論公共預(yù)算治權(quán)的統(tǒng)籌治理：基于H省的調(diào)研分析

（1.中共山東省委黨校 管理學(xué)部，山東 濟(jì)南250021；2.中國海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島266100）

我國推行以部門預(yù)算為核心的財(cái)政預(yù)算管理改革，突出財(cái)政部門對(duì)整個(gè)公共預(yù)算過程實(shí)行行政控制的核心作用。但是，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，參與公共預(yù)算的計(jì)劃部門、稅務(wù)部門、支出部門、監(jiān)督審計(jì)部門在公共預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)上都具備自己的話語權(quán)，在各自的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)擁有獨(dú)立的治權(quán)。因此，作為核心預(yù)算部門的財(cái)政部門的權(quán)力面臨一些 “準(zhǔn)預(yù)算部門”（發(fā)改委、稅務(wù)部門）和支出部門的多重挑戰(zhàn)。[1]在這些挑戰(zhàn)面前，財(cái)政部門如何同這些部門協(xié)調(diào)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)其對(duì)預(yù)算的控制，如何將其他部門的治權(quán)協(xié)調(diào)起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共預(yù)算過程的統(tǒng)籌治理，對(duì)提高公共預(yù)算過程的理性化和執(zhí)行效率非常關(guān)鍵。筆者選取中國H省作為研究的對(duì)象，通過對(duì)相關(guān)部門官員進(jìn)行訪談，聽取他們對(duì)部門預(yù)算改革的理解和看法來獲取第一手研究資料，輔之以財(cái)政部門提供的文獻(xiàn)資料作為研究的數(shù)據(jù)來源，來探討財(cái)政部門與稅務(wù)部門、發(fā)改委、支出部門以及審計(jì)部門之間在整個(gè)公共預(yù)算政治過程中的治權(quán)協(xié)調(diào)性與理性化問題。

一、公共部門預(yù)算治權(quán)不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)

1.稅收計(jì)劃“留有余地”

從財(cái)政理論上看，能否做好收入預(yù)測，這是財(cái)政部門能否有效做好年度預(yù)算、有效調(diào)配滿足資金需求、實(shí)現(xiàn)政府年度目標(biāo)和長遠(yuǎn)規(guī)劃進(jìn)度的前提。如果實(shí)際財(cái)政收入比預(yù)測收入少，部門計(jì)劃難以執(zhí)行；如果實(shí)際財(cái)政收入超出預(yù)計(jì)水平，沒有充分利用好增收部分，也會(huì)影響地方長遠(yuǎn)規(guī)劃的實(shí)施和落實(shí)，以致財(cái)政部門在高層領(lǐng)導(dǎo)那里不好交待。要檢測預(yù)期效果，年度預(yù)測收入與實(shí)際收入的差額高低是一個(gè)有力的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)。在H省財(cái)政廳內(nèi)部，所認(rèn)定的差額幅度定位在5%以內(nèi)。如果超過5%，這就意味著在收入預(yù)測上失敗。如圖1所示，從1999年部門預(yù)算改革開始到2009年，H省只有在2002年、2003年、2009年財(cái)政預(yù)測收入與實(shí)際收入的差額降在了5%之內(nèi)，其他年份大都遠(yuǎn)高于5%。

圖1 1999-2009年H省財(cái)政預(yù)收與實(shí)收差額百分比%

一級(jí)政府財(cái)政收入的多少?zèng)Q定于客觀和主觀兩方面的因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境變化等因素是影響收入預(yù)測準(zhǔn)確性的客觀因素，消除其影響的辦法是以上一年度財(cái)政收入為基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)的數(shù)據(jù)分析。從部門預(yù)算改革后的十多年來看，H省之所以超收，就不是是否具有科學(xué)預(yù)測能力的問題了。

