新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下農(nóng)民工市民化困境分析

□周 平

2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.6%［1］。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，但存在質(zhì)量不高的問題，與發(fā)達國家城鎮(zhèn)化水平還存在較大差距。2012年12月，國家首次使用新型城鎮(zhèn)化的概念，提出城鎮(zhèn)化建設(shè)的新目標(biāo)。城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項系統(tǒng)工程，其中農(nóng)民工市民化是完成這項工程的重要實現(xiàn)途徑。因此，明確我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實特征以及新型城鎮(zhèn)化所要承擔(dān)的根本任務(wù)，探討農(nóng)民工市民化所面臨的發(fā)展困境，將對制定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下農(nóng)民工市民化戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實特征

衡量城鎮(zhèn)化建設(shè)程度的重要指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率。根據(jù)國家統(tǒng)計局的解釋，城鎮(zhèn)化率為城鎮(zhèn)人口在全國總?cè)丝谥械谋戎?。城?zhèn)人口是指6個月以上居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口;農(nóng)村人口則是除上述人口以外的全部人口。城鎮(zhèn)人口中包含長期在城鎮(zhèn)居住，但在戶籍上為農(nóng)業(yè)戶口的人口，這部分人口絕大多數(shù)為來自農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口即農(nóng)民工。

自從改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程不斷加快，1978年至2012年的35年間，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到52.6%，年均增長速度為1.02%(見圖1)。特別是從90年代中期的1996年開始，城鎮(zhèn)化速度有所加快，城鎮(zhèn)化率年均提高1.39%，按人口計算，全國平均每年新增城鎮(zhèn)人口超過2000萬，為1978年至1995年的2.2倍。2010年的城鎮(zhèn)化率為49.9%，2011年為51.3%，這也是我國歷史上首次城鎮(zhèn)常住人口超過農(nóng)村人口。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，2010年世界城鎮(zhèn)化率平均為50.9%，發(fā)達國家則處于70%至80%之間。從這個意義上說，目前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到世界平均水平。

圖1 基于城鎮(zhèn)長住人口城鎮(zhèn)化率的變化趨勢

但是，目前我國城鎮(zhèn)化還是一個非完全城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率是一個包含眾多非城鎮(zhèn)人口下的非實質(zhì)城鎮(zhèn)化率。如果按照戶籍基準(zhǔn)，計算非農(nóng)業(yè)戶口人口在總?cè)丝谥械谋戎兀瑒t可以得出實質(zhì)城鎮(zhèn)化率。如圖2所示，2010年的實質(zhì)城鎮(zhèn)化率僅為34.2%，非實質(zhì)城鎮(zhèn)與實質(zhì)城鎮(zhèn)化率之間的差距從2000年的10.5%擴大到15.7%，2011年的實質(zhì)城鎮(zhèn)化率為 35.0%，兩種城鎮(zhèn)化率的差距為16.3%。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，全國總?cè)丝谥?，城?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口僅占27%。全國城鎮(zhèn)總?cè)丝谥?，農(nóng)業(yè)戶口人口為3.1億人，占比46.5%，其中城市居住者36.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住者62.3%。

圖2 基于非農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化率的變化趨勢

從戶籍視角看，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口并非我國城鎮(zhèn)化率上升現(xiàn)狀的主要因素?？偭可希?010年城鎮(zhèn)常住人口為6.7億人，但其中約2.1億人為農(nóng)業(yè)戶口人口，即實際城鎮(zhèn)人口只有4.6億人;增量上，從1978年至2010年期間，我國的新增城鎮(zhèn)人口規(guī)模約為4.9億人，其中農(nóng)業(yè)戶口人口約2.6億人，占53.0%。城鎮(zhèn)人口規(guī)模增加使城鎮(zhèn)化率提高了31.8%，其中常住城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口人口的貢獻度為18.1%，如果剔除這一部分城鎮(zhèn)化的貢獻率，城鎮(zhèn)化率實際僅提高 13.6%，平均每年提高 0.4%［2］。

