公務(wù)員聘任制功效幾何

/孫仕祺 趙晨熙

在“考公”熱潮之下，聘任制是否會(huì)出現(xiàn)任用不公等腐敗行為，人們心存憂慮。圖為某地參加公務(wù)員考試的考生涌入考場(chǎng)。

日前，各地試水聘任制公務(wù)員的消息引起社會(huì)熱議。許多人認(rèn)為，制度的推行旨在促進(jìn)“能者上、庸者下”用人機(jī)制的形成，有利于打破公務(wù)員的“鐵飯碗”。在現(xiàn)實(shí)中，它能否帶來(lái)激發(fā)官場(chǎng)活力的“鯰魚(yú)效應(yīng)”，成為破除公務(wù)員終身制的“靈丹妙藥”？

多地試點(diǎn)釋放改革信號(hào)

“北京第一次面向全國(guó)招聘6名聘任制公務(wù)員，年薪最少20萬(wàn)”。這個(gè)消息，讓500公里以外，遠(yuǎn)在山東濟(jì)南的張女士興奮不已，4年前她從美國(guó)學(xué)成歸來(lái)，北京一直是她向往的職業(yè)圣地。網(wǎng)上報(bào)名第一天，她便迫不及待地選擇了這個(gè)職位——北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高級(jí)主管。

日前，北京市委組織部、市人力社保局聯(lián)合發(fā)布公告稱，北京將首次面向全國(guó)公開(kāi)招聘6名聘任制公務(wù)員，他們將分別擔(dān)任北京市科委、市交通委和北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)3家政府部門(mén)的高管職位。雙方將簽合同、上社保，首批聘期為2年至3年，績(jī)效考核不合格可被解聘。

其實(shí)，如今北京首次嘗試的“公務(wù)員聘任制”并不是什么新鮮詞匯。2012年以來(lái)，多地已經(jīng)開(kāi)始試水。2012年12月，河南省焦作市公安局面向社會(huì)公開(kāi)招聘3名聘任制公務(wù)員。隨后，鄭州、洛陽(yáng)、平頂山等也作為試點(diǎn)城市，將啟動(dòng)聘任制公務(wù)員招聘工作。近期，江西省九江市也宣布將選擇部分地區(qū)“試水”，福建省的首批試點(diǎn)將陸續(xù)在漳州、廈門(mén)上演。而在此之前，深圳、上海等一些地方試行公務(wù)員聘任制已經(jīng)多年。

據(jù)悉，2006年施行的公務(wù)員法明確了選任制、委任制和聘任制，作為公職取得的三種基本類型。2011年中組部、人社部還下發(fā)了《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》。所謂聘任制公務(wù)員，是指“機(jī)關(guān)在規(guī)定的編制限額內(nèi)，經(jīng)中央或省級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，以合同形式聘任、依法履行公職、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。

“通俗地說(shuō)，聘任制公務(wù)員就是‘合同公務(wù)員’，只在合同期內(nèi)享受公務(wù)員編制和相關(guān)福利?！焙洗髮W(xué)廉政研究中心國(guó)際反貪研究所所長(zhǎng)聶資魯教授介紹說(shuō)。相較于傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員委任制，公務(wù)員聘任制最大的特點(diǎn)就在于引入市場(chǎng)機(jī)制，將公務(wù)員“終身制”變成“合同制”，將剛性的身份保障轉(zhuǎn)化為彈性的績(jī)效評(píng)估。

“這種改革給社會(huì)透露一個(gè)信號(hào)，它表明政府正在試著打破用人機(jī)制上的裙帶主義、運(yùn)行機(jī)制上的官僚主義，借用能體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)、公平、效能的市場(chǎng)機(jī)制理念來(lái)進(jìn)行自我改革?！狈▏?guó)巴黎第二大學(xué)政治學(xué)博士史春玉認(rèn)為，公務(wù)員聘任制給納入該體系的公務(wù)員施加了一種從業(yè)壓力，如果業(yè)務(wù)效能不高，合同期滿他就得走人。因此，這種政府過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)、合同機(jī)制的引進(jìn)，對(duì)提高政府效能有一定的積極意義。

能否打破“鐵飯碗”

專家指出，現(xiàn)行的公務(wù)員招考雖然趨之若鶩，考進(jìn)者也不乏精英，但不利于引進(jìn)和激勵(lì)專業(yè)人士，不利于處理專業(yè)服務(wù)和短期性政務(wù)。而公務(wù)員聘任制，將體制外的專業(yè)人士當(dāng)成一條鯰魚(yú)，攪動(dòng)人浮于事的辦公室環(huán)境。可以說(shuō)，公務(wù)員聘任制之所以能受到如此高的關(guān)注度，主要是民眾對(duì)其寄予了“打破公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下”的終身制的厚望。

