎo)致思維和認(rèn)識(shí)走入誤區(qū)。與此相聯(lián)系，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，反而是對(duì)數(shù)據(jù)之間的相關(guān)關(guān)系的發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)比對(duì)數(shù)據(jù)之間的因果關(guān)系的探究更為重要、更有現(xiàn)實(shí)意義。譬如，對(duì)于在機(jī)票網(wǎng)站預(yù)訂機(jī)票的客戶而言，他只需要對(duì)票價(jià)漲跌的趨勢(shì)和時(shí)間之間的相關(guān)關(guān)系有所了解，即可有助于其做出最有利于自己的決策，而根本不需要深入探究是什么因素導(dǎo)致了這種變化。也許，對(duì)于學(xué)術(shù)研究來說，這種新的思維仍然值得商榷,但其也反映出，這個(gè)時(shí)代對(duì)更加務(wù)實(shí)、更加貼近現(xiàn)實(shí)需求的管理思維、管理理論的訴求。由此，在公共領(lǐng)域，新時(shí)代的人們對(duì)于公共管理思維和理論的要求，必然也趨向務(wù)實(shí)化，強(qiáng)調(diào)取得現(xiàn)實(shí)的績(jī)效和收益，而不在乎過多的因果闡釋和繁文縟節(jié)。這實(shí)際上對(duì)公共管理研究者和實(shí)踐者盡快轉(zhuǎn)變思維模式提出了迫切要求。這種思維變革的深刻程度和困難程度，很可能遠(yuǎn)比商業(yè)管理領(lǐng)域的思維變革來得更加劇烈。

二、 數(shù)據(jù)能力鴻溝：中國應(yīng)急管理體制發(fā)展面臨困境

如前所述，我們的社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的大數(shù)據(jù)時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代中，對(duì)數(shù)據(jù)的全面抓取和分析，已經(jīng)成為創(chuàng)造新的管理價(jià)值的重要源泉，極大地改善了人類的生活體驗(yàn)和管理實(shí)踐。從這個(gè)角度審視我國的應(yīng)急管理領(lǐng)域時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)跟工商企業(yè)界善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決商業(yè)問題、創(chuàng)造嶄新的商業(yè)模式相比，中國目前的應(yīng)急管理體制還未能有效地響應(yīng)這種技術(shù)層面的重大突破，更沒有以大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)和理論方法為基礎(chǔ)來構(gòu)建新的應(yīng)急管理體制，以至于存在諸多方面的問題，不利于我國應(yīng)急管理工作的開展。

經(jīng)過建國以來60多年的發(fā)展，具有鮮明特色的中國應(yīng)急管理體制已經(jīng)逐漸成型，并在歷次重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了不可替代的作用。以2003年非典危機(jī)為界限，可以把中國應(yīng)急管理體制的演變劃分為兩個(gè)階段。

第一階段是從建國后到2003年非典危機(jī)之前。在這一階段，中國應(yīng)急管理主要以傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制組織突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，其動(dòng)員的主體則包括了軍隊(duì)、老百姓在內(nèi)的非專業(yè)力量。第二個(gè)階段是2003年非典危機(jī)之后。在這一階段，現(xiàn)代應(yīng)急管理的概念和理念被政府接受，開始逐步有計(jì)劃、有系統(tǒng)地構(gòu)建具有現(xiàn)代意義的中國應(yīng)急管理體制。從這個(gè)角度來看，第一階段事實(shí)上并不是現(xiàn)代意義上的應(yīng)急管理體制，而只是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制下的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度,而第二階段則開啟了中國應(yīng)急管理體制走向現(xiàn)代化的進(jìn)程。

歷經(jīng)10年的建設(shè)，目前中國已經(jīng)形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。[注]閃淳昌、周玲、鐘開斌：《對(duì)我國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的總體思考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。與此同時(shí)，應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急管理的預(yù)案、體制、機(jī)制、法制)架構(gòu)也已初步成形。從近年若干重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效果來看，中國應(yīng)急管理體制有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，并越來越為世人所認(rèn)可。[注]胡象明、黃敏：《我國應(yīng)急管理體制的特色與改革模式的選擇》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2011年第3期。基于這種體制績(jī)效，有學(xué)者甚至將其命名為“拳頭模式”，意在強(qiáng)調(diào)這種應(yīng)急管理體制的優(yōu)勢(shì)和效率。[注]閃淳昌主編：《應(yīng)急管理：中國特色的運(yùn)行模式與實(shí)踐》，第154頁，北京師范大學(xué)出版集團(tuán)、北京師范大學(xué)出版社2011年版。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的急劇變化，這種應(yīng)急管理體制存在的問題也在逐漸顯現(xiàn)。