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，在實現(xiàn)國家工業(yè)化的同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將達到一個較高水平，與此相伴的是，城鎮(zhèn)化率持續(xù)上升，并保持在一個較高水平。從現(xiàn)象上說，我國的經(jīng)濟高速增長基本上也是以城鎮(zhèn)化建設(shè)為顯著特征的，1978年至2011年間，我國經(jīng)濟規(guī)模的平均復(fù)合增長率接近10%的水平，同時，城鎮(zhèn)化率也由17.9%上升到51.3%［2］。但從本質(zhì)上說，由于我國特殊二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等原因，經(jīng)濟快速增長下城鎮(zhèn)化率的特性表現(xiàn)為，水分大、質(zhì)量差，高城鎮(zhèn)化率具有較強的不完全性和不穩(wěn)定性，其中不完全性和不穩(wěn)定性的根本原因在于，城鎮(zhèn)人口中接近三分之一的人口為農(nóng)業(yè)戶口人口，而非真正意義上的城鎮(zhèn)人口。

二、我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本任務(wù)

由上可知，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的重要特征:城鎮(zhèn)化率增速較快，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高。城鎮(zhèn)化質(zhì)量低是城鎮(zhèn)化非成熟發(fā)展的結(jié)果，其根本原因在于我國特殊國情下城鎮(zhèn)人口中存在大量的農(nóng)業(yè)戶口人口，這部分人口的絕大多數(shù)為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口，以農(nóng)民工形式存在于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工雖然常住于城鎮(zhèn)，并被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但由于戶籍障礙，難以真正融入城市，在居住、社會保障、勞動就業(yè)和教育等方面長期不具有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利，市民化進程嚴重滯后。因此，如何推進農(nóng)民工市民化將是有效解決如何改善和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題的核心所在。在討論農(nóng)民工市民化問題之前，需要明確今后我們必須做出什么樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略方式選擇，才能有效利用推進農(nóng)民工市民化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不但實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)人口到城鎮(zhèn)居住和務(wù)工，還要實現(xiàn)屬性上的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民屬性向市民屬性的轉(zhuǎn)變。

2012年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出新型城鎮(zhèn)化的理念，并把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為2013年我國經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實狀況和特征，當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的最根本任務(wù)應(yīng)該是穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化率的同時，加快優(yōu)化城鎮(zhèn)化質(zhì)量的步伐。提高城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量既是我國現(xiàn)代化社會經(jīng)濟建設(shè)中的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。建設(shè)重點是圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，科學(xué)合理布局城鎮(zhèn)化，主要包括特大城市、大中小城市以及小城鎮(zhèn)的布局，兼顧城市群的布局，使城鎮(zhèn)化建設(shè)格局與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化沿著一個健康的道路發(fā)展。完成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要把有序推進農(nóng)民工市民化作為切入點，走綠色、低碳、集約、智能的新型城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移并融合于城鎮(zhèn)，而不是一味建高樓、建廣場。只有農(nóng)村人口的成功轉(zhuǎn)移，才能最大釋放農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，實現(xiàn)擴大內(nèi)需的經(jīng)濟目標(biāo)［3］。綜上，農(nóng)民工市民化視角下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本任務(wù)主要集中在以下四個方面。

1.強化城市群的承載能力。城市群是城鎮(zhèn)化的主要載體，也是社會經(jīng)濟的最主要支撐部分。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)進駐主要依靠城市群來吸納。要引導(dǎo)人口向城市群內(nèi)部移動，產(chǎn)業(yè)尤其是第二產(chǎn)業(yè)向城市群外部移動，形成一個雙向流動的局面。當(dāng)然，不能把城鎮(zhèn)化建設(shè)等同于城市群建設(shè)，對照我國人口的龐大基數(shù)，不可過分夸大城市群對人口的吸收作用。

2.均衡發(fā)展城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的均衡協(xié)調(diào)是其健康可持續(xù)發(fā)展的必要條件，在依靠城市群落推進城市化的同時，必須大力推進縣域城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城市城鎮(zhèn)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的并舉發(fā)展。要依托地級城市、縣級城市以及大型鎮(zhèn)級城市，建設(shè)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)。如果從全國大區(qū)域視角看，在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局的同時，加快中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。

