基于分配正義理論的法官資源配置問題研究

胡志斌

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，安徽合肥230036)

一、分配正義理論的法理解讀

分配正義理念由來已久，它最初是一種基于社會財富分配問題衍生而來的經(jīng)濟倫理觀念，強調(diào)社會財富分配結(jié)果的公正性。進入市場經(jīng)濟時代，公眾不再拘泥于分配結(jié)果公正的追求，開始關(guān)注獲得資源機會的平等性和資源分配過程的公正性，因為機會和過程影響著人們在市場大潮中的競爭結(jié)果。于是，有人對分配正義有了另類理解，強調(diào)分配正義首先是分配原則和方式的平等性，并承認(rèn)結(jié)果的差異性。正如美國著名法理學(xué)家羅爾斯所理解的那樣，正義是起點的平等和有限的結(jié)果平等。據(jù)此，他提出了機會平等原則和差別原則。他還認(rèn)為，雖然每個社會成員的基本權(quán)利完全相同，但是受社會環(huán)境、自然環(huán)境和自然人個體等因素的影響，機會和過程的平等并不一定能夠帶來結(jié)果的公正。所以，基于社會正義的考慮，國家有必要采取措施，平抑分配結(jié)果的過分失衡［1］。

隨著分配正義理論在訴訟領(lǐng)域的滲透，現(xiàn)代法治社會以司法制度為基本依托，各國無不注重合理配置和優(yōu)化司法資源，通過司法資源的公正配置，平衡司法成本、提高司法效率［2］。與人們對分配正義內(nèi)涵理解的演變一樣，對分配正義在司法領(lǐng)域的理解也必然會歷經(jīng)一個從只重視司法結(jié)果的公正到司法過程和結(jié)果等量齊觀的公正觀轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)正義觀念認(rèn)為，只要法院的裁判符合事實和法律，司法的正義性也就得以體現(xiàn)。但隨著司法供求矛盾的日益凸現(xiàn)，以法官資源為核心的司法資源分配與享有的公正性問題也顯現(xiàn)出來。法官等司法資源在不同地區(qū)法院、不同層級法院分布的不平等，以及不同群體利用司法資源條件或能力的差異，不僅造成了司法結(jié)果公正性的差異，同時還可能造成法官等司法資源消耗的惡性循環(huán)。例如，一些當(dāng)事人上訴、申訴或涉訴上訪，一方面與司法資源的不足有著直接的關(guān)系(例如，“案多人少”使得法官為了提高司法效率而降低司法質(zhì)量等)，另一方面，這些訴訟行為倒過來還會消耗或牽制有限的司法資源，造成司法資源供給更加緊張的窘局。

為此，有學(xué)者提出這樣的司法資源分配理念:基于分配正義原則的要求，司法資源配置應(yīng)當(dāng)與爭議的價值、重要性和復(fù)雜性成比例［3］。也就是說，以法官資源為核心要素的司法資源的配置不僅要考慮當(dāng)事人訴求的多寡，而且還應(yīng)當(dāng)考慮司法資源配置與利用能夠物有所值。換言之，法官等司法資源的配置不僅要保證司法結(jié)果的公正性，也要保證配置形式的公平性，以體現(xiàn)分配正義的價值目標(biāo)。

二、基于分配正義的法官資源配置原則

分配正義理論對于法官資源的公平、有效配置具有理論指導(dǎo)價值，結(jié)合司法原理，法官資源的配置應(yīng)當(dāng)堅持以下幾方面的原則:

(一)統(tǒng)一配置原則

法官資源既是一種國家資源，也是一種公共資源，還是一種有限資源。在強調(diào)法制統(tǒng)一性的國家，法官資源的專業(yè)開發(fā)與統(tǒng)一配置是分配正義的應(yīng)有之義，也是有限資源公平配置的眾望所歸。所謂統(tǒng)一配置原則，是指包括法官資源在內(nèi)的司法資源由國家統(tǒng)一管理，并由司法管理者基于分配正義理論的內(nèi)在要求，在不同地區(qū)、不同層級的法院中一體化配置的司法管理原則。確立法官資源統(tǒng)一配置原則，其根本目的就是為了在形式上保證法官資源公平配置，避免在同一個國家不同地區(qū)、不同層級的法院中出現(xiàn)分配性差異(包括法官資源數(shù)量上、質(zhì)量上的配置失衡)。換言之，統(tǒng)一配置就是防范地方法院在法官資源配置問題上各自為政，造成法制統(tǒng)一國家的司法分化，從而影響國家司法的統(tǒng)一性，并最終導(dǎo)致司法公正的差異。所以，堅持這一原則，對于地方經(jīng)濟、社會和法治發(fā)展不平衡的國家，尤為必要。只有堅持這種司法資源分配的正義，才有可能保證整個社會的正義。