與大數(shù)據(jù)時(shí)代所涌現(xiàn)出的海量數(shù)據(jù)及其處理能力相比，中國應(yīng)急管理體制最突出的問題在于信息能力不足，無法應(yīng)對(duì)應(yīng)急管理情境中海量數(shù)據(jù)帶來的沖擊，更沒有辦法運(yùn)用海量數(shù)據(jù)為應(yīng)急管理服務(wù)。這與商業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)方面的領(lǐng)先地位，有著極大的差距。總的來看，在應(yīng)急管理的過程中對(duì)海量數(shù)據(jù)的應(yīng)用方面，目前中國應(yīng)急管理體制還存在一定的問題。

(一)政府對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不如商業(yè)機(jī)構(gòu)

從工作性質(zhì)來說，全面的數(shù)據(jù)是實(shí)施及時(shí)有效的應(yīng)急管理的首要前提。而數(shù)據(jù)獲取的準(zhǔn)確性、及時(shí)性更是在根本上決定了應(yīng)急管理的實(shí)際績(jī)效?？梢?，在應(yīng)急管理過程中廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，為應(yīng)急管理工作提供準(zhǔn)確及時(shí)的數(shù)據(jù)，甚至比商業(yè)管理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)有著更加重要的意義。然而，現(xiàn)階段我國政府機(jī)構(gòu)對(duì)于大數(shù)據(jù)技術(shù)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用，還處在非常初級(jí)的階段，與商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用水平相比，存在著明顯的“代差”。隨著技術(shù)和管理模式的進(jìn)步，大數(shù)據(jù)時(shí)代的電子政務(wù)(e-governance)早已不應(yīng)再停留于做一個(gè)政府網(wǎng)站，然后羅列式地公布一些應(yīng)急法律法規(guī)、組織結(jié)構(gòu)圖和應(yīng)急預(yù)案。而應(yīng)該運(yùn)用最新的數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)應(yīng)急管理可能涉及的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、匯總和分析，并將其作為首要的管理模塊，融入整個(gè)政府應(yīng)急管理工作流程之中。與這樣的“大數(shù)據(jù)時(shí)代標(biāo)準(zhǔn)”相比，目前的中國應(yīng)急管理體制，無論是設(shè)計(jì)理念還是實(shí)際運(yùn)行過程，顯然還有著非常大的差距。

(二)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)預(yù)警預(yù)測(cè)能力欠缺

是否能科學(xué)有效地利用應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)有可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警和預(yù)測(cè)，是衡量一個(gè)應(yīng)急管理系統(tǒng)運(yùn)行成效高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。從近年來我國發(fā)生的歷次比較重大的災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程來看，目前的應(yīng)急管理體制的預(yù)警預(yù)測(cè)能力還比較欠缺。以2008年初波及南方數(shù)省的冰雪災(zāi)害為例，實(shí)際上早在當(dāng)年1月初，中國氣象局及地方氣象部門對(duì)這次災(zāi)害性天氣已經(jīng)作了比較及時(shí)的預(yù)報(bào)。[注]史培軍：《從南方冰雪災(zāi)害成因看巨災(zāi)防范對(duì)策》，載《中國減災(zāi)》2008年第2期。然而，我們的應(yīng)急管理體制并沒有很好地利用這一氣象數(shù)據(jù)，對(duì)其可能對(duì)交通、社會(huì)生活各方面的影響進(jìn)行分析，為后續(xù)應(yīng)急管理工作的開展奠定良好的預(yù)警預(yù)測(cè)基礎(chǔ)。這種前期預(yù)警預(yù)測(cè)能力的缺失，直接導(dǎo)致有關(guān)部門難以有效應(yīng)對(duì)后來出現(xiàn)的供電線路冰凍、道路毀壞、旅客大量積壓等問題，造成巨大的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)損失。

