規(guī)范行政執(zhí)法的對(duì)策思考

胡敏

摘 要：行政執(zhí)法是國(guó)家權(quán)力體系中的重要組成部分，行政執(zhí)法能否做到公正、高效，不僅直接關(guān)系到行政相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的保障，而且還關(guān)系到執(zhí)政黨和政府的形象乃至社會(huì)的和諧穩(wěn)定。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策如下：完善行政立法，盡快出臺(tái)《行政程序法》；準(zhǔn)確把握合法行政與合理行政原則的關(guān)系；牢固樹立以人為本，執(zhí)法為民的理念等。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；綜合執(zhí)法；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0113-02

一、現(xiàn)狀：目前我國(guó)行政執(zhí)法情況簡(jiǎn)介

實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，不僅是國(guó)家行政法律、法規(guī)得以順利實(shí)施以及公民、法人、其他社團(tuán)組織的合法權(quán)益得以維護(hù)的基本要求，而且也是國(guó)家行政管理民主化、科學(xué)化和提高行政效率的前提，更是實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的保障。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，我國(guó)行政法制建設(shè)進(jìn)入了快車道，行政執(zhí)法效能得到很好地發(fā)揮，為社會(huì)的和諧、繁榮和穩(wěn)定做出了重大貢獻(xiàn)，但是，由于諸多原因的制約，我國(guó)的行政執(zhí)法還存在一些突出問(wèn)題，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果相沖突，執(zhí)法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。眾所周知，基于行政管理的特殊性，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有很大自由裁量權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，在堅(jiān)持合法性原則的前提下，兼顧合理性原則，那么必將更好地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，但是在實(shí)踐中，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，主觀性強(qiáng)，隨意性大，置行政執(zhí)法的社會(huì)效果于不顧。例如：2010年6月12日，來(lái)自人民日?qǐng)?bào)的一則消息，某市出租司機(jī)多人向本報(bào)反映，某市交通行政綜合執(zhí)法支隊(duì)亂收罰款，罰款金額說(shuō)變就變，罰款標(biāo)準(zhǔn)“口頭”規(guī)定，又拿不出相關(guān)文件和法律規(guī)定，而且這種情況多有發(fā)生，的哥投訴受到威脅，敢怒不敢言。此外，在執(zhí)法實(shí)踐中，一些執(zhí)法人員素質(zhì)較低，服務(wù)意識(shí)差，暴力執(zhí)法，惹眾怒，群毆事件頻發(fā)，造成非常惡劣的社會(huì)影響。例如：2011年5月某市行政執(zhí)法人員在清理街道執(zhí)法行動(dòng)中，暴力執(zhí)法，激起民憤，遭遇上百名群眾的圍攻，該事件造成了非常惡劣的社會(huì)影響。行政執(zhí)法“走樣”，公然置行政程序規(guī)定于不顧，2012年2月2日，某市城管行政執(zhí)法局工作人員，在沒(méi)有履行相關(guān)行政執(zhí)法程序的情況下，偷偷地沒(méi)收了商家擺在商店門口的一百六十多袋元宵。而相對(duì)人在被行政處罰后，竟全然不知情。此外，行政執(zhí)法效率低下，行政執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、態(tài)度粗暴，行政執(zhí)法不作為，亂作為，“吃拿卡要”等以權(quán)謀私，執(zhí)法不公，刁難服務(wù)對(duì)象以及不給好處不辦事、給了好處亂辦事，行者執(zhí)法相互推諉、踢皮球，有利可圖的爭(zhēng)著管，無(wú)利可圖的則相互推諉，導(dǎo)致執(zhí)法真空的案例也時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題的存在，不僅嚴(yán)重影響了政府在群眾心中的形象，同時(shí)也背離了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，這是我國(guó)當(dāng)前法制建設(shè)中迫切需要解決的首要問(wèn)題。