(二)“案量”配置原則

法官資源分配結(jié)果的公正不是法官資源分配正義的惟一目標(biāo)，它還要求分配形式上的公正。形式上的公正首先要求法官資源的分配能夠保證公眾有平等獲得糾紛解決的機會，這就要求法官資源的配置應(yīng)當(dāng)堅持“案量”配置原則，即在現(xiàn)有法官資源數(shù)量恒定不變的情況下，根據(jù)法院年受案量，確定一個全國性或全省性的“案件/法官”配置比例，將有限的法官資源均衡配置到各地、各級法院。確立該項原則的目的在于:第一，保證不同司法區(qū)域之間在法官資源配置上均衡。法官資源作為一種人力資源，其配置與物質(zhì)資源的區(qū)別在于，它既容易受到法官個體職業(yè)偏好等主觀因素的影響，也會受到法院所在地經(jīng)濟水平、社會環(huán)境、法治環(huán)境等客觀因素的影響。如不實行“案量”配置原則，很容易造成有的法院法官資源利用率低，而有些法院則“案多人少”。第二，防止法官資源的閑置浪費或過度利用。法官資源作為一種開發(fā)成本較高的人力資源，如果盲目無序地開發(fā)和配置，必然會造成法官資源的浪費。相反，如果不能按需開發(fā)并按需分配，則又可能造成基層一線法官重負(fù)不堪，影響這些法官資源的可持續(xù)利用。

(三)適時平衡原則

一個地區(qū)案件量不是一成不變的，而且法官作一種人力資源，也會因退休、離職、辭職等，表現(xiàn)出一定的變動性。因此，法官資源配置不是一蹴而就之事，為了更好地體現(xiàn)分配正義理論的要求，司法管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件量的變動趨勢、法官隊伍的穩(wěn)定性等因素，適時平衡不同層級法院之間、不同地區(qū)法院之間、同一法院不同崗位之間的法官配置比例，保持法官配置公正的連續(xù)性。適時平衡原則的有效實施，有賴于建立健全司法統(tǒng)計制度和法官資源配置效果評價制度。通過司法統(tǒng)計制度的實施，可以直觀地反映出不同層級、不同地區(qū)和不同崗位上案件/法官的比例狀況，從而為合理配置和使用法官等司法資源提供科學(xué)依據(jù)［4］。通過法官資源配置效果評價制度的實施，則可以從司法效果上判斷法官資源配置的公正性和實效性。適時平衡既包括具體法院內(nèi)部的法官資源配置的平衡，也包括法院系統(tǒng)內(nèi)不同層級、不同地區(qū)法院之間的法官資源的平衡。前者可以由某個法院自行調(diào)整完成，后者則需要上級法院根據(jù)統(tǒng)一配置原則，適時完善法官資源的配置格局。

(四)基層優(yōu)先原則

法院的司法職能包括審判、執(zhí)行、審判監(jiān)督、審判管理等，其中，審判是法院職能的核心，并影響其他司法職能的發(fā)揮和司法公信力的確立。如果審判質(zhì)量和審判效率高，第二審程序、審判監(jiān)督程序則很少甚至無需啟動。這就意味著只要嚴(yán)把一審關(guān)，提高第一審裁判的公正性，就無需再耗費法官資源。更重要的是，司法的公信力或司法權(quán)威也就在第一審階段較早地得以確立。而能否達到這一理想效果，則又取決于第一審司法資源特別是法官資源的多少與優(yōu)劣。在我國法院體系中，不同層級法院的功能并不完全相同。一般而言，法院層級越低，其審判職能就越明顯，到了基層法院，其職能也就是審判和執(zhí)行;法院層級越高，審判職能和執(zhí)行職能相對越弱化，審判監(jiān)督職能、審判管理職能就越強化。西方有句著名的法諺:“遲來的正義非正義”，這似乎可以反過來這樣理解:“早到的正義更正義”?；谶@種考慮，在配置法官資源時，可以優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)的法官資源配置到基層法院，力求將司法公正、司法效率和司法權(quán)威等司法目標(biāo)實現(xiàn)在基層，最大程度地減少因上訴、申訴、涉訴上訪等造成的司法資源的浪費和司法權(quán)威的損傷。