(三)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)抓取能力不足

現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個(gè)科學(xué)、周嚴(yán)的系統(tǒng)。其得以順利運(yùn)行，并取得實(shí)效的基礎(chǔ)在于對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)的把握。只有掌握了全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，決策者才有可能在應(yīng)急管理情境中作出科學(xué)合理的決策,否則，一切應(yīng)急管理工作都無從談起。從這個(gè)角度來看，近年來我國應(yīng)急管理工作中發(fā)生的若干案例都表明目前的應(yīng)急管理體制非常缺乏數(shù)據(jù)抓取能力。同樣以2008年冰雪災(zāi)害為例，當(dāng)廣州火車站已經(jīng)人滿為患的時(shí)候，有關(guān)部門卻無法準(zhǔn)確掌握珠三角各工廠工人的數(shù)量，并對(duì)其出行趨勢(shì)進(jìn)行分析，這直接導(dǎo)致大量人潮不斷向站前廣場(chǎng)聚集，極大地增加了疏導(dǎo)工作的難度。[注]呂繼尚、錢亞平：《廣州火車站再次出現(xiàn)大量客流聚集》，載《廣州日?qǐng)?bào)》，2008-01-31。又如，在2013年雅安地震中，由于當(dāng)?shù)卣块T缺乏對(duì)本地區(qū)居民數(shù)量、居住位置等重要數(shù)據(jù)的掌握，導(dǎo)致部分物資調(diào)配出現(xiàn)冷熱不均的現(xiàn)象，甚至引發(fā)村民和政府以及村民之間的沖突。[注]《救災(zāi)物資分配：相距10公里 待遇大不同》，搜狐網(wǎng)，2013-04-25，http://roll.sohu.com/20130425/n373954459.shtml。此外，近年各地頻發(fā)、致多人死傷的“井蓋事件”， 也說明目前我國應(yīng)急管理體制對(duì)于應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的抓取能力存在重大缺陷。如果有關(guān)部門能夠給這些井蓋，哪怕是關(guān)鍵部位的井蓋設(shè)置感應(yīng)器，使井蓋是否缺失的數(shù)據(jù)能夠及時(shí)傳回相應(yīng)的管理部門，則可以在很大程度上避免后續(xù)悲劇的發(fā)生。

(四)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)傳遞效力不高

從應(yīng)急管理指揮的流程運(yùn)作來看，前期抓取的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，必須迅速及時(shí)地傳遞到各個(gè)應(yīng)急管理的執(zhí)行單位，才能最大限度地發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的功用。只有這樣，基層單位應(yīng)急管理工作才可能有必需的針對(duì)性和有效性。然而，受傳統(tǒng)官僚制度層級(jí)節(jié)制、條塊分割等弊端的影響，我國目前的應(yīng)急管理體制的數(shù)據(jù)傳遞路徑并不是特別暢通，以致出現(xiàn)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的困難。[注]王宏偉、李賀樓：《我國應(yīng)急管理體制性弊端探因》，載《中國減災(zāi)》2010年第10期。在諸多案例中，與應(yīng)急管理相關(guān)的數(shù)據(jù)無法及時(shí)地傳遞給基層的執(zhí)行單位，以致真正直面應(yīng)急管理情境的部門往往因?yàn)闊o法得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)而束手無策，甚至陷于慌亂之中。顯然，這種應(yīng)急管理數(shù)據(jù)傳遞效力不高的狀況，是無法應(yīng)對(duì)當(dāng)前越來越復(fù)雜和突發(fā)的應(yīng)急管理任務(wù)的。