二、問(wèn)題：我國(guó)行政執(zhí)法存在的缺失不足

（一）行政執(zhí)法失范問(wèn)題嚴(yán)重

行政執(zhí)法失范是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法人員在法律實(shí)施的過(guò)程中，由于缺乏必要的執(zhí)法制度的約束以及過(guò)于寬松的執(zhí)法自由裁量權(quán)空間，加之主觀上特權(quán)意識(shí)作祟，法治意識(shí)淡薄和功利主義的誘因?qū)е轮T多與現(xiàn)代法治精神相背離的不規(guī)范的乃至違法的執(zhí)法行為[1]。行政執(zhí)法失范問(wèn)題實(shí)際上包括兩種行政行為，一種是行政違法行為，另一種是不合理的行政行為。行政執(zhí)法失范問(wèn)題的存在從根本上背離了依法治國(guó)，建設(shè)法治政府的目標(biāo)，它不僅嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府在廣大人民群眾心目中的威信，而且損害了廣大人民群眾的根本利益，更容易激化矛盾，危害社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

（二）行政立法不規(guī)范，條塊立法

行政法不同于刑法，有統(tǒng)一的部門法，它是由種類繁多的單行法組成的，目前雖然我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)完備的行政法律體系，但是行政立法速度過(guò)快，再加上缺少全國(guó)統(tǒng)一的立法程序標(biāo)準(zhǔn)，行政立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)往往僅從部門利益出發(fā)，制定相應(yīng)的規(guī)章、條例，致使大量規(guī)章、條例質(zhì)量不高，表現(xiàn)在管理規(guī)則不統(tǒng)一，法規(guī)及規(guī)章之間沖突問(wèn)題嚴(yán)重，內(nèi)容空洞，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法不統(tǒng)一，對(duì)同種違法行為的處罰給予差距較大的處罰，使相對(duì)人直接從感官上感到不公平、不滿意，導(dǎo)致實(shí)踐中上訪、聚眾事件頻發(fā)，有的甚至直接釀成暴力抗法事件，造成非常惡劣的社會(huì)影響。

（三）行政程序不規(guī)范，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴

目前我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的行政程序法，有些法規(guī)、規(guī)章中程序性規(guī)定過(guò)于原則，缺乏細(xì)化規(guī)定，可操作性差，有的連最起碼的程序和時(shí)效要求都未涉獵，程序性規(guī)定的缺失和不完備，直接限制了公眾充分表達(dá)自己意愿和意志的途徑，剝奪了相對(duì)人享有的陳述、申辯等程序性權(quán)利。造成一些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員依任意程序行使權(quán)力，或非法設(shè)置重重程序壁壘，故意刁難相對(duì)人，甚至玩弄程序?yàn)榧簲控?cái)聚資，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)[2]。

（四）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，服務(wù)意識(shí)差，官本位色彩濃厚

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化比較落后，人治、特權(quán)等封建觀念根深蒂固，影響深遠(yuǎn)，導(dǎo)致一部分人的思想道德素質(zhì)不高，特別是一些受權(quán)力至上意識(shí)支配的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員缺乏拒腐防變的能力，沒(méi)有牢固的政治立場(chǎng)，經(jīng)不起誘惑，三觀發(fā)生扭曲，在行政執(zhí)法過(guò)程中，有的行政執(zhí)法人員將執(zhí)法為民的宗旨束之高閣，變成口號(hào)不能落實(shí)到具體的執(zhí)法行動(dòng)上，有的不是耐心細(xì)致地做當(dāng)事人的工作，不愿意履行“辨法析理”的法律教育職能，而是故意刁難，態(tài)度蠻橫，使當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生質(zhì)疑、反感甚至抵觸，有的行政執(zhí)法人員往往高高在上，把自己當(dāng)成“官老爺”，貪污腐敗，行賄受賄，中飽私囊，把本來(lái)應(yīng)該為人民服務(wù)的權(quán)力變成為己牟取私利的通行證。這些行為的存在一方面玷污了法律的尊嚴(yán)，另一方面嚴(yán)重?cái)闹鐣?huì)風(fēng)氣，激化了社會(huì)矛盾，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果相背離。