三、對我國法官資源配置現(xiàn)狀的檢視

法官資源配置作為一種程序性的司法管理活動，直接關(guān)乎司法結(jié)果的公正性。檢視我國法官資源的配置現(xiàn)狀，明顯存在以下幾方面的弊端:

(一)城市司法轄區(qū)的法官資源明顯優(yōu)于農(nóng)村司法轄區(qū)① 基于對安徽省阜陽市縣、區(qū)基層法院的比較性調(diào)研。

從法制統(tǒng)一性的角度，司法雖有轄區(qū)、層級和專業(yè)的劃分，但對于公眾或當(dāng)事人來說，不應(yīng)當(dāng)有司法待遇上的差別。然而，受我國城鄉(xiāng)二元化的影響，城市司法轄區(qū)和農(nóng)村司法轄區(qū)的分化客觀存在②農(nóng)村司法轄區(qū)是指設(shè)立在縣、自治縣或旗行政區(qū)域的基層法院的司法區(qū)域，以廣大的農(nóng)村地區(qū)為主，處理的案件絕大多數(shù)與“三農(nóng)”有關(guān)。受城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式的影響，我國農(nóng)村地區(qū)的基層法院和城市基層法院相比，不僅司法環(huán)境相對落后，而且法官整體素質(zhì)和司法能力相對較低。參見譚世貴:《我國農(nóng)村司法制度的初步研究》，載《法學(xué)雜志》，2009年第10期;譚世貴:《實現(xiàn)我國農(nóng)村司法現(xiàn)代化的路經(jīng)探索》，載《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會會科學(xué)版)，2012年第3期。。這種分化在法官資源的配置上表現(xiàn)得較為明顯。在筆者主持的安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)穩(wěn)定人才科研項目“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的農(nóng)村司法資源優(yōu)化配置研究”的研究中，研究人員選擇了安徽省阜陽市的穎東區(qū)基層法院(其司法轄區(qū)主要為城市，不妨稱之為“城市基層法院”)和穎上縣基層法院(其司法轄區(qū)主要為農(nóng)村，不妨稱之為“農(nóng)村基層法院”)為研究樣本，對其轄區(qū)人口、近3年年均受案量、法官專業(yè)素質(zhì)、法官數(shù)量等情況進行比較研究。研究發(fā)現(xiàn)，法官資源配置在兩種不同類型的基層法院明顯失衡。首先，穎東區(qū)的城市基層法院司法轄區(qū)人口為62萬，法官(審判人員)為55人，每位法官平均需要為11 273人提供司法服務(wù);穎上縣的農(nóng)村基層法院司法轄區(qū)人口為160萬，法官(審判人員)為77人，每位法官平均需要為20 779人提供司法服務(wù)，比前者多45.7%。其次，穎東區(qū)的城市基層法院近三年法官年均處理案件的數(shù)量為2 000件左右，穎上縣的農(nóng)村基層法院法官年均處理案件的數(shù)量為4 200件左右，比前者多52.4%。再次，從法官專業(yè)素質(zhì)的角度，穎東區(qū)的城市基層法院94名司法人員中，本科以上學(xué)歷的78人(60%為國民教育序列的本科學(xué)歷)，具有碩士以上學(xué)位的7人;穎上縣的農(nóng)村基層法院149名司法人員中，本科以上學(xué)歷的114人，而且只有2人為國民教育序列的本科學(xué)歷。