(五)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力較低

在復(fù)雜的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)開展應(yīng)急管理工作，單領(lǐng)域的數(shù)據(jù)收集固然重要，但更為重要的是具備對(duì)多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和關(guān)聯(lián)分析，進(jìn)而科學(xué)地制定應(yīng)急管理的預(yù)案并采取必要的措施的能力。否則，在有極強(qiáng)次生性的突發(fā)事件面前，應(yīng)急管理系統(tǒng)將無所謂作為。從近年我國應(yīng)對(duì)若干災(zāi)害類突發(fā)事件的歷史來看，這種對(duì)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力是我國應(yīng)急管理體制的一大軟肋。譬如，在2012年北京721暴雨災(zāi)害中，氣象臺(tái)對(duì)于暴雨的時(shí)間范圍、降雨量都作出了預(yù)報(bào)，然而相關(guān)的應(yīng)急管理部門卻沒有將這些數(shù)據(jù)和山區(qū)泥石流風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析和應(yīng)用，更沒有采取有效的措施對(duì)山區(qū)居民進(jìn)行預(yù)警預(yù)告，最后導(dǎo)致傷亡慘重的泥石流災(zāi)害。[注]《7·21暴雨致北京房山區(qū)80萬人受災(zāi)》，南方周末網(wǎng)，2012-07-26，http://www.infzm.com/content/78884。

(六)缺乏對(duì)應(yīng)急管理歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力

人類社會(huì)發(fā)展的歷史，本質(zhì)上是一種不斷試錯(cuò)、不斷學(xué)習(xí)，進(jìn)而不斷創(chuàng)新的過程。應(yīng)急管理工作同樣如此。要想使應(yīng)急管理系統(tǒng)運(yùn)作的效能不斷提升，以有效應(yīng)對(duì)各種類型的突發(fā)事件，應(yīng)急管理體制必須具備對(duì)應(yīng)急管理歷史數(shù)據(jù)的卓越學(xué)習(xí)能力。如果缺乏這種能力，只會(huì)一而再、再而三地犯錯(cuò)，甚至出現(xiàn)不該出現(xiàn)的悲劇。以2012年北京721暴雨災(zāi)害的應(yīng)對(duì)為例，事實(shí)上，北京每年夏季都會(huì)下暴雨，而由于城市排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)的落后，每次暴雨幾乎都會(huì)使城內(nèi)數(shù)十個(gè)較低的低洼路段(尤其是下凹式立交橋)嚴(yán)重積水。[注]《北京下凹式立交橋暴雨屢積水 排水市政體制乏力》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2012-07-23。2012年7月21日的特大暴雨發(fā)生前，按照歷史數(shù)據(jù)分析，就可以知道往年會(huì)嚴(yán)重積水的低洼路段同樣會(huì)嚴(yán)重積水，積水的情況只會(huì)更加糟糕。在這種情況下，有關(guān)部門應(yīng)該對(duì)這些歷史上經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重積水的低洼路段派人設(shè)置路障或警示標(biāo)志，阻止車輛和行人的進(jìn)入。然而，由于缺乏對(duì)歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力，當(dāng)時(shí)有關(guān)部門并沒有針對(duì)這些歷史上經(jīng)常性積水的路段采取措施，以致最后出現(xiàn)震驚中外的廣渠門車主溺斃事件?？梢?，如果缺乏對(duì)歷史數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)能力，不僅無法提升應(yīng)急管理系統(tǒng)的效能，更可能造成本可以避免的人間悲劇。

三、應(yīng)用新信息技術(shù)：大數(shù)據(jù)時(shí)代昭示的中國應(yīng)急管理體制改革方向

中國應(yīng)急管理體制之所以出現(xiàn)上述這么多的問題，根源就在于其未能應(yīng)用以大數(shù)據(jù)技術(shù)為代表的新信息技術(shù)來進(jìn)行應(yīng)急管理。正如舍恩伯格教授所言，大數(shù)據(jù)對(duì)這個(gè)時(shí)代的方方面面都產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。中國應(yīng)急管理體制的改革，同樣無法置身事外。總的來看，現(xiàn)階段，大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)未來中國應(yīng)急管理體制改革的影響體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