然而現(xiàn)行的聘任人員的“鯰魚(yú)效應(yīng)”能持續(xù)多久，公務(wù)員聘任制度是否能達(dá)成既定目標(biāo)，卻有許多待解之題。

公務(wù)員聘任制之所以能受到如此高的關(guān)注度，主要是民眾對(duì)其寄予了“打破公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下”的終身制的厚望。

2010年，深圳詳細(xì)公布了深圳市公務(wù)員分類管理制度改革內(nèi)容：把公務(wù)員原來(lái)“大一統(tǒng)”管理模式劃分成綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類。69%的公務(wù)員被劃入行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類中，通過(guò)職位分類和聘任制的實(shí)施，部分公務(wù)員“官帽”被摘掉，擁有相對(duì)獨(dú)立的晉升渠道。

一向被視為捧著“鐵飯碗”的公務(wù)員，也成了“合同工”，他們的命運(yùn)是否預(yù)示著諸多的不確定性？據(jù)資料表明，深圳自2007年試點(diǎn)招收聘任制公務(wù)員以來(lái)，3000多人中只有20余位因自身意愿主動(dòng)辭職，尚無(wú)被辭退者，很多民眾開(kāi)始擔(dān)心聘任制只是換了外套的“鐵飯碗”。

對(duì)此，深圳市人社局公務(wù)員管理處工作人員梁文浩回應(yīng)稱，實(shí)行聘任制的目的并不是為了解聘人，而是引入合同管理手段。深圳大批量的公開(kāi)招聘是在2010年以后，首次聘期是3年，到現(xiàn)在大部分聘任制公務(wù)員合同尚未到期。

可見(jiàn)，聘任制公務(wù)員這只“瓷飯碗”，其實(shí)也很“鐵”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員如出現(xiàn)無(wú)故曠工、違法等行為，將被解除合同，此外基本上依賴于工作期間的績(jī)效考核。

作為深圳2011年聘任的一名行政執(zhí)法類聘任制公務(wù)員，張毅坦言：“年終會(huì)有考核，其實(shí)就是寫(xiě)工作總結(jié)，然后打分，只要平時(shí)沒(méi)什么違規(guī)違紀(jì)行為，工作能力和人緣也不錯(cuò)，基本都過(guò)?！睂?shí)際上，聘任制公務(wù)員只是與單位多簽幾次合同而已，而且只要連續(xù)聘用10年，就可以與單位簽訂無(wú)固定期限合同，重拾“鐵飯碗”。

史春玉認(rèn)為，政務(wù)工作有一定的特殊性和復(fù)雜性，不少公共政策需要長(zhǎng)達(dá)數(shù)年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的跟進(jìn)。而政務(wù)工作是以團(tuán)隊(duì)而非個(gè)人的形式存在的，這就需要有一個(gè)熟悉磨合的過(guò)程才能達(dá)到比較默契的、相對(duì)高效流暢的合作。聘任制雖然打破了“政事企”三界人才自由流動(dòng)的界限，并且試圖通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和壓力機(jī)制來(lái)提高公務(wù)員工作效能，但競(jìng)爭(zhēng)和壓力不一定就帶來(lái)績(jī)效。如果政府部門(mén)的崗位流動(dòng)性過(guò)大，那么這個(gè)部門(mén)必定是散兵游勇。此外，對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人員的頻繁更換不僅保證不了業(yè)務(wù)效能，并且在責(zé)任追究方面也得不到保證。組織機(jī)構(gòu)本身的穩(wěn)定性實(shí)際上對(duì)于政府效能的保證也是非常重要的。

“終身制或者說(shuō)鐵飯碗本身并不是造成政府效能低下、官僚主義現(xiàn)象的根本原因，根本原因在于我們的公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制和政府權(quán)力約束機(jī)制建設(shè)不到位。根本原因解決不了，細(xì)枝末節(jié)上的小修小補(bǔ)是改變不了大局面的。當(dāng)然，也不能完全否定聘任制的積極意義，在某些特定的領(lǐng)域，對(duì)團(tuán)隊(duì)配合、組織穩(wěn)定性要求不是太強(qiáng)的領(lǐng)域，或者是業(yè)務(wù)具有普遍適用性的領(lǐng)域，可以適度地推行聘任制。但是不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)聘任制對(duì)提高政府效能的作用?！笔反河裾f(shuō)道。