法官資源配置在城市和農(nóng)村基層法院形式或機會上的不平等，難免會造成司法結(jié)果公正性的差異。根據(jù)近三年的阜陽市司法統(tǒng)計資料③雖然這只是特定地區(qū)的個案，但這種現(xiàn)象在我國其他地區(qū)有著一定的共似性，理論界和司法實務(wù)部門對此已經(jīng)有所關(guān)注和研究。有代表性的相似研究成果有:山東省高級人民法院研究室:《山東法院審判力量配置與法官負(fù)荷情況分析》，載《人民司法》2010年第19期;周迅，錢鋒:《論審判資源及其配置——以基層法院為視角》，載《中國審判》2010年第1期;孫新軍:《基層法院人力資源配置的現(xiàn)狀與出路》，載《山東審判》2008年第5期，等等。，全市近三年的上訴案件中，由穎東區(qū)的城市基層法院第一審的占9%，由穎上縣的農(nóng)村基層法院第一審的占18.6%。近三年被阜陽市中級法院撤銷裁判發(fā)回重審和直接改判的案件中，穎東區(qū)的城市基層法院占7%，穎上縣的農(nóng)村基層法院占16.8%。

(二)審判職能的強弱與法官資源配置的優(yōu)劣不成正比

按照法官資源配置的“案量”配置和基層優(yōu)先兩項原則的要求，從數(shù)量上，法官資源的配置量應(yīng)當(dāng)與法院或法官實際承擔(dān)的審判工作量成正相關(guān)關(guān)系。從質(zhì)量上，法官資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置到實現(xiàn)司法公正最關(guān)鍵的司法環(huán)節(jié)或?qū)徟须A段，盡可能早地讓當(dāng)事人服判息訟，減少不必要的訟累和司法資源浪費。但是，我國目前的法院審判職能與法官資源的配置出現(xiàn)了倒金字塔的狀態(tài)，即層級越低的法院，雖然其審判職能越強，但其法官隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)特別是專業(yè)素質(zhì)整體上越低;法院層級越高，雖然其審判職能越弱，但是其法官隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)越優(yōu)，而且這些優(yōu)質(zhì)的法官資源并沒有最大程度地發(fā)揮其審判職能的作用。相反，層級低的法院特別是基層法院相對弱質(zhì)的法官隊伍卻承擔(dān)著繁重的審判任務(wù)，這也是不少基層法院出現(xiàn)“案多人少”現(xiàn)象的重要原因。我國最高法院近些年工作報告的目標(biāo)部分以及1999年以來的3個《人民法院五年改革綱要》，都在強調(diào)加強法官隊伍的基層、基礎(chǔ)建設(shè)，但幾乎沒有提及中級以上法院法官隊伍的專業(yè)化建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等問題。這也從一個側(cè)面反映了目前的法官資源配置與法院的審判職能出現(xiàn)了錯位。為了更進一步的說明問題，不妨可以了解一下某省三級法院法官審判任務(wù)縱向比較情況(參見表 1)［5］。

表1 某省三級法院法官人數(shù)與承辦案件量比較表

通過表1，不難看出，法官資源配置形式上顯失公正，這不僅容易給基層法院的法官帶來較大的工作壓力，使其重負(fù)不堪，影響這些法官資源的可持續(xù)利用，而且也容易造成審判質(zhì)量和執(zhí)行效率的降低，并引發(fā)上訴、申訴、涉訴上訪等，造成司法資源尤其是法官資源浪費的惡性循環(huán)。

(三)各地法院之間的法官資源分布不均衡

在法制或司法統(tǒng)一的國家，按照統(tǒng)一配置、適時平衡等法官資源配置原則的要求，不同司法區(qū)域不應(yīng)當(dāng)有法官資源分布的較大偏差。但是，我國各省、自治區(qū)、直轄市之間在法官資源的配置上卻出現(xiàn)了明顯的差異。受經(jīng)濟、交通、文化等因素的影響，直轄市、沿海經(jīng)濟發(fā)達省份的法官資源結(jié)構(gòu)相對較為合理，法官資源不僅在數(shù)量上較為豐富，而且地方三級法院之間的法官資源也不存在明顯的優(yōu)劣。尤其是像北京、上海這樣的現(xiàn)代化大城市，基層法院、中級法院和高級法院的法官隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)接近同質(zhì)化，基層法院的法官中具有博士學(xué)位的早已不是什么稀罕事?；蛟S是基層法院的福利待遇更高，也或許是基層法院更能成就法官事業(yè)等原因，一些法官并不樂意到較高層級的法院工作。相比之下，在我國廣大的中西部地區(qū)，法官資源的結(jié)構(gòu)存在著明顯的城鄉(xiāng)之間、層級之間的差異。一些身處基層一線的優(yōu)秀法官難以安心工作，通常會想方設(shè)法“脫離基層”，基層法官隊伍不穩(wěn)定也就在所難免。