三、對(duì)策：規(guī)范行政執(zhí)法的對(duì)策分析

（一）完善行政立法，盡快出臺(tái)《行政程序法》

我們不僅要強(qiáng)調(diào)依法行政，更要注重良法行政，目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道，在行政管理過(guò)程中會(huì)遇到一些前所未有的新問(wèn)題、新情況，法律在保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下，應(yīng)當(dāng)適時(shí)適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行法律、法規(guī)的清理工作，及時(shí)進(jìn)行立改廢，保持法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免法律、法規(guī)、規(guī)章之間相互矛盾沖突。

同時(shí)，應(yīng)注重法律、法規(guī)、規(guī)章內(nèi)部的程序性規(guī)定，“堅(jiān)持公民權(quán)利本位，讓政府承擔(dān)更多的程序義務(wù)，讓公民享有更多的程序權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力。”具體明確地規(guī)定行政主體采取行政行為的步驟、方式、次序及時(shí)限，同時(shí)賦予相對(duì)人更為廣泛的程序性權(quán)利，充分地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。2008年全國(guó)人民代表大會(huì)已有代表提議加快制定出臺(tái)《行政程序法》，推進(jìn)程序控權(quán)的進(jìn)程，中國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年已試擬的《行政程序法》草案，共8章186條，在行政主體、行政決策、行政決定程序、行政決定效率、行政合同、行政指導(dǎo)、法律責(zé)任等方面都均有詳盡規(guī)定。在條件成熟時(shí)，盡快出臺(tái)《行政程序法》，不失為從根源上避免行政執(zhí)法法律效果與社會(huì)效果相矛盾的一劑良方[3]。

（二）準(zhǔn)確把握合法行政與合理行政原則的關(guān)系

依法行政是法治國(guó)家、法治政府的基本要求，但依法行政不等于簡(jiǎn)單、機(jī)械地執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中的一切問(wèn)題都搞一刀切，只講法律效果而不講社會(huì)效果。同時(shí)，也要反對(duì)只講社會(huì)效果而不講法律效果，甚至以犧牲法治為代價(jià)，來(lái)維護(hù)所謂的社會(huì)效果。因此，行政執(zhí)法不僅應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍做出行政行為，而且應(yīng)當(dāng)使行政執(zhí)法符合法律的原則和精神，符合公平正義的價(jià)值追求，行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。它要求行政機(jī)關(guān)所選擇的手段要適度，合乎理性，能切實(shí)完成立法者的預(yù)期目的，且對(duì)行政相對(duì)人侵害最小，當(dāng)公共利益與相對(duì)人的私利發(fā)生沖突時(shí)，還要求不能使相對(duì)人所受的損失超過(guò)所追求的公共利益，比例原則規(guī)制自由裁量權(quán)的行使，要求行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)進(jìn)行仔細(xì)斟酌，綜合平衡，以求得自由裁量恰到好處，實(shí)現(xiàn)法律賦予行政主體自由裁量權(quán)的真正價(jià)值，體現(xiàn)社會(huì)利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)[4]。

（三）牢固樹立以人為本，執(zhí)法為民的理念

黨的十八大報(bào)告指出：“必須更加自覺(jué)地把以人為本作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，不斷在實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進(jìn)人的全面發(fā)展上取得新成效?！币虼?，在行政執(zhí)法過(guò)程中，要牢固樹立以人為本，執(zhí)法為民的服務(wù)理念，積極改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，在法律的框架內(nèi)，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，使行政執(zhí)法活動(dòng)更加親民。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法人員思想道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。以增強(qiáng)行政執(zhí)法人員服務(wù)意識(shí)、法治意識(shí)、程序意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。

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