(一) 向市場(chǎng)學(xué)習(xí)，提升政府應(yīng)急管理能力

市場(chǎng)是基礎(chǔ)，改革應(yīng)自覺?；仡櫘?dāng)代中外政府改革的歷史可見，幾乎每一次改革的推動(dòng)力量都來自于外部壓力，而不是政府自覺的前瞻性行為。從英國撒切爾夫人的新自由主義式改革到里根經(jīng)濟(jì)學(xué)，再到克林頓的再造政府運(yùn)動(dòng)，以及我國改革開放之后的數(shù)次機(jī)構(gòu)改革，都是因?yàn)橥獠繅毫Χa(chǎn)生的政府行為。此外，上述行政改革和相關(guān)聯(lián)的改革理論都有一個(gè)非常明顯的改革取向，即向市場(chǎng)領(lǐng)域的商業(yè)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)新的技術(shù)、管理理論和方法，用企業(yè)管理的新模式來改造政府管理。而在現(xiàn)實(shí)層面，隨著公民權(quán)利意識(shí)的逐漸提升，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)理念的廣泛傳播，中國民眾已經(jīng)把政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)置于同一個(gè)競(jìng)技場(chǎng)(arena)，并樂于對(duì)這兩種機(jī)構(gòu)的能力與表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在這種情境下，鑒于商業(yè)機(jī)構(gòu)所具備的基于大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用能力，中國應(yīng)急管理體制面臨著極大的對(duì)比壓力。可以說，是否能盡快在數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域追趕商業(yè)機(jī)構(gòu)的步伐，進(jìn)而形成以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代應(yīng)急管理能力，已經(jīng)成為當(dāng)代中國應(yīng)急管理體制迫切需要解決的問題，也是其改革能否獲得真正成功的決定性因素。

(二) 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新管理模式

自2003年應(yīng)對(duì)非典危機(jī)時(shí)起，經(jīng)過十年的建設(shè)，中國已經(jīng)初步形成了有自己特色的應(yīng)急管理體制，并且在實(shí)際的應(yīng)急管理實(shí)踐中發(fā)揮了不可輕視的作用。然而，如前所述，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)人類社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的深刻嵌入，以及由此引發(fā)的各種管理變革不斷發(fā)生，全球正在進(jìn)入一個(gè)以往世代所無法想象的大數(shù)據(jù)時(shí)代。在這種情況下，中國應(yīng)急管理體制不可能置身事外。更帶有指向性的是，商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)帶來了巨大的成功。這說明這一技術(shù)及其相關(guān)聯(lián)的管理模式，對(duì)于解決當(dāng)代人類社會(huì)的各種需求有著出色的應(yīng)對(duì)力。而從應(yīng)急管理理論模型和實(shí)踐的角度來說，對(duì)于數(shù)據(jù)的全面掌握和科學(xué)應(yīng)用，也是應(yīng)急管理工作是否能取得實(shí)效的關(guān)鍵所在。因?yàn)?，大?shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，恰好能協(xié)助應(yīng)急管理系統(tǒng)更好地把握和運(yùn)用各方面的數(shù)據(jù)，為應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)良性運(yùn)行提供技術(shù)保障。總之，在這個(gè)“數(shù)據(jù)創(chuàng)造效果”的時(shí)代，加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，甚至圍繞大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和管理模式創(chuàng)新，已然成為中國應(yīng)急管理體制下一步改革的新方向。