橫向比較，各地法院之間法官資源配置不均衡最集中地體現(xiàn)在基層法院之間，例如，上海市長寧區(qū)法院轄區(qū)總?cè)丝?6.83萬人，審判人員223人，平均每一位法官可以為2 997人提供司法服務(wù)。法官中具有本科以上學(xué)歷人員208人，其中法學(xué)博士3人，法學(xué)碩士54人［6］。相比之下，地處我國中部地區(qū)的安徽省潁上縣法院則相形見絀，該縣轄區(qū)人口160多萬人，法官149人，平均每一位法官需要為10 738人提供司法服務(wù)。法官中具有本科以上學(xué)歷人數(shù)114人(只有2人的本科學(xué)歷為國民教育序列)，無一人具有研究生學(xué)歷［7］。發(fā)達地區(qū)的基層法院不僅法官資源較為豐富，而且憑借其經(jīng)濟和區(qū)位優(yōu)勢，很容易穩(wěn)定法官隊伍和適時進行法官資源的新陳代謝。誠然，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層法院也存在一定程度甚至比欠發(fā)達地區(qū)基層法院更突出的超負(fù)荷司法現(xiàn)象，但其配套的法官職業(yè)保障制度(如高額補貼、帶薪休假等)基本上能夠維持司法工作的平穩(wěn)運行。

(四)法官資源的配置難以使公眾獲得平等分享

我國法官資源的配置除了存在城鄉(xiāng)之間、層級之間和區(qū)域之間的差異，從司法資源的公平分享的可行性和現(xiàn)實性角度看，還存在這樣的不合理性形態(tài):法官資源的分享與社會個體的地位和能力相一致。具體而言，第一，法官資源的配置具有較為濃重的市民化傾向，鄉(xiāng)土社會的民眾分享法官資源的機會不及市民，分享法官資源的成本也高于市民。眾所周知，我國基層法院及其派出法庭設(shè)在人口相對集中、經(jīng)濟較為發(fā)達、交通較為便捷的縣城或者城鎮(zhèn)，在司法資源有限的情況下，這是一種擇優(yōu)方案，無可非議。但是，在沒有替代性或者補償性司法資源去彌補人口相對稀疏、交通相對偏僻、經(jīng)濟相對落后地區(qū)法官資源不足的情況下，這樣的司法資源分配顯然是不正義的。因為市民社會的公眾能夠及時、便捷的獲得或享受司法資源，而鄉(xiāng)土社會的公眾獲得司法救濟必然要付出“多余”的經(jīng)濟成本和時間成本等。第二，優(yōu)質(zhì)法官資源分享的有償性對于部分當(dāng)事人來說可望而不可即。如前所述，除城市地區(qū)基層法院外，我國優(yōu)質(zhì)的法官資源主要集中在中級以上人民法院，受我國審級制度的限制，當(dāng)事人要享受優(yōu)質(zhì)的法官資源，一般需要通過上訴、申訴甚至涉訴上訪才能夠有機會分享，但是，受當(dāng)事人訴訟能力特別是經(jīng)濟能力的制約，優(yōu)質(zhì)法官資源的分享顯然會讓一些當(dāng)事人可望而不可及。第三，司法潛規(guī)則容易造成法官資源分享的不公平。在現(xiàn)代法治社會，“案子一進門，兩頭都托人”、“打官司就是打關(guān)系”等民間司法傳統(tǒng)，被演變成為一些司法潛規(guī)則，諸如動用某種社會資源威逼利誘辦案法官，確保在訴訟中處于有利地位;利用金錢美色等不正當(dāng)手段分享法官資源等，這些司法潛規(guī)則無形中打破了公眾公平分享法官資源的“游戲規(guī)則”，使得法官資源難以公正化分享。

正如顧培東先生所說:“具有較高的社會地位及較強的社會實力的主體，分享和利用法律資源的能力就越強，占有的法律資源就越多;而社會地位相對較低，社會實力相對較弱的主體，分享和利用法律資源的能力也較弱，占有的法律資源也相對較少”［8］。這種包括法官資源在內(nèi)的司法資源配置的結(jié)果必然是固化并擴大了社會分化的效果，使強勢者更強，弱勢者更弱，并且由此進一步加劇了社會分化的矛盾與沖突，造成“法律剪刀差”［9］。