稅務(wù)部門的稅收力度帶有某種主觀性，背后有部門利益和政績驅(qū)使。財(cái)政部門必須要與稅務(wù)部門對(duì)下一財(cái)年財(cái)政收入的數(shù)量進(jìn)行協(xié)調(diào)，這才是問題的關(guān)鍵。如果能和稅務(wù)局協(xié)調(diào)一致，對(duì)稅收增量達(dá)成一致意見，就為整個(gè)年度預(yù)算計(jì)劃的制定開了一個(gè)好頭。然而這種橫向部門間的協(xié)調(diào)由于稅務(wù)部門與財(cái)政部門的目標(biāo)不太一致往往歸于失敗。稅務(wù)部門實(shí)際控制著預(yù)算收入的量，在“定調(diào)子”和實(shí)際稅收工作上都留了一定的伸縮度。

2.規(guī)劃與預(yù)算“各行其道”

由發(fā)改委負(fù)責(zé)、集中一級(jí)政府大量的人力物力所做出的五年和十年地方發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)了黨委政府高層意志，含金量較高，具有施政綱領(lǐng)的性質(zhì)。理論上，發(fā)改委在做發(fā)展規(guī)劃前應(yīng)該與財(cái)政部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，使規(guī)劃與財(cái)政收支計(jì)劃相匹配；反過來，財(cái)政部門在做預(yù)算的時(shí)候也應(yīng)該按照發(fā)改委的戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的目標(biāo)規(guī)劃來安排預(yù)算資金。在H省，現(xiàn)實(shí)并不是理論設(shè)計(jì)的那樣，預(yù)算與計(jì)劃不太銜接，計(jì)劃與預(yù)算也各行其是，這使本來應(yīng)該具有高含金量的地方發(fā)展規(guī)劃略顯含金量不高。

財(cái)政部門與計(jì)劃部門在計(jì)劃與預(yù)算中“打架”，實(shí)際也是指向了體制上一直爭論不休的財(cái)政與計(jì)劃是分還是合的問題。如果像法國那樣，通過機(jī)構(gòu)改革，計(jì)劃與財(cái)政合并成一個(gè)部門來行使這兩個(gè)權(quán)力，會(huì)帶來權(quán)力的過于集中。如果政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不改變，不能把計(jì)劃與財(cái)政合并，就需要建立協(xié)調(diào)機(jī)制。H省財(cái)政廳提供的一份預(yù)算改革文件材料中就反映了該省對(duì)這一機(jī)制的大膽嘗試：切實(shí)按照委員會(huì)制構(gòu)建政府發(fā)展和改革委員會(huì)，由財(cái)政部門的常務(wù)副職兼任該委員會(huì)的副主任委員；與此同時(shí)，預(yù)算編制委員會(huì)由政府常務(wù)副職或財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任委員，發(fā)展和改革委員會(huì)常務(wù)副職兼任預(yù)算編制委員會(huì)副主任委員。通過交叉任職，強(qiáng)化兩大宏觀調(diào)控部門在貫徹集中財(cái)力辦大事原則方面的協(xié)調(diào)。

3.部門預(yù)算“解碼”中的“兩張皮”

財(cái)政預(yù)算與發(fā)改委在戰(zhàn)略規(guī)劃上不同步的現(xiàn)象也并非特例，支出部門的發(fā)展計(jì)劃也存在同樣的問題。支出部門的發(fā)展計(jì)劃從理論上來講應(yīng)該根據(jù)省委省政府的發(fā)展規(guī)劃來設(shè)計(jì)，這樣才能與預(yù)算匹配資金相配套。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然財(cái)政廳在每年的部門預(yù)算編制通知中三番五次要求各部門要嚴(yán)格按照省委省政府的指示、按照省里的發(fā)展計(jì)劃來做部門的預(yù)算計(jì)劃，但支出部門對(duì)高層戰(zhàn)略的 “解碼”能力卻表現(xiàn)令人擔(dān)憂，“跑題”并不是個(gè)別現(xiàn)象，具有一定的普遍性。