3.強化社會管理。不能把城鎮(zhèn)化建設(shè)簡單地等同于經(jīng)濟建設(shè)，政府推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本任務(wù)是要完成以提供城鎮(zhèn)公共社會服務(wù)為核心的社會建設(shè)目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不能變成單純的投資拉動，還要通過社會投資拉動社會建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還要與公民社會建設(shè)結(jié)合起來，開辟城鎮(zhèn)居民參與公共事務(wù)的可行途徑，重視公民社會建設(shè)。

4.秉承多元化發(fā)展模式。從我國的實際出發(fā)，循序漸進，因地制宜，實行多元化模式，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在這個過程中，注重城鎮(zhèn)化的人文特質(zhì)，樹立飽含地域文化特色元素的城市新形象，其城鎮(zhèn)風(fēng)景特質(zhì)是具有高度包容性、深厚的文化內(nèi)涵以及鮮明的文化特色積淀。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下農(nóng)民工市民化發(fā)展困境

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展視角下的市民化發(fā)展困境

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際水平依然較低。前有所述，我國2011年實質(zhì)城鎮(zhèn)化率只有35.0%。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化率水平低于30%為低等水平，30%至70%為中等水平，高于70%為高水平。截至2010年底，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化平均水平為 80%，許多國家已經(jīng)超過90%［2］。由此可以看出，我國實際的城鎮(zhèn)化率處于中等水平的低位，與發(fā)達國家之間還存在巨大差距，而農(nóng)民工市民化為縮小這個差距、提升城鎮(zhèn)化水平提供了有效途徑。

2.城鎮(zhèn)布局不合理、人口分布不均。城鎮(zhèn)新增人口多集中于東部沿海等發(fā)達地區(qū)，這種布局不盡合理造成的城鎮(zhèn)人口分布不均將會阻礙城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。其主要表現(xiàn)有，城鎮(zhèn)化空間布局不均衡，對資源環(huán)境承載能力形成巨大壓力;城市群化分布的差異日益擴大，成為區(qū)域發(fā)展水平差距擴大的重要動因;全國大區(qū)域視角下，中西部地區(qū)大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口主要輸入地多定位過度集中于少數(shù)發(fā)達地區(qū)，影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升［4］。一方面在發(fā)達地區(qū)，人口過度集中，生活成本上升，農(nóng)民工市民化推進緩慢。另一方面，由于中小城鎮(zhèn)潛力沒有得到充分發(fā)揮，城鎮(zhèn)發(fā)展不足，無法吸引農(nóng)民工定居，制約農(nóng)民工的市民化進程。

3.勞動力市場依然沒有改變其分割狀態(tài)，城鎮(zhèn)就業(yè)崗位擴容及融合能力有限。通過勞動力市場獲得就業(yè)機會和就業(yè)崗位是農(nóng)民工市民化的物質(zhì)前提?，F(xiàn)狀看，城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀態(tài)依然無本質(zhì)變化，城鎮(zhèn)就業(yè)總量擴容相對不足，就業(yè)崗位與龐大的農(nóng)民工群體之間存在無法滿足和無法適應(yīng)的問題，影響農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)和收入獲取。2011年人社部數(shù)據(jù)顯示，按照城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度計算，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)就業(yè)人口每年平均凈增1000萬人以上，城鎮(zhèn)每年需要安排勞動力2400萬人，供求缺口在1400萬人左右。同時，由于城鎮(zhèn)勞動力市場的二元化，大量進城農(nóng)民工只能進入次屬勞動力市場，勞動力價值提升緩慢，短時期內(nèi)，單純通過改善其經(jīng)濟狀況實現(xiàn)市民化，難度極大。

4.城鎮(zhèn)治理問題依然突出，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，公共服務(wù)供給的絕對不足和相對不足并存。作為農(nóng)民工市民化的必要條件，與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施體系必不可缺，但與工業(yè)化發(fā)展速度以及城鎮(zhèn)人口的快速增長相比較，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，城市規(guī)劃又多以戶籍為基準(zhǔn)，基本排除了農(nóng)民工等流動人口。因此，實際的公共服務(wù)設(shè)施難以滿足現(xiàn)實的需要，產(chǎn)生公共資源供求緊張的局面，這些也制約了農(nóng)民工市民化的進程。另外，由于目前缺乏有效的社會財政以及社會服務(wù)等方面的轉(zhuǎn)移制度，在城市治理方面，農(nóng)民工難以享受穩(wěn)定性市民化待遇。