四、優(yōu)化我國法官資源配置的路徑選擇

司法公正、高效、權(quán)威是我國司法改革的目標(biāo)。而司法是否彰顯了公正、高效、權(quán)威，司法資源的公平配置與公正分享是其重要的評價標(biāo)準(zhǔn)。法官資源作為司法資源中最核心、最具活力的要素，寄托著公眾對司法公正、高效、權(quán)威的厚望。所以，法官資源能否為公眾平等化、最大化分享，法官資源的合理配置是前提。鑒于我國法官資源配置現(xiàn)狀的諸多不足，可以通過以下進路予以優(yōu)化:

(一)面向農(nóng)村司法轄區(qū)充實法官資源或替代性資源，縮小城鄉(xiāng)“法官資源剪刀差”

針對我國城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)狀難以短期內(nèi)轉(zhuǎn)變的實際，在不宜對法官資源分配進行大調(diào)整的情況下，改變城鄉(xiāng)司法轄區(qū)法官資源豐欠不一的穩(wěn)妥舉措就是，通過合理開發(fā)法官資源或者替代性資源，充實到農(nóng)村司法轄區(qū)，以縮小并逐步消除城鄉(xiāng)“法官資源剪刀差”。

第一，定向農(nóng)村地區(qū)基層法院及其派出法庭培養(yǎng)法官后備軍。為了緩解農(nóng)村地區(qū)基層法院及其派出法庭法官資源不足或短缺的壓力，可以借鑒普通高考招生中面向欠發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)“免費師范生”的模式，依托政法院校，針對農(nóng)村地區(qū)定向培養(yǎng)法官助理或書記員，并積極引導(dǎo)和鼓勵他們通過國家司法考試，最終取得法官資格。具體而言，對于有志從事法官職業(yè)并立志扎根基層的高考生，規(guī)定只要達到所在省份規(guī)定的本科(或一本)分?jǐn)?shù)線的，可以與有關(guān)部門簽訂司法人員定向培養(yǎng)協(xié)議。如果定向培養(yǎng)的法科學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間表現(xiàn)良好并且順利完成學(xué)業(yè)的，培養(yǎng)費由國家全額補償，畢業(yè)后按照協(xié)議的約定，到農(nóng)村地區(qū)的基層法院及其派出法庭擔(dān)任法官助理或者書記員，通過司法考試者，可依法獲得法官資格。并規(guī)定在農(nóng)村地區(qū)基層法院工作必須滿一定年限(如規(guī)定不少于10年)，方可調(diào)離或辭職等。這樣可以緩解農(nóng)村地區(qū)特別是西部地區(qū)基層司法人才匱乏的問題［10］。

第二，挖掘退休法官和退居二線法官的經(jīng)驗資源，彌補農(nóng)村地區(qū)法官資源的不足。按照相關(guān)法律的規(guī)定，退休法官的年齡為60歲，退居二線的法官多為領(lǐng)導(dǎo)型法官，年齡一般在55～60歲，盡管這些二線法官還沒有正式退休，但所在單位基本上不再安排具體的事務(wù)，處于準(zhǔn)退休狀態(tài)，這些法官資源可謂是一種“司法經(jīng)驗資源”［11］。在西方法治較為成熟的國家，“年長、經(jīng)驗、精英”是法官的基本特點［12］。這其中蘊含了對法官經(jīng)驗資源的看好。為此，省級高院或市級中院人力資源管理部門可以定期對退休法官或者退居二線的法官進行統(tǒng)計，在有關(guān)部門支持與配合下，附加條件的延長其法官職務(wù)身份5年，并給予較為豐厚的待遇。該附加條件就是到農(nóng)村地區(qū)的基層法院發(fā)揮余熱，以彌補該地區(qū)法官資源的不足。

