我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置與歸屬的經(jīng)濟學分析

□王 熒 林 卿 李敏飛

農(nóng)地①是人類賴以生存與發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，可以說沒有農(nóng)地也就沒有人類，就沒有人類的生存與發(fā)展。因此，農(nóng)地資源的配置利用問題歷來是學術(shù)界和政府關(guān)注的重點和熱點問題。根據(jù)經(jīng)濟學原理，只要產(chǎn)權(quán)清晰明確，完備的市場機制就可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，即使，市場機制不完備，明確合理的產(chǎn)權(quán)界定也有助于改善資源的優(yōu)化配置。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度自然是農(nóng)地優(yōu)化配置的核心問題。

一、文獻綜述

研究我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題的文獻較多，研究成果也十分豐碩，研究的內(nèi)容集中在兩個方面:一是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置問題，二是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬問題。

首先，對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置問題，不同學者基于不同的理論基礎(chǔ)與研究方向則有不同的觀點。(1)從法律角度看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指存在于農(nóng)地之中的排他性完整的一組權(quán)利，是以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以農(nóng)地使用權(quán)為核心的一切關(guān)于農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利的總和，是由各種權(quán)利組成的農(nóng)地權(quán)利束，這些權(quán)利是指具有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理土地的權(quán)利，包括對土地所享有的占有、使用、收益和處分等權(quán)利［1］［2］［3］。(2)從經(jīng)濟利用角度看，農(nóng)地是一種特殊的資源，不僅使用它可以給人類帶來各種效用或收益，事實上，只要農(nóng)地存在就是不使用它，耕地也會為人類提供各種效用或收益。因此，農(nóng)地的總價值可以劃分為兩個部分:農(nóng)地的存在價值和農(nóng)地的使用價值。農(nóng)地的存在價值，是指從農(nóng)地資源存在的本身中獲得的效用或收益;農(nóng)地的使用價值，是指農(nóng)地能為人類提供承載、生產(chǎn)等功能，人們通過直接或間接使用發(fā)揮這些功能而獲得的收益和效用。農(nóng)地的存在價值具有非排他性和非競爭性，而農(nóng)地的使用價值則是可排他和可競爭的。因此，為了農(nóng)地價值最大化的最優(yōu)利用目的，需要針對農(nóng)地的價值構(gòu)成及其屬性，將完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分為農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)，其中，農(nóng)地使用權(quán)對應(yīng)于農(nóng)地使用價值，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是對應(yīng)于農(nóng)地的存在價值［4］［5］。

其次，對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，根據(jù)《土地管理法》，在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地屬于國家所有，而在農(nóng)村和市郊的農(nóng)地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，具體上，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織兩種類型的農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。但是，這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是集體的，實際上沒有具體的法定產(chǎn)權(quán)主體。因此，眾多學者提出了我國農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方案，學者劉淑春對這些方案進行了詳細歸整，見表1。

表1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬改革方案

縱觀現(xiàn)有文獻，對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置與歸屬問題的研究取得了豐碩的成果，不過還存在著一些顯而易見的不足:(1)首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置與歸屬最根本的目的是為了實現(xiàn)農(nóng)地的最優(yōu)利用，但現(xiàn)有文獻較少從經(jīng)濟學模型角度對此問題進行論證。(2)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學關(guān)于產(chǎn)權(quán)的討論，多是以產(chǎn)權(quán)的功能為邏輯起點，同時，從我國現(xiàn)有的政治制度和經(jīng)濟體制看，推行農(nóng)地私有或國有的所有權(quán)權(quán)屬變更，都存在爭議和巨大的交易成本(包括政治經(jīng)濟等各種成本)。因此，無論是從理論角度還是現(xiàn)實基礎(chǔ)看，現(xiàn)階段，與其在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問題上爭論不休，不如暫時擱置爭議，維持現(xiàn)狀，不尋求“應(yīng)該怎么樣”，而把注意力更多地放在“現(xiàn)在能怎么樣”上。

事實上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一種可以行使的對農(nóng)地有價值屬性的排他性權(quán)利，這種權(quán)利是附在農(nóng)地有價屬性上［7］，農(nóng)地的價值屬性必定成為影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定實現(xiàn)農(nóng)地最優(yōu)利用的一個重要的變量(農(nóng)地價值構(gòu)成、產(chǎn)權(quán)設(shè)置、資源配置關(guān)系見圖1)。為了更好地解決我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置和歸屬問題，本文將通過建立農(nóng)地動態(tài)最優(yōu)利用經(jīng)濟模型深入探析農(nóng)地的價值構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)上進一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各子權(quán)利束的價值內(nèi)涵及其歸屬。