(二)農(nóng)民工市民化中不合理制度集障礙

1.體制結(jié)構(gòu)性障礙

(1)戶籍制度?，F(xiàn)存的二元社會結(jié)構(gòu)使農(nóng)民工轉(zhuǎn)移成本增幅，即使是進城多年、已經(jīng)擁有穩(wěn)定工作和固定居所的農(nóng)民工，由于無法在體制內(nèi)享受城市附屬的權(quán)利，依然被排斥在城市居民享有的城市經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利之外，無法完全融入城市。近年來，戶籍制度有所松動，但由于附屬于非農(nóng)業(yè)戶籍的就業(yè)、醫(yī)療、保險、教育等社會保障無法完全與戶籍剝離，尤其是在大城市，戶籍制度在強調(diào)和維護市民權(quán)利方面依然發(fā)揮著重要作用。(2)公共財政體制。我國特殊公共財政體制的結(jié)構(gòu)特點，根本無法滿足大規(guī)模流動人口社會基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的要求。政府責(zé)任評價也只限于對當(dāng)?shù)貞艏丝谔峁┕操Y源的優(yōu)先使用權(quán)利方面，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付也只是以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人口為制度依據(jù)，尤其在農(nóng)民工數(shù)量集中地區(qū)，結(jié)構(gòu)性原因造成難以為農(nóng)民工提供城鎮(zhèn)同等待遇。(3)社會管理體制。與公共財政體制相似，社會管理體制的調(diào)整和更新完全滯后于人口大規(guī)模流動的現(xiàn)實社會需求，落后的社會管理體制無法有效應(yīng)對新生的社會問題，再加上政府職能轉(zhuǎn)型不到位，不利于向農(nóng)民工提供基礎(chǔ)社會公共服務(wù)以及不利于城鎮(zhèn)體系的優(yōu)化，這些都成為農(nóng)民工向市民身份轉(zhuǎn)變的阻礙因素。

2.城鎮(zhèn)住房制度

當(dāng)前，農(nóng)民工被排斥于多數(shù)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟適用房、廉租房的申請對象之外，農(nóng)民工住房還沒有被納入城鎮(zhèn)住房保障體系。國家統(tǒng)計局的報告顯示，2012年，農(nóng)民工居住形式的構(gòu)成狀況如下:單位宿舍居住32.3%，工地或工棚居住10.4%，生產(chǎn)經(jīng)營場所居住6.1%，與他人合租19.7%，獨立租房13.5%，戶籍地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住13.8%，輸入地自購房僅0.6%。從農(nóng)民工近年居住形式的變化看，與他人合租住房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)外從業(yè)回家居住的占比有所上升，而獨立租賃住房、輸入地自購房的占比有所下降。從居住負擔(dān)主體看，有近半數(shù)(49.5%)的農(nóng)民工由其雇主或雇傭單位提供免費居住條件，9.2%的農(nóng)民工其雇主或雇傭單位雖然不提供免費居住條件但提供住房補貼，41.3%的農(nóng)民工其雇主或雇傭單位不提供免費居住條件及住房補貼［5］。居住條件看，住房面積較小，公共設(shè)施不完善，居住場所不穩(wěn)定，多數(shù)農(nóng)民工在輸入地的居住質(zhì)量低下。

3.社會保障制度

2012年，農(nóng)民工簽訂勞動合同的比率(43.9%)依然較低，近年來無明顯改善。加入養(yǎng)老保險(14.3%)、醫(yī)療保險(16.9%)、工傷保險(24%)、失業(yè)保險(8.4%)、生育保險(6.1%)的比率低下，但除工傷保險外，其他保險的加入比率與往年相比略有上升［5］。現(xiàn)行的社會保障制度依然延續(xù)城鄉(xiāng)的雙線體制，在保障措施和保障水平上，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)不同。城鄉(xiāng)社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的不健全以及戶籍制度的作用，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的社會保障無法得到落實。農(nóng)民工游離于城鎮(zhèn)社會保障體系之外，又缺乏適合于農(nóng)民工現(xiàn)實狀況的新型社會保障制度的創(chuàng)新，最終使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏安全感，并把自我社會保障的來源依附于農(nóng)村的土地上。