第三，以“卓越法律人才教育培養(yǎng)計劃”為契機，選調(diào)優(yōu)秀法科畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)基層法院擔(dān)任法官助理或者書記員，承擔(dān)法院非審判性事務(wù)，讓具有審判員身份的法官集中精力承擔(dān)裁判性司法工作，從而提高司法效率，緩解“案多人少”的矛盾。按照中央政法委和教育部的聯(lián)合部署，自2011年年底，我國高等政法院校和法學(xué)院系將陸續(xù)通過法學(xué)教育與法律職業(yè)互動的方式，開展旨在強化法科學(xué)生實踐能力培養(yǎng)的卓越法律人才教育改革。可以預(yù)見，通過這樣的人才培養(yǎng)模式的改革，法科人才培養(yǎng)質(zhì)量、法科畢業(yè)生適應(yīng)司法工作的能力會大大提高。有了人才質(zhì)量的保證，擇優(yōu)選調(diào)適量的法科學(xué)生到農(nóng)村地區(qū)基層法院從事司法輔助性工作，并逐步勝任法官工作，這無疑是法官資源開發(fā)和配置的新舉措［13］。

(二)合理“下放”中級以上法院的法官資源，改變其“頭重腳輕”的分布形態(tài)

首先，由省級高院牽頭，建立省級法官資源配置管理與協(xié)調(diào)中心。該機構(gòu)可以與法院人事部門合署辦公，具體負(fù)責(zé)全省(自治區(qū)、直轄市)各級法院法官資源的配置、調(diào)整等工作。為改變法官資源配置與法院審判職能不一致的狀況，平抑地方三級法院法官資源配置的差距，應(yīng)當(dāng)進行全省(自治區(qū)、直轄市)的法官資源配置狀況的統(tǒng)計和分析，并結(jié)合各級法院近幾年案件審判量及其發(fā)展趨勢，可以通過提級、加薪等方式激勵上級法院法官“下放”至基層法院，實現(xiàn)上級法院法官資源向基層法院特別是農(nóng)村地區(qū)基層法院的適度分流。

其次，通過掛職鍛煉、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、基層巡講等形式，讓基層審判一線分享上級法院優(yōu)質(zhì)法官資源。具體方式包括:一是將中級以上法院中具有培養(yǎng)前途的年輕法官分期分批選派到審判任務(wù)較重的基層法院掛職擔(dān)任副院長、庭長或副庭長等，并規(guī)定一定的掛職年限(如1～2年)，對于掛職期滿后希望繼續(xù)留任的法官，應(yīng)當(dāng)給予考慮。二是通過網(wǎng)絡(luò)平臺建立高級法官論壇，以網(wǎng)絡(luò)互動的形式，搭建上級優(yōu)秀法官與基層一線法官交流互動的平臺，讓基層一線法官分享上級法院優(yōu)秀法官的司法智慧。三是定期選派或邀請大法官到基層法院巡講，開闊基層法院法官的視野，促進他們業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升。

再次，建立中級以上法院法官晉級前到基層法院鍛煉制度。法官晉級是法官綜合素質(zhì)提升的結(jié)果，標(biāo)志著法官資源的優(yōu)化升級。為了讓基層法院或?qū)徟幸痪€也能夠分享這一優(yōu)質(zhì)的法官資源，同時也為了緩解基層法院“案多人少”的壓力，可以建立中級以上法院法官晉級前必須到基層法院鍛煉的強制性法官配置制度，規(guī)定凡符合晉級條件的法官，晉級前必須先到審判任務(wù)較重、法官資源相對短缺的基層法院，進行一定期限(可以根據(jù)法官晉升的等級，規(guī)定3～12月)的鍛煉。同時還規(guī)定，沒有經(jīng)過基層法院鍛煉的法官不得晉升職務(wù)，這樣既鍛煉了上級法院法官，也循環(huán)式地補充了基層法院法官資源。

(三)建立法官資源配置的區(qū)域協(xié)調(diào)制度

不論是省級高級法院，還是中級法院和基層法院，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法官資源結(jié)構(gòu)從數(shù)量到質(zhì)量，整體上都優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)。從國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，應(yīng)當(dāng)建立法官資源配置的區(qū)域協(xié)調(diào)制度，具體可以由最高人民法院牽頭，通過經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)司法區(qū)域協(xié)作，開展以法官交流任職為主題的司法“幫扶”活動。除了不同區(qū)域的中級法院、高級法院互派法官掛職、考察交流外，最重要的是實行兩類地區(qū)基層法院法官資源的交流共享。具體而言，在全國范圍內(nèi)，可以由最高人民法院組織協(xié)調(diào)，實行東西部地區(qū)之間或發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的區(qū)域司法協(xié)作，將經(jīng)濟落后地區(qū)的基層法院法官在不改變?nèi)耸玛P(guān)系的前提下，輪流配置到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層法院，學(xué)習(xí)這些基層法院先進的審判技能。同時，還可以將經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的優(yōu)秀法官在給予物質(zhì)和精神獎勵的條件下，選排到經(jīng)濟落后地區(qū)的基層法院掛職［14］，將先進的司法經(jīng)驗或技術(shù)移植到落后地區(qū)。