圖1 價值構(gòu)成－產(chǎn)權(quán)設(shè)置－產(chǎn)權(quán)價格－資源配置關(guān)系

二、農(nóng)地最優(yōu)利用的理論模型分析

(一)模型的構(gòu)建

農(nóng)地的動態(tài)最優(yōu)利用是指農(nóng)地利用必須要符合可持續(xù)發(fā)展原則——農(nóng)地不僅僅能為當代人提供各種各樣效用或收益，也能持續(xù)為子孫后代提供各種效用或收益。一個國家或地區(qū)的農(nóng)地動態(tài)最優(yōu)利用問題可以用以下的線性規(guī)劃方程組來描述:

(1)式表示目標函數(shù)。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，農(nóng)地最優(yōu)利用的最終目標是:要使農(nóng)地為人類帶來的總福祉最大化，這里的總福利等于當代人整體福利加上未來子孫后代整體福利的折現(xiàn)值。用W表示人類的總福祉，Ut(Ct，LAt)表示t時期的人類福祉，Ct表示t時期人類消費的產(chǎn)品總量，LAt表示t時期的農(nóng)地資源存量，保護一定量的農(nóng)地資源一方面可以給人類帶來良好的生態(tài)環(huán)境、多樣性的生物圈、安全穩(wěn)定的糧食供給等服務(wù)，另外一方面可以為子孫后代帶來更多的選擇權(quán)利——子孫后代可以對保留下來的農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)利用，也可以將農(nóng)地非農(nóng)化利用。通過消費各種產(chǎn)品以及農(nóng)地帶來的各種服務(wù)，人類可以獲得福祉，越多的產(chǎn)品和服務(wù)則意味著獲得的福祉越多。用分別表示t時期的邊際產(chǎn)品福祉和邊際農(nóng)地存量福祉，根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟學假設(shè)，邊際產(chǎn)品福祉和邊際農(nóng)地存量福祉最終都是遞減。p表示社會福祉貼現(xiàn)率，把不同時期的福祉折現(xiàn)為當前值。

(2)－(6)表示實現(xiàn)目標函數(shù)的約束條件:

其中，(2)式為農(nóng)地存量平衡約束方程，式中，Dt表示t期間的非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地量，Rt表示t期間的農(nóng)地資源補充量。

其中，(3)式為建設(shè)用地存量平衡約束方程，式中，LNt+1和LNt分別表示 t+1和 t時期的非農(nóng)建設(shè)用地存量。

其中，(4)式為農(nóng)地后備資源存量平衡約束方程，式中，St+1和St分別表示t+1和t時期的可以補充為農(nóng)地的后備資源存量。

其中，(5)為人力資本存量平衡約束方程，式中，Mt+1和Mt分別表示t+1和t時期的人力資本存量，Nt表示t期間人力資本的增長數(shù)量。

其中，(6)式為人造資本存量(例如，廠房、各種生產(chǎn)機器、存貨等人造生產(chǎn)工具與設(shè)施)平衡約束方程，式中，Kt+1和Kt分別表示t+1和 t時期的人造資本存量。Fat(Kt，LAt，Mt)表示t時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)，它是人造資本存量Kt、農(nóng)地資源存量LAt、人力資本存量 Mt的函數(shù)。Fnt(Kt，Ln，Mt)表示 t時期的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)，它是人造資本存量Kt、非農(nóng)建設(shè)用地存量LNt、人力資本存量Mt的函數(shù)。ft(Rt，LAt)表示t期間將R2數(shù)量的農(nóng)地資源非農(nóng)化為非農(nóng)建設(shè)用地所需要的成本投入。gt(Dt)表示t期間補充Dt數(shù)量的農(nóng)地所需要的成本投入。jt(Nt)表示t期間實現(xiàn)人力資本增長N2數(shù)量需要投入的成本。所以，(6)式表示，t時期生產(chǎn)出來的產(chǎn)品(農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品)用于農(nóng)地資源非農(nóng)化的成本投入、補充農(nóng)地資源的成本投入、人類的消費、人造資本的積累、人力資本的積累。

(二)模型的求解與分析

上述線性規(guī)劃方程式組的拉格朗日式為:

(7)式中，做 γLAt、γLNt、γSt、γMt、γKt分別表示t時期農(nóng)地資源、非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)地后備資源、人力資本、人造資本的影子價格。對(7)式求最大化的一階條件，并整理得:

(8)式到(11)式為實現(xiàn)人類福祉最大化的條件。

(8)式是農(nóng)地在保留農(nóng)用和轉(zhuǎn)為非農(nóng)用之間的最優(yōu)配置條件。其中)為一單位非農(nóng)建設(shè)用地創(chuàng)造的價值為一單位農(nóng)地創(chuàng)造的價值為將一單位農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的投入成本。因此，(8)式說明:從全社會可持續(xù)的角度看，要使農(nóng)地在農(nóng)用和非農(nóng)用之間實現(xiàn)最優(yōu)配置，必須使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的價格增幅，等于轉(zhuǎn)化后的非農(nóng)建設(shè)用地創(chuàng)造的價值減去農(nóng)地保留農(nóng)用所創(chuàng)造的價值與對農(nóng)地進行非農(nóng)化的成本之和。(9)式是將后備土地資源開發(fā)成農(nóng)地的最優(yōu)配置條件為將一單位后備土地資源開發(fā)成農(nóng)地的投入成本。因此，(9)式說明:從全社會可持續(xù)的角度看，要實現(xiàn)將后備土地資源開墾成農(nóng)地的最優(yōu)配置，必須使后備土地資源開墾成農(nóng)地后的價格增幅，等于農(nóng)地資源創(chuàng)造的價值減去后備土地資源開發(fā)成農(nóng)地的成本投入。(10)式是實現(xiàn)人力資本積累的最優(yōu)配置條件為實現(xiàn)一單位人力資本增長所要投入的成本為一單位人力資本所創(chuàng)造的價值。因此，(10)式說明:從全社會可持續(xù)的角度看，要實現(xiàn)人力資本投入積累的最優(yōu)配置，必須使人力資本的價格等于人力資本增長所要付出的成本減去人力資本所創(chuàng)造的價值。(11)式是實現(xiàn)人造資本積累的最優(yōu)配置條件——從全社會可持續(xù)的角度看，只有人造資本的影子價格等于單位產(chǎn)品帶來的邊際福祉時，才能實現(xiàn)人造資本積累中的最優(yōu)配置。

三、農(nóng)地價值構(gòu)成及其屬性分析

根據(jù)農(nóng)地最優(yōu)配置的實現(xiàn)條件，我們可以進一步分析實現(xiàn)農(nóng)地最優(yōu)配置下農(nóng)地的價值構(gòu)成及其各組成部分的屬性。從(8)式和(9)式中，可以得知)為一單位農(nóng)地創(chuàng)造的總價值。我們可以將農(nóng)地的總價值進一步劃分為兩個部分(見表1):農(nóng)地的存在價值和農(nóng)地的使用價值。

1.農(nóng)地的存在價值，是指從農(nóng)地資源存在的本身中獲得的效用或收益，即e－pi)部分。這部分價值主要包括兩個部分。(1)人類從農(nóng)地存在提供的生態(tài)服務(wù)功能中獲得的收益與效用:農(nóng)地系統(tǒng)是一個典型的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，能提供許多重要的生態(tài)環(huán)境服務(wù):大氣調(diào)節(jié)功能、涵養(yǎng)水源功能、凈化環(huán)境功能、營養(yǎng)循環(huán)功能、土壤保持功能、維持生物多樣性功能、糧食安全保障功能、休閑娛樂和文化教育功能，等等。(2)由于農(nóng)地非農(nóng)化的不可逆性，農(nóng)地的保存，可以為子孫后代帶來更多的選擇權(quán)利——子孫后代可以對保留下來的農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)利用，也可以將農(nóng)地非農(nóng)化利用。并且，農(nóng)地存量越大，對農(nóng)地進行非農(nóng)化的使用成本越低。反之，農(nóng)地存量越小，則留給子孫后代的選擇權(quán)就少，未來對農(nóng)地進行非農(nóng)化的使用成本越高。保護大量的農(nóng)地而帶來的未來農(nóng)地非農(nóng)化的使用成本的節(jié)約以及給子孫后代帶來的更多選擇權(quán)利則為農(nóng)地存在的另外一部分價值。一個人對農(nóng)地的存在價值的消費和享受并不會減少其他人對這些價值的消費機會與享受數(shù)量，增加更多的消費者也不會影響其他人在這些價值中獲得的收益與效用，即，農(nóng)地的存在價值具有非競爭性;同時，公眾共同享受農(nóng)地的存在價值，要將其中的任何人排除在對該價值的消費之外是技術(shù)上的不可能或是經(jīng)濟上的無效率，即，農(nóng)地的存在價值具有非排他性。［8］

2.農(nóng)地的使用價值，是指農(nóng)地能為人類提供承載、生產(chǎn)等功能，人們通過直接或間接使用發(fā)揮這些功能而獲得的收益或效用，即，農(nóng)地的使用價值具有排他性和競爭性。