4.土地制度

農(nóng)民工無法完全融入城鎮(zhèn)、實現(xiàn)市民化的另一個重要原因是農(nóng)村土地制度下的農(nóng)民工困境。從農(nóng)村視點看，土地作為農(nóng)民基本生產(chǎn)資料的功能依然沒有本質(zhì)變化，只要本人具有農(nóng)民身份，其擁有土地的權(quán)利就必須受到法律保護。另一方面，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)制度尚不完善，轉(zhuǎn)讓地權(quán)者的合理經(jīng)濟補償?shù)确矫娴闹贫仍O(shè)計存在缺失。因此，城鎮(zhèn)社會保障將農(nóng)民工群體納入覆蓋體系之前，他們在一定收入水平下的城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商行為還不能使其安心放棄具有保障功能的土地。從農(nóng)民工市民化視點看，如果要實現(xiàn)市民化向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變，又必須無償放棄農(nóng)村承包地。國務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年的大型農(nóng)民工調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的6300萬農(nóng)民工中，對“城里落戶后是否愿意放棄承包地”，80%的人回答“不愿意”，6.6%的人在有補償?shù)臈l件下可以放棄，同意無償放棄的農(nóng)民工僅占2.6%。對于“城里落戶后是否愿意放棄宅基地”，大多數(shù)(67%)的農(nóng)民工不愿意放棄，4.7%的人在有補償?shù)那闆r下可以放棄。

5.城市勞動用工制度

2012年，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)所從事的務(wù)工行業(yè)，仍以制造業(yè)(35.7%)、建筑業(yè)(18.4%)和服務(wù)業(yè)(12.2%)為主，從事批發(fā)零售業(yè)的占比為9.8%，交通運輸倉儲和郵政業(yè)的占比為6.6%，住宿餐飲業(yè)的占比為5.2%。從變化看，從事建筑業(yè)的比重遞增明顯，從2008年的13.8%上升到2012年的18.4%，從事制造業(yè)的比重則略有下降(2008 年為 37.2%)［5］。這種特定行業(yè)的聚集性，一方面，由于農(nóng)民工受其人力資本以及社會資本所限，只能占據(jù)初級勞動力市場;另一方面，勞動力市場的二元化，使城鄉(xiāng)制度設(shè)計不同，限制了農(nóng)民工的就業(yè)空間，使其在初級勞動力市場就業(yè)成為唯一選擇，許多崗位因為戶籍限制，而被用人單位拒之門外。并且，在具有相同技能和勞動努力程度條件下，因為農(nóng)民工身份，工資和福利待遇方面低于城鎮(zhèn)居民，存在同工不同酬的現(xiàn)象。

(三)農(nóng)民工市民化的資本和資金障礙

1.人力資本因素。農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化，與以農(nóng)民工身份在城鎮(zhèn)就業(yè)相比，在一定程度上，對獲取穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定收入的生存能力、由農(nóng)向非農(nóng)的職業(yè)轉(zhuǎn)換能力以及融合于城鎮(zhèn)社會條件下的發(fā)展能力具有更高的要求。人力資本存量越充分，這種能力越強，而農(nóng)民工人力資本的高低主要與自身素質(zhì)教育程度和職業(yè)教育程度有關(guān)。從現(xiàn)實情況看，由于城鄉(xiāng)差距等因素，使得農(nóng)民工個體素質(zhì)先天不足，受教育程度普遍較低，人力資本積累不足，職業(yè)準(zhǔn)備不充分。2012年的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工個體基礎(chǔ)教育水平依然較低。其中，文盲占1.5%，小學(xué)教育水平占14.3%，初中教育水平占60.5%，高中及以上教育水平占23.7%。職業(yè)培訓(xùn)普及率低，參加過農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的比重僅為10.7%，參加過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的比重為25.6%，兩者都沒有參加過的農(nóng)民工比重占到69.2%。需要注意的是，作為農(nóng)民工主體的新生代農(nóng)民工(30歲以下)具有的人力資本特點，一方面，他們高中及以上文化程度比重(36.4%)明顯高于全部農(nóng)民工(23.7%)［5］，另一方面，他們?nèi)狈Ω篙叧钥嗄蛣诘木瘢睦硭刭|(zhì)相對脆弱。以上都可能成為農(nóng)民工市民化，特別是新生代農(nóng)民工市民化的障礙。