在省一級(jí)，政策制定權(quán)被分割到十七八個(gè)政治官員的“政策領(lǐng)地”，即所謂的分管領(lǐng)導(dǎo)體制。圍繞著各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的則是形形色色的官僚部門，分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際就是這些部門的利益代言人。與這種分割政策領(lǐng)地相伴隨的必然是支出權(quán)的分散，各個(gè)政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)運(yùn)用各種方式非正式地滲透進(jìn)正式的預(yù)算過程，影響資金的分配，從而非正式地?fù)碛辛酥С鰴?quán)力。[2]支出部門擁有各自獨(dú)立的支出權(quán)，對(duì)做出科學(xué)的部門規(guī)劃以及預(yù)算計(jì)劃的積極性就不會(huì)太高，這大大制約了財(cái)政部門對(duì)整個(gè)預(yù)算支出的控制，資金配置在整體上與省委省政府的決策與戰(zhàn)略并不完全合拍。

4.預(yù)算監(jiān)督的“同曲異工”

雖然級(jí)別不同，但根據(jù)各自的職能，審計(jì)局與預(yù)算監(jiān)督處都承擔(dān)著對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的全面監(jiān)督職責(zé)。審計(jì)監(jiān)督應(yīng)側(cè)重財(cái)政活動(dòng)結(jié)果的監(jiān)督，即事后監(jiān)督；而財(cái)政監(jiān)督則應(yīng)側(cè)重財(cái)政收支活動(dòng)事前和事中的監(jiān)督，特別是事中的監(jiān)督。理論是這樣，可在H省并沒有什么相關(guān)規(guī)定對(duì)財(cái)政廳預(yù)算和審計(jì)局的職能的分工作詳細(xì)的說明，兩者之間的分工也不明確。既然兩者對(duì)預(yù)算過程的監(jiān)督有“異曲同工”之處，最起碼要做到財(cái)政廳要與審計(jì)局兩者進(jìn)行充分協(xié)調(diào)及信息共享。在信息共享的作法上，H省財(cái)政廳將預(yù)算過程中涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)上網(wǎng)，那么審計(jì)局通過與財(cái)政廳聯(lián)網(wǎng)也可以對(duì)預(yù)算過程的資金流入、流出進(jìn)行監(jiān)督、審查。但在現(xiàn)實(shí)中，并不是所有的數(shù)據(jù)都能在網(wǎng)絡(luò)上反映出來。比如在預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行監(jiān)督上，兩個(gè)部門之間協(xié)調(diào)上并不是很到位。

H省財(cái)政廳的預(yù)算編審中心在2001年對(duì)人員支出和公用支出的編制內(nèi)容和方法進(jìn)行規(guī)范，實(shí)行“人員按實(shí)際，公用按定額”的編制方法，對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)的檔次固定住。為了表示改革的決心，H省對(duì)預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)定得比以前要低。但支出部門過慣了過去“要人有人，要錢有錢”的日子，一下子全部都有預(yù)算定額，這讓支出部門很不習(xí)慣。因此，在具體執(zhí)行過程中，有些支出部門在預(yù)算執(zhí)行上沒有完全按規(guī)則出牌，出現(xiàn)超支現(xiàn)象。2005年H省審計(jì)局在人大會(huì)上提交的審計(jì)報(bào)告曾提到部門預(yù)算執(zhí)行和決算中存在的主要問題：H省有5個(gè)政府部門在編報(bào)2005年部門預(yù)算時(shí)，多報(bào)了人數(shù)或宿舍樓供暖面積，多領(lǐng)了財(cái)政資金300多萬元。有近20個(gè)部門擠占挪用了有指定用途的資金約1.8億元，主要是專項(xiàng)資金改變用途，用于辦公樓基本建設(shè)、購車支出，以及基本支出擠占項(xiàng)目支出或項(xiàng)目之間互相擠占等。2008年H省的審計(jì)報(bào)告中也發(fā)現(xiàn)有些部門自行在項(xiàng)目間調(diào)劑使用或用于當(dāng)年預(yù)算中尚未安排的一些項(xiàng)目支出等共1900多萬元；彌補(bǔ)基本經(jīng)費(fèi)開支1600多萬元，主要用于了臨時(shí)工工資和辦公費(fèi)、設(shè)備購置等支出。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部，預(yù)算監(jiān)督權(quán)過于分散或不明確，制度設(shè)計(jì)不到位，對(duì)被監(jiān)督單位存在的問題缺乏必要的溝通，檢查信息不能共享，檢查計(jì)劃不能相互銜接，是造成監(jiān)督部門不協(xié)調(diào)的重要原因。