表1 農(nóng)地價值構(gòu)成及其屬性

四、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置及其歸屬分析

(一)我國農(nóng)地使用權(quán)的設(shè)置與歸屬

1.我國農(nóng)地使用權(quán)的設(shè)置

根據(jù)上文推導(dǎo)的農(nóng)地價值的構(gòu)成以及各構(gòu)成部分的特性，我們可以對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置進行界定。由于農(nóng)地總價值的兩個組成部分中，農(nóng)地的使用價值具有競爭性和排他性，而農(nóng)地的存在價值則是非競爭性和非排他性，因此，如果只設(shè)置一個完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，則必然會導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易價格只反映農(nóng)地的使用價值，農(nóng)地的存在價值則由于無法反映在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易價格中而流失，因而也就無法實現(xiàn)農(nóng)地給人們帶來最大化價值的最優(yōu)配置目標。

為了實現(xiàn)農(nóng)地的最優(yōu)配置，一塊農(nóng)地的完整財產(chǎn)權(quán)應(yīng)該分解為兩個獨立的構(gòu)成部分(見圖2)，其中一個部分是農(nóng)地的使用權(quán)，對應(yīng)于農(nóng)地的使用價值，其權(quán)能相對地限定在農(nóng)地的農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi);另外一個部分是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，對應(yīng)于農(nóng)地的存在價值，其設(shè)置則是保護農(nóng)地的存在而對使用權(quán)的一種限制，是農(nóng)地變更為非農(nóng)建設(shè)用地之權(quán)，即，只有擁有了農(nóng)地發(fā)展權(quán)才能改變農(nóng)地的用途。農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)共同實現(xiàn)了農(nóng)地資源的總價值。農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)是可以分離的相互獨立的權(quán)利，可以分別在各自的市場進行交易實現(xiàn)各自價值，并形成對應(yīng)的農(nóng)地使用權(quán)價格和農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格，二者之和才是農(nóng)地的完整價格，才是真正的農(nóng)地非農(nóng)化的機會成本。

圖2 我國農(nóng)地價值構(gòu)成－農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置－農(nóng)地歸屬關(guān)系圖

2.我國農(nóng)地使用權(quán)的歸屬

我國《土地管理法》第八條明確規(guī)定我國“農(nóng)村土地和市郊土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。同時《土地管理法》第十四條還規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”。 《物權(quán)法》第一百二十五規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的農(nóng)地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

從上述的法條可以看出，我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際上就執(zhí)行著農(nóng)地使用權(quán)的職能，由此可見，我國的農(nóng)地使用權(quán)(農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán))歸屬于農(nóng)民集體的組織成員——農(nóng)民所有。

(二)中國特色農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置與歸屬

1.我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置

在當前，我國雖然未在法律上明確界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)職能，但是農(nóng)地發(fā)展權(quán)在實際的土地管理和總體利用規(guī)劃中是存在的，它體現(xiàn)在政府對于對農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用的審批權(quán)管理，即，政府在土地管理和總體利用規(guī)劃中，通過新增建設(shè)占用農(nóng)地指標、基本農(nóng)田保有量指標、補充農(nóng)地量指標等3個指標的方式來實現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的總量控制以及計劃分配——只有同時滿足新增建設(shè)占用農(nóng)地指標、基本農(nóng)田保有量指標、補充農(nóng)地量指標這3個指標要求，一個地區(qū)的農(nóng)用地尤其是農(nóng)地，才可以合法轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學角度看，實質(zhì)上執(zhí)行了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的職能，因此，這3個指標可以稱為土地發(fā)展權(quán)的“權(quán)利束”的3個互補性要素［9］，在我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由這3個指標共同構(gòu)成。

此外，我國將農(nóng)地區(qū)分為基本農(nóng)田和普通農(nóng)地兩種，并對基本農(nóng)田實行了最為嚴格的保護措施，嚴禁將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，一些重大項目實在無法避免占用基本農(nóng)田的必須呈報國務(wù)院，由國務(wù)院批準。因此，我國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該相對應(yīng)地區(qū)分為基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和普通農(nóng)地發(fā)展權(quán)兩種。其中，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)由新增建設(shè)占用基本農(nóng)田指標、基本農(nóng)田保有量指標、補充基本農(nóng)田量指標構(gòu)成;普通農(nóng)地發(fā)展權(quán)由新增建設(shè)占用普通農(nóng)地指標、基本農(nóng)田保有量指標、補充普通農(nóng)地量指標構(gòu)成［10］。