(三) 以數(shù)據(jù)(信息)而不是權(quán)力為基礎(chǔ)重塑應(yīng)急管理體制

任何一種管理體制的運(yùn)行狀況和效果，從根本上取決于該體制的設(shè)計(jì)理念。因?yàn)?，制度設(shè)計(jì)理念框定了體制構(gòu)成要素的結(jié)構(gòu)及其相互之間的關(guān)系，而這種要素結(jié)構(gòu)和關(guān)系格局，又決定了整個(gè)體制績(jī)效的發(fā)揮?；仡櫸覈鴳?yīng)急管理體制的歷史和現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)，這一體制主要是以傳統(tǒng)官僚制的理念設(shè)計(jì)的。其中，權(quán)力要素得到很大程度的強(qiáng)調(diào)，如應(yīng)急管理體制依托既有政府機(jī)構(gòu)體系建立、側(cè)重構(gòu)建應(yīng)急管理的命令指揮權(quán)力鏈條、推崇黨政領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急管理中的權(quán)力等。相對(duì)而言，在應(yīng)急管理過程中非常重要的數(shù)據(jù)(信息)要素則沒有得到應(yīng)有的重視。應(yīng)該說，這種傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理念，比較符合一定階段政府管理的現(xiàn)實(shí)，有助于在短期內(nèi)建立一套應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的體制。然而，該設(shè)計(jì)理念忽視了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：面對(duì)復(fù)雜、瞬息萬變的應(yīng)急管理情境，權(quán)力要想發(fā)揮作用，首先要具備充分的數(shù)據(jù)(信息)。如果應(yīng)急管理決策者缺乏充分的數(shù)據(jù)(信息)，甚至忽視數(shù)據(jù)(信息)，不僅應(yīng)急管理的諸環(huán)節(jié)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，反而容易帶來更具災(zāi)難性的后果。這在諸多應(yīng)急管理實(shí)踐中已經(jīng)得到驗(yàn)證。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，再次提醒體制設(shè)計(jì)者和參與者，應(yīng)該更加關(guān)注數(shù)據(jù)(信息)在應(yīng)急管理流程中的基礎(chǔ)性作用，改變體制中權(quán)力與數(shù)據(jù)(信息)間的不對(duì)稱關(guān)系，最終建立以數(shù)據(jù)(信息)為基礎(chǔ)和依歸的新型應(yīng)急管理體制。唯有如此，才能規(guī)避傳統(tǒng)官僚體制的弊端，有效地應(yīng)對(duì)各種類型的突發(fā)事件。

(四) 運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升應(yīng)急管理能力

回顧世界文明發(fā)展的歷史，人類社會(huì)幾乎每一次重要制度的變革，都源于技術(shù)上的突破。而技術(shù)層面的突破和進(jìn)步，又為新制度發(fā)揮功效提供了保障。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，徹底改變了人們認(rèn)識(shí)自然和社會(huì)的思維、視角和精度，許多過去既有的研究假設(shè)、管理模式和方法都會(huì)被重新認(rèn)識(shí)甚至推翻。例如，在缺乏先進(jìn)數(shù)據(jù)技術(shù)的時(shí)代，人們很難掌握全面的數(shù)據(jù)，因而才產(chǎn)生了抽樣統(tǒng)計(jì)這樣的研究方法及相關(guān)的理論體系。而在人們可以掌握全部數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)時(shí)代，類似于抽樣統(tǒng)計(jì)及其相關(guān)理論的解釋效力就會(huì)大大降低。這種改變，對(duì)于社會(huì)科學(xué)研究而言，可以說是劃時(shí)代的。[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第42,V頁。作為一個(gè)有機(jī)運(yùn)行的整體，應(yīng)急管理體制的各個(gè)環(huán)節(jié)，如預(yù)警、決策、指揮、協(xié)調(diào)、處置等，都離不開全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。然而，中國目前的應(yīng)急管理體制是在數(shù)據(jù)技術(shù)沒有得到高度重視和廣泛應(yīng)用的情況下建立的，因而其對(duì)數(shù)據(jù)(信息)的收集、處理、傳遞、整合都存在不少的問題。這也是導(dǎo)致近年對(duì)某些突發(fā)事件處理效果難以完全令人滿意的主要原因?？梢韵胍姡髷?shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，將有力地提升中國應(yīng)急管理體制的數(shù)據(jù)(信息)能力，進(jìn)而重塑整個(gè)應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和流程。

(五) 推動(dòng)個(gè)性化應(yīng)急管理模式的形成

在今天這個(gè)“世界的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)”的時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于我們生活的改變極為深刻。[注][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，第42,V頁。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，再一次印證了人類管理活動(dòng)發(fā)展的規(guī)律，即新技術(shù)的出現(xiàn)推動(dòng)了管理的進(jìn)步。大數(shù)據(jù)技術(shù)在工商管理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和巨大成功，也為公共管理領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)及相關(guān)管理模式帶來了重要的啟示。對(duì)于已經(jīng)初步成形的中國應(yīng)急管理體制而言，要更加有效地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，必須像商業(yè)機(jī)構(gòu)一樣，將大數(shù)據(jù)技術(shù)整合到整個(gè)應(yīng)急管理的流程之中，對(duì)原來基于權(quán)力大小而導(dǎo)致的條塊分割的應(yīng)急管理體制進(jìn)行全面的改革。而其改革的目標(biāo)模式，是以大數(shù)據(jù)分析決策為核心的整合式應(yīng)急管理。

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