二、統(tǒng)籌治理：實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治權(quán)的理性化運(yùn)行

計(jì)劃、財(cái)政、支出、監(jiān)督這是政府預(yù)算分配流水線上必不可少的職能，要保證“血液”運(yùn)行的流暢性，這四個(gè)職能的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要。但從理論上的設(shè)計(jì)應(yīng)用到實(shí)踐上，預(yù)算資金分配的效果會(huì)隨著權(quán)力的運(yùn)行而呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。應(yīng)然與實(shí)然之間有多大的聯(lián)系，決定于現(xiàn)實(shí)中多種因素，既有領(lǐng)導(dǎo)意圖與財(cái)政收入的制約、相關(guān)權(quán)力與職能的匹配與銜接問題，也有利益上的互相牽制及制度完善與相互認(rèn)同問題。要突破這些因素的制約，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算治權(quán)的協(xié)調(diào)性與理性化，必須將統(tǒng)籌治理的理念納入到公共預(yù)算的制定與實(shí)施過程中來。所謂“統(tǒng)籌治理”是通過統(tǒng)一的謀劃促使各相關(guān)行動(dòng)者共同完成公共任務(wù)的運(yùn)作過程。[3]其目標(biāo)就是協(xié)調(diào)和整合，政府各部門不斷改進(jìn)自身的服務(wù)意識(shí)、部門意識(shí)，提升自身預(yù)測能力、協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)新能力，通過政策整合與組織協(xié)調(diào)，超越傳統(tǒng)的公共行政與公共管理模式，進(jìn)一步提高公共管理與服務(wù)的質(zhì)量與效率水平。要使各部門在公共預(yù)算制定與實(shí)施過程中協(xié)調(diào)一致、相互匹配，必須對(duì)參與公共預(yù)算制定與實(shí)施過程的各部門進(jìn)行權(quán)力、任務(wù)與利益上的統(tǒng)籌治理。

1.從領(lǐng)導(dǎo)交叉任職上進(jìn)行組織統(tǒng)籌上的突破。稅收、財(cái)政、計(jì)劃的管理在政府部門中都是舉足輕重的權(quán)力，三大部門由于各自分管領(lǐng)導(dǎo)、立場、信息、利益不一致，在整個(gè)公共預(yù)算制定與實(shí)施過程中被各自分割成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“孤島”。如果單靠高層主管領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)的駕馭能力提出嚴(yán)峻考驗(yàn)，且不說主管領(lǐng)導(dǎo)主管多個(gè)部門，精力有限，單就其駕馭能力來講，就是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。如果駕馭不好，會(huì)導(dǎo)致財(cái)權(quán)的進(jìn)一步集中。在沒有有效的權(quán)力監(jiān)督、社會(huì)民主監(jiān)督的外部條件下，部門預(yù)算改革的效果會(huì)大打折扣。因此，為實(shí)現(xiàn)稅收、計(jì)劃、財(cái)政之間立場、利益、工作上的一致性，在當(dāng)前的條件下，部門副職或主管領(lǐng)導(dǎo)之間交叉任職應(yīng)當(dāng)說是一種不錯(cuò)的選擇。領(lǐng)導(dǎo)跨部門工作，一是可以實(shí)現(xiàn)相互溝通，實(shí)現(xiàn)工作立場上的一致；二是各自對(duì)各部門的利益也會(huì)有一個(gè)統(tǒng)籌的考量。