最后，應(yīng)該允許基本農(nóng)田保有量指標、補充普通農(nóng)地量指標、補充基本農(nóng)田量指標在相應(yīng)的市場上自由交易，中央政府必須建立完善的行政管理與監(jiān)督機制。特別指出的是，建設(shè)占用基本農(nóng)田的單位，缺乏補充基本農(nóng)田量指標的可以到市場上去購買補充基本農(nóng)田量指標。建設(shè)占用普通耕地的單位，缺乏補充耕地量指標的可以到市場上去購買補充普通耕地量指標或者補充基本農(nóng)田量指標。

2.我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)各子權(quán)利的歸屬

根據(jù)經(jīng)濟學原理，將資源配置到利用效率最高的經(jīng)濟主體，才能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置;同時，賦予該經(jīng)濟主體按照其貢獻獲取相應(yīng)報酬的權(quán)利，這樣也才公平。我國農(nóng)地保護涉及眾多利益主體:需要中央政府代表全國人民的利益從全國的視角對土地利用進行總體規(guī)劃、需要受限發(fā)展的地方政府和農(nóng)民保有現(xiàn)有的基本農(nóng)田、需要農(nóng)民集體進行農(nóng)地開墾補充。這也決定了中國特色的農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由上述的利益相關(guān)者共同分享耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)該在他們之間進行合理分配［11］。

首先，基于以下兩個原因，應(yīng)該將新增建設(shè)占用農(nóng)地指標歸于國家所有，并由中央政府代表國家進行統(tǒng)一管理和分配。第一，在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中，新增建設(shè)占用農(nóng)地的總體數(shù)量的決定與分配主要由中央政府完成，因此，在現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，確認新增建設(shè)占用農(nóng)地指標作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個子權(quán)利，并將其歸于國家所有，具有推行成本低的路徑依賴優(yōu)勢。第二，新增建設(shè)占用農(nóng)地指標歸于國家所有，有利于國家整體意志的體現(xiàn)和落實［12］，有利于農(nóng)地公共外部價值的實現(xiàn)。其次，將基本農(nóng)田保有量指標歸于基本農(nóng)田所在地并承擔相應(yīng)農(nóng)田保護責任的地方政府所有。這主要基于以下兩個原因:第一，在法律上確認基本農(nóng)田保有量指標作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個子權(quán)利，并將其賦予地方政府所有，補償了地方政府為了保護農(nóng)地而限制了地區(qū)發(fā)展的付出②，從而有利于激發(fā)地方政府保護農(nóng)地的積極性;第二，通過這些權(quán)利的交易，可以實現(xiàn)各地區(qū)間的農(nóng)地保護和農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進農(nóng)地非農(nóng)化空間最優(yōu)配置效率的實現(xiàn)［12］。最后，在法律上確認補充農(nóng)地量指標作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一個子權(quán)利，并將其歸于開墾新農(nóng)地的農(nóng)民集體所有。這主要基于以下兩個原因:第一，補充農(nóng)地量指標作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的子權(quán)利并歸農(nóng)民集體所有，有利于農(nóng)地非農(nóng)化過程中農(nóng)民土地權(quán)利的保護;第二，將這些子權(quán)利賦予農(nóng)民集體所有，有利于激發(fā)農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性。

注 釋:

①目前對農(nóng)地一詞的理解主要有四種:(1)農(nóng)地是農(nóng)民集體土地的簡稱，這是從土地所有者(或者土地所有權(quán)歸屬)的角度進行理解的。(2)農(nóng)地是農(nóng)村土地的簡稱，這是從地域的角度進行理解的。(3)農(nóng)地是農(nóng)業(yè)用地(或農(nóng)用地)的簡稱，這是從土地的利用途徑和方式角度進行理解的。(4)這種定義則是以上三種綜合體，這種劃分的表述是多重的。本文主要是從農(nóng)地用途角度探討農(nóng)地資源的合理配置，著重研究農(nóng)地資源在農(nóng)用和非農(nóng)建設(shè)利用之間的優(yōu)化配置。因此，沒有特別說明，本文中農(nóng)地主要指農(nóng)業(yè)用地。

②農(nóng)民和地方政府限制了自身發(fā)展保護了農(nóng)地，從而使農(nóng)地可以為人們提供農(nóng)地存在的生態(tài)價值，因此，有必要對農(nóng)民和地方政府進行補償。當前，我國主要采用“農(nóng)作物生態(tài)補貼”的方式對農(nóng)民進行農(nóng)地保護補償，采用“基本農(nóng)田保有量指標”的方式對地方政府進行農(nóng)地保護補償。

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