2.社會資本障礙?，F(xiàn)代社會中，社會資源對人力資本相對較低的社會群體來說有著非常重要的意義。從農(nóng)民工市民化角度說，這種資源可以為他們帶來有利于就業(yè)、生活等方面的信息和幫助，有助于實現(xiàn)農(nóng)民工向上的流動。這種資源通?？梢杂蓛蓚€方面組成，一是個體從構(gòu)筑的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取的資源;二是個體從公共社會聯(lián)系以及社會制度中獲得的資源［6］。農(nóng)民工社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)通常是以傳統(tǒng)方式即以血緣、地緣和親緣的紐帶形式建立起來的。在城鎮(zhèn)，這種社會關(guān)系的階層基礎(chǔ)差異不大，大多從事相同或類似的職業(yè)及職業(yè)等級，社會交往半徑有限。因此，總體看，農(nóng)民工所擁有的社會資源質(zhì)量較差，并且網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造性較差。由于長期二元結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)隔離以及自身人力資本不足，農(nóng)民工社會網(wǎng)絡(luò)攫取資源的能力較弱，并且難以重新建立社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。另外，從現(xiàn)有城市社會制度框架看，農(nóng)民工缺乏城鎮(zhèn)的組織以及體制內(nèi)資源的支持與保護，缺乏表達和維護自身利益的渠道，缺乏話語權(quán)。因此，農(nóng)民工的社會資本遠低于城鎮(zhèn)市民水準(zhǔn)，阻礙其市民身份的轉(zhuǎn)換。

3.資金障礙。在居住、社會保障、勞動就業(yè)和教育等方面，通過追求與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利的目標(biāo)，農(nóng)民工市民化也是一個完成居住市民化、社會保障市民化、勞動就業(yè)市民化和教育市民化的過程。其間，農(nóng)民工市民化的完成意味著城鎮(zhèn)現(xiàn)實生存人口的急劇增長，尤其是在大中城市，現(xiàn)存資源環(huán)境必須隨著人口的增長進行擴容，增加承載能力，以保證城市機能的正常運轉(zhuǎn)，這需要通過對住房、基礎(chǔ)教育、市政設(shè)施、環(huán)境綠化等方面的大規(guī)模投資來實現(xiàn)，而完成這些項目需要大量的資金予以支持。對此，2011年的國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報告指出，雖然農(nóng)民工市民化需要支付大量的公共成本，但因為這個成本尚處于可控范圍內(nèi)，因此，它不會成為影響農(nóng)民工市民化的主要障礙。在2009年不變價格基準(zhǔn)下經(jīng)過測算，包括相應(yīng)撫養(yǎng)人口在內(nèi)的一個標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民工市民化所需支付的公共成本合計約8萬元。其中，住房、義務(wù)教育等一次性成本大約需要2.4萬元，遠期養(yǎng)老保險補貼大約需要3.5萬元，平均每年的社會保障及公共管理成本大約需要560元［7］。

［1］新華網(wǎng).中國2012年城鎮(zhèn)化率達52.57%與世界平均水平相當(dāng)［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－06/26/c_116303664.htm，2013－08－16.

［2］宋健坤.中國城鎮(zhèn)化的瓶頸與路徑［N］.金融時報(英國，中文版)，2013－08－22.

［3］陳崢嶸.新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵:以人為本促成農(nóng)民工市民化［N］.上海證券報，2013－08－27.

［4］丁任重，李標(biāo).改革以來我國城鎮(zhèn)化進程中的“缺口”與彌補［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2013，(4):36－40.

［5］國家統(tǒng)計局.2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm，2013 －08 －12.

［6］國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化:制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2011.

［7］國務(wù)院研究發(fā)展中心信息網(wǎng).農(nóng)民工市民化的成本測算［EB/OL］.國研視點 2011年 3月 2日 http://www.drcnet.com.cn/www/integrated/，2013 －08 －12.