2007年，深圳最先進(jìn)行公務(wù)員聘任制改革，為全國(guó)提供了不少經(jīng)驗(yàn)。（資料圖片來(lái)源南方日?qǐng)?bào)網(wǎng)）

制度的完善之道

專家表示，能否建立科學(xué)的考核機(jī)制和完善的監(jiān)督退出機(jī)制，是聘任制發(fā)揮功效的關(guān)鍵所在。

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院彭劍鋒教授認(rèn)為，我國(guó)官本位和公務(wù)員待遇終身制的傳統(tǒng)過(guò)于根深蒂固，大家在觀念上難以接受，要推行必須逐步打破傳統(tǒng)方式。同時(shí)，公務(wù)員工作的兜底機(jī)制，也必須予以破除。更重要的是，人才社會(huì)化選聘機(jī)制必須在行政體系內(nèi)盡快推行，公務(wù)員退出機(jī)制也要加快建立起來(lái)。

他指出，國(guó)內(nèi)對(duì)于公務(wù)員的任職安排，往往是一環(huán)扣一環(huán)，總是從一個(gè)公務(wù)員崗位走向另一個(gè)公務(wù)員崗位。今后在聘任制公務(wù)員擴(kuò)大試點(diǎn)過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行聘任合同。決不能把聘任制公務(wù)員“變味”成傳統(tǒng)公務(wù)員，仍是從一個(gè)公務(wù)員崗位不斷走向另一個(gè)公務(wù)員崗位。

中國(guó)人事科學(xué)研究院人才隊(duì)伍建設(shè)研究室主任劉霞認(rèn)為，目前公務(wù)員辭退的情形適用范圍較為狹窄，現(xiàn)有的規(guī)定過(guò)于寬松，而且，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中不時(shí)出現(xiàn)的公務(wù)員上班時(shí)間打麻將、進(jìn)出娛樂(lè)場(chǎng)所的行為沒(méi)有相關(guān)處理規(guī)定。她認(rèn)為，公務(wù)員退出機(jī)制在很大程度上是建立在嚴(yán)格的考核制度、有力的監(jiān)督制度，以及強(qiáng)大及時(shí)的執(zhí)行力基礎(chǔ)上的。因此，要在強(qiáng)化考核制度上下功夫，提高考核的操作性。

就公務(wù)員任用方面來(lái)說(shuō)，當(dāng)前社會(huì)更為關(guān)注的是如何杜絕“蘿卜招聘”、“火箭提拔”等任人唯親現(xiàn)象。一些人擔(dān)心，聘任制可能使個(gè)別公務(wù)員直接選聘而不參加統(tǒng)一錄用考試，打開(kāi)公務(wù)員錄用制度的缺口，給一些執(zhí)掌招聘權(quán)限的部門(mén)或官員提供腐敗的空間。

史春玉認(rèn)為，在這項(xiàng)改革中必須注意到，一是聘任過(guò)程應(yīng)該全程公開(kāi)透明，以防有人借此暗箱操作。二是如果聘任人員和所在政府部門(mén)發(fā)生勞資雇用糾紛，怎么裁決才能公平地保障雙方的權(quán)益？相關(guān)制度應(yīng)該加以明確。

中國(guó)人事科學(xué)研究院研究員李建鐘建議，要完善聘任制度，如嚴(yán)格聘期制，聘用到期續(xù)聘應(yīng)進(jìn)行限制。同時(shí)要加強(qiáng)公務(wù)員制度的配套改革。如改革退休制度、實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍整體的職業(yè)流動(dòng)性等。

同時(shí)李建鐘提出，當(dāng)前開(kāi)展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，還需要防止利用聘任制公務(wù)員實(shí)行協(xié)議工資的規(guī)定，為本地、本部門(mén)公務(wù)員提高工資待遇提供便利；防止通過(guò)不斷續(xù)聘將聘任職位人員實(shí)際變成常任人員，突破人員編制限制；防止聘任制公務(wù)員成為某些工作失誤的“替罪羔羊”。

“如果沒(méi)有嚴(yán)格細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有公開(kāi)透明的操作過(guò)程，不能排除公務(wù)員聘任制中出現(xiàn)新的腐敗問(wèn)題。所以，不能簡(jiǎn)單期待聘任制一開(kāi)始就在公務(wù)員隊(duì)伍中大面積推廣，現(xiàn)在要做的就是通過(guò)試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、完善制度?！敝袊?guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)道。