(四)建立基層法院法官工資中央供給制、高薪制等法官資源配置的輔助機制

從縱向看，基層法院工作環(huán)境普遍不如中級以上法院，而且它們還承擔(dān)著主要的審判任務(wù)，加之司法經(jīng)費由地方供給、法官級別普遍較低、“案多人少”等因素，法官待遇、生活質(zhì)量、事業(yè)前景等都不及中級以上法院的法官。從橫向看，農(nóng)村地區(qū)基層法院的工作環(huán)境、法官物質(zhì)待遇和發(fā)展空間等明顯不如城市基層法院。在年輕法官看不到希望，缺乏奮發(fā)進取動力的情況下，一些有知識、有理想、有抱負(fù)的優(yōu)秀法律人才一般不會選擇進基層法院，更不傾向到農(nóng)村基層法院，即便選擇，也只是將其視為“跳板”。這是欠發(fā)達地區(qū)基層法院法官隊伍難以穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要原因。為此，在完善法官配置制度的同時，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的輔助機制。首先，在我國司法管理體制暫不實行垂直管理的情況下，完全可以比照農(nóng)村地區(qū)九年義務(wù)教育教師工資由中央財政轉(zhuǎn)移支付的做法，將基層法院至少農(nóng)村地區(qū)基層法院法官的工資統(tǒng)一納入中央財政預(yù)算，確保及時、足額撥付。其次，基層法院法官工資實行高薪制度。即同等工齡、學(xué)歷等條件下，法官的工資級別應(yīng)按照高于普通公務(wù)員來核定。再次，為體現(xiàn)職業(yè)貢獻、職業(yè)壓力和職業(yè)回報相一致的職業(yè)規(guī)律，在核定法官薪水時，規(guī)定同等條件下，城市基層法院法官高于中級以上法院法官10%，農(nóng)村地區(qū)基層法院法官高于中級以上法院法官15%，以此穩(wěn)定基層法院特別是欠發(fā)達地區(qū)基層法院的法官隊伍。

(五)建立法官資源均衡分享的保障性制度

法官資源公平合理配置從理論上解決了公眾平等分享法官資源的可能性。但是從現(xiàn)實的角度，法官資源實際享用要受到當(dāng)事人能力的限制，包括當(dāng)事人接觸司法資源空間上的距離、經(jīng)濟上的條件、訴訟上的技能、社會上的資源等諸多因素的影響。為此，在法官資源配置無法實現(xiàn)理想化公平配置的情況下，還應(yīng)當(dāng)建立法官資源均衡分享的保障性制度。具體包括:第一，完善法律援助制度?！斗稍鷹l例》的實施已近10年，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，可以由全國人大制定《法律援助法》，通過擴大法律援助對象、拓寬法律援助渠道、開辟法律援助便捷通道等方式，為難以通過司法救濟方式維權(quán)的當(dāng)事人彌補其分享司法或法官資源能力的不足，以彰顯社會正義，防范法官資源配置結(jié)果公正的過分失衡。第二，根據(jù)當(dāng)事人住所地與審判法院司法轄區(qū)的關(guān)系，確定不同的訴訟收費標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人在其住所地發(fā)生糾紛時，因住所地沒有司法機關(guān)，而“不得已”異地訴訟的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況，實行訴訟費用的減輕或免除收取。例如，因糾紛當(dāng)事人住所地沒有基層法庭，而不得不到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的法庭進行訴訟的;上訴法院不在當(dāng)事人住所地的等，這些情形中的當(dāng)事人分享法官資源時，顯然要付出“多余”的訴訟成本?；诜峙湔x理論的要求，應(yīng)當(dāng)對異地訴訟維權(quán)的當(dāng)事人給予特殊的補償或照顧，以體現(xiàn)分享法官資源機會和成本上的公平。

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