2.從一致性、長效性上實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃統(tǒng)籌能力的提升。中國地方政府高層領(lǐng)導(dǎo)的任職期限5年一屆，最多兩屆。在實(shí)際過程中，地方各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人輪換情況更為頻繁。不同的領(lǐng)導(dǎo)人具有不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、不同的地方發(fā)展戰(zhàn)略理念。這對(duì)于各政府部門來講，把握高層的戰(zhàn)略計(jì)劃、規(guī)劃，進(jìn)行有效的解碼并不是一件容易的事。在操作上，支出部門與政府規(guī)劃、計(jì)劃的協(xié)調(diào)性就很難實(shí)現(xiàn)一致，大多根據(jù)政府文件揣摸領(lǐng)導(dǎo)心思來上報(bào)預(yù)算項(xiàng)目；而在計(jì)劃部門與財(cái)政部門對(duì)部門項(xiàng)目優(yōu)劣的綜合分析功能還尚有欠缺情況下，那么就很難形成一個(gè)整體有效的總規(guī)劃下的分計(jì)劃。部門計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)與地方發(fā)展規(guī)劃、公共預(yù)算的一致性，首先要從地方發(fā)展規(guī)劃的長效性、一致性、現(xiàn)實(shí)性上進(jìn)行突破；在此基礎(chǔ)上，各分管領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)各部門的工作計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與總計(jì)劃進(jìn)行匹配后，再在公共預(yù)算上實(shí)現(xiàn)。

3.從民主參與角度實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算治權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在內(nèi)部監(jiān)管不到位、制度不完善，外部監(jiān)督難實(shí)現(xiàn)的情況下，進(jìn)行行政系統(tǒng)內(nèi)部職務(wù)調(diào)整與規(guī)劃統(tǒng)籌能力的提升也非長久之計(jì)，并不能完全保證各部門在公共預(yù)算上的高度協(xié)調(diào)性。公共預(yù)算與稅務(wù)、計(jì)劃、支出、審計(jì)上不協(xié)調(diào)，稅務(wù)、計(jì)劃、支出部門各自較大的隨意性，在表面上看是缺乏外部問責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的緣故，但實(shí)質(zhì)是公共預(yù)算制定與實(shí)施過程治權(quán)混亂的緣故。在整個(gè)預(yù)算治權(quán)上，有領(lǐng)導(dǎo)意志的介入、預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力制約、部門權(quán)力的審檢，也有人大民主權(quán)力的監(jiān)督，這些治權(quán)并沒有按照公共預(yù)算制定與實(shí)施過程進(jìn)行科學(xué)的匹配與銜接，表現(xiàn)決策隨意性、計(jì)劃的不科學(xué)性、支出的不規(guī)范性。在最重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)上，在行政系統(tǒng)內(nèi)部易被部門利益與權(quán)力的共謀所破解；而在外部監(jiān)督上，人大、公眾的監(jiān)督能力的提升與制度安排改善的力度并不大。所以，“九龍治水，各管一頭”的公共預(yù)算制定與實(shí)施治理格局是使公共預(yù)算效率難以提升的最為根本的原因。

要確保公共預(yù)算過程治權(quán)的規(guī)范性與協(xié)調(diào)性，關(guān)鍵還要在預(yù)算制定與實(shí)施民主性上進(jìn)行突破。首先在提高各級(jí)人大代表專業(yè)化水平基礎(chǔ)上，強(qiáng)化人大在制定地方總體規(guī)劃、公共預(yù)算資金匹配、部門發(fā)展計(jì)劃與支出計(jì)劃上審核、監(jiān)督、修訂的權(quán)力；提供公眾參與公共預(yù)算監(jiān)督與管理的平臺(tái)與制度，將公共預(yù)算的過程置于陽光之下，才能使稅收、財(cái)政、計(jì)劃、支出部門、監(jiān)督審計(jì)部門更少從權(quán)力、部門利益的角度而是更多地從工作與公共利益的角度去提升公共預(yù)算制定與實(shí)施過程的效率，推動(dòng)整個(gè)公共預(yù)算制定與實(shí)施的過程透明化、協(xié)調(diào)化、有效化。

[1]馬駿，於莉.中國的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)研究——以中部某省會(huì)城市為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（2）.

[2]馬駿，侯一麟.中國省級(jí)預(yù)算中的政策過程與預(yù)算過程：來自兩省的調(diào)查[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005，（5）.

[3]李瑞昌.統(tǒng)籌治理：國家戰(zhàn)略和政府治理形態(tài)的契合[J].學(xué)術(shù)月刊，2009，（6）.