當(dāng)環(huán)保遭遇法律缺失困境

馮永鋒

“中國當(dāng)前的首要問題就是治理污染，美麗中國少不了藍(lán)天。”5月20日，聯(lián)合國副秘書長、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任阿希姆·施泰納在參加“明月行動·綠色中國夢”論壇時說。

從年初的北京霧霾天氣，到山東地下水污染風(fēng)波、上海黃浦江萬頭死豬漂浮，再到近期的昆明PX項目事件，環(huán)保問題一直牽動著人們的神經(jīng)。

算一算巨額治理成本

“社會發(fā)展”在很多時候、很多地方被等同于“經(jīng)濟(jì)增長”，同樣被無意或刻意誤解的詞語還有“環(huán)境保護(hù)”和“公共參與”等。在一些地方政府看來，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾是難以調(diào)和的，這使得人們在重大的環(huán)境污染事件背后，總能看到地方政府的身影——除了在經(jīng)濟(jì)項目審批時將環(huán)境評估邊緣化，以便為污染企業(yè)開綠燈，還包括在污染事件發(fā)生之后，一些地方政府總是希望隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進(jìn)一步加重，并擴(kuò)散到更大的范圍。環(huán)境問題變得更加尖銳，其結(jié)果是環(huán)境越來越污染，公眾越來越失去信心。

以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不可取，這是最基本的常識。

今年中國第四次公布綠色國民經(jīng)濟(jì)核算（即人們俗稱的“綠色GDP”）的部分結(jié)果顯示，2010年全國生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)到15389.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為3.5%左右。

“綠色GDP”核算表明，盡管“十一五”期間污染減排取得了積極進(jìn)展，但我國還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境成本上升階段。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長，環(huán)境問題在不斷惡化。

法律缺失的困境

空氣、水和土壤的污染已經(jīng)嚴(yán)重干擾到了人們的生活，讓人們開始憤怒和焦慮。于是，就有人建議加大環(huán)保部門的權(quán)威，給環(huán)保部門穿上制服，讓環(huán)保部門像公安、稅務(wù)、工商等權(quán)力專制部門那樣，實施垂直化管理，人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都不受地方的干擾，這樣保護(hù)環(huán)境才可能有所作為。

當(dāng)然，垂直化確實又比網(wǎng)絡(luò)化或者橫向化要來得強(qiáng)硬一些，幾乎所有垂直化的部門都是有著“權(quán)力制服”的部門。其實，真正的權(quán)威不是來自于“權(quán)力制服”或者說垂直化，這些有“權(quán)力制服”的部門，真正令人畏懼的應(yīng)該是他們背后的那一部部“有著堅硬內(nèi)核的法律”。

環(huán)境保護(hù)方面至今缺乏一部有堅硬內(nèi)核的法律。一個國家保護(hù)環(huán)境的共同意志，一定是體現(xiàn)在其與環(huán)保有關(guān)的法律上的。2012年，《環(huán)境保護(hù)法》終于經(jīng)歷了漫長的醞釀和部門討論過程，由全國人大環(huán)資委提交給全國人大進(jìn)行立法審議。關(guān)注此法的公眾失望地看到，這個討論的草案稿里仍舊找不到環(huán)保的“堅硬內(nèi)核”。

這部法律缺失的最堅硬的部分，是仍舊沒有對環(huán)境傷害者、環(huán)境違法者、環(huán)境污染者處以嚴(yán)厲的措施。幾乎所有的罰款都是有上限的，而且上限很低，最多幾百萬元。而江河的污染、天然生態(tài)系統(tǒng)的崩潰、公眾的健康損失，又怎么可能用幾百萬元來補(bǔ)償？于是所有的企業(yè)都會迅速地“把罰款當(dāng)成排污權(quán)的購買，一年購買一次”。

要讓這部法律堅硬起來，唯一的辦法是參考美國等國家的“按日計罰”制度，從發(fā)現(xiàn)污染的那一天起，到中止污染的那一天止，每天罰以高額的款，逐日累加，時間越長，罰得越重。

對環(huán)境的傷害、損害很難定義，自然環(huán)境又不會說話，更不會寫起訴書，追究后的權(quán)益歸誰所有，都是問題。既然如此，僅起訴環(huán)境污染者或違法企業(yè)顯然是不夠的，必須讓所有關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境的公民替空氣、水、生態(tài)系統(tǒng)代言，去追討，去起訴，去懲罰那些傷害自然環(huán)境的人，并讓他們的賠償真正用到環(huán)境修復(fù)上。

環(huán)境傷害又是一個模糊的醫(yī)學(xué)問題。一個人住在一家化工廠邊，他受到的污染是多重耦合的，在極其有利的情況下，能夠確定這家工廠排放的某個有毒物質(zhì)確實是此人患病的唯一來源。但在絕大多數(shù)的情況下，沒有任何一個醫(yī)學(xué)專家可以肯定地說此人一定是因為某種污染物而身患某種疾病。而法律卻往往是要求“證據(jù)確定無疑”的。法庭不能要求污染受害者確定企業(yè)排放就是其身患疑難雜癥的罪魁禍?zhǔn)祝且笈欧牌髽I(yè)證明自己的排放與此人的受害“絕對無關(guān)”。這樣，才有可能進(jìn)一步讓企業(yè)改善自己的環(huán)境行為。

全民總動員

環(huán)境信息公開是保護(hù)環(huán)境的必要手段，這分為兩個層次：一是政府必須和公眾站在一起，明確要求轄區(qū)的所有企業(yè)，公示其所有排放物的信息、產(chǎn)量和可能影響的范圍及導(dǎo)致的后果；二是政府必須有一套獨立的檢測系統(tǒng)，檢測當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量、水體質(zhì)量、土壤質(zhì)量、天然生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)等。

今年1月份，全國74個城市已經(jīng)實時監(jiān)測當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量，并及時公布；今年年底，將有113個城市實現(xiàn)實時監(jiān)測；未來，中國的縣、鄉(xiāng)都會公示實時的空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果。

在空氣方面這樣做了，在水資源方面也可以這樣做。政府不能只公示當(dāng)?shù)氐淖詠硭|(zhì)，更要公示當(dāng)?shù)氐奈鬯?、地表水、地下水的水質(zhì)。政府不能只公示一兩個點、幾個跨界水體斷面，而要公示幾百個點的質(zhì)量。政府同樣要公示當(dāng)?shù)赝寥牢廴镜恼鎸嵡闆r、垃圾堆放場的真實情況、危險廢棄物的處理情況、重金屬污染的真實情況。

（摘自《中國報道》）