從地方財(cái)政到地方公共財(cái)政——我國地方財(cái)政體制演化的內(nèi)在趨勢

王希巖

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

對于大國體制而言，地方財(cái)政本身就內(nèi)在蘊(yùn)涵“公共性”，大國體制一旦孕育出地方財(cái)政，就會形成向地方公共財(cái)政演化的內(nèi)在驅(qū)動力。在大國體制下，對于地方財(cái)政而言，地方公共財(cái)政是制度均衡。

一、我國地方財(cái)政的形成與發(fā)展

地方稅不是隨著稅收的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而是在財(cái)政發(fā)展到一定階段，地方具備一定的政治地位之后才出現(xiàn)的。近代以前，中國沒有形成地方財(cái)政體系，雖然偶爾會有一些地方財(cái)政現(xiàn)象出現(xiàn)，但不構(gòu)成歷史的主流。

唐代后期“三分租稅”是我國最早出現(xiàn)的地方稅現(xiàn)象，鄧子基（2007，p29）認(rèn)為，由于當(dāng)時的行政及財(cái)政體制高度集權(quán)，兩稅三分制中的“留州”不能算是嚴(yán)格意義上的地方稅，清朝末期一些地方政府征收的厘金，才是我國地方稅的雛形。趙云旗（2005，pp155-6）也認(rèn)為，我國有地方財(cái)政，始于清末民初，是隨著地方自治政治的推行而產(chǎn)生的。

1913年11月，北洋政府正式把全國的稅收劃分為國家稅和地方稅，明確國家因籌集中央及地方政府行政經(jīng)費(fèi)而征收的租稅為國家稅，地方自治團(tuán)體因處理自治事務(wù)而籌集經(jīng)費(fèi)所征收的租稅為地方稅，地方稅包括田賦附加稅、商稅、糧米捐、房捐等共20種。第一次分稅制僅實(shí)施了半年時間，1914年6月1日，新任財(cái)長周自齊呈請取消，1923年，北洋政府重新恢復(fù)分稅財(cái)政體制，但因曹錕下臺，段祺瑞重新執(zhí)政而又未能實(shí)行。

1928年，國民政府召開第一次全國財(cái)政會議，將全國稅收劃分為國家收入和地方收入，地方財(cái)政劃分為兩級，即省級與市縣級。省級財(cái)政地位得到確立。

1934年，國民政府召開第二次全國財(cái)政會議，把省、縣之間稅種的劃分作為一個重要議題進(jìn)行了討論，議定《劃分省縣收支原則》五項(xiàng)，財(cái)政體制開始從兩級制走向三級制。次年，立法院公布《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，將全國財(cái)政分為中央、省（市）、縣（市）三級。自1934年土地稅和田賦附加劃歸縣級財(cái)政所有，再加上印花稅三成、營業(yè)稅三成的共享收入，縣級財(cái)政地位得到確立。

1941年，國民政府召開第三次全國財(cái)政會議，為配合抗戰(zhàn)時期財(cái)政需要，將省級財(cái)政并入國家財(cái)政，集中財(cái)權(quán)和稅權(quán)，實(shí)行國家和縣兩級財(cái)政體制。

抗戰(zhàn)勝利后，1946年，國民政府召開第四次全國財(cái)政會議，恢復(fù)原來國家、省、縣三級分稅財(cái)政體制，并對稅種進(jìn)行了重新劃分，其中土地稅在國家和地方之間進(jìn)行比例分成。

1949年建國后到1978年改革開放前，我國實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財(cái)稅管理體制，在這期間稅種的設(shè)定以及稅收的歸屬屢經(jīng)調(diào)整，中央與地方之間也有“總額分成”或者“分類分成”一類的稅政安排，但始終沒有形成穩(wěn)定的地方稅制度，只有城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、交易稅等稅種在使用過程中表現(xiàn)出地方稅的特征。

自1978年我國啟動改革開放政策以來，私營、公私合營等多種所有制經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，數(shù)據(jù)表明，在這期間，政府總的收入占GDP的比重從1979年的28.4%降到1993年的12.6%，其中中央政府占政府總收入的比重從1984年的40.5%降到了1993年的22%（Shenetal，2012）。從1980年開始，我國中央與地方政府之間實(shí)行財(cái)政包干體制，雖然實(shí)現(xiàn)了“分灶吃飯”，但包干制使得地方政府有動力隱藏地方經(jīng)濟(jì)信息以截流財(cái)源，同時五年不變或一年一定的包干制體現(xiàn)的是一種討價還價的政府間財(cái)政關(guān)系，由于政策缺乏一貫性，地方政府與中央政府相互之間的不信任與日俱增。對于中央政府而言，包干制缺乏彈性，中央政府的收入不能隨著經(jīng)濟(jì)增長而增長，中央政府在國家財(cái)政體系中的地位受到挑戰(zhàn)，并連年出現(xiàn)赤字，不得不多次向地方政府借款。因此，1994年實(shí)施的將大量事權(quán)下放的分稅制改革，是中央政府財(cái)政形勢持續(xù)惡化倒逼的結(jié)果，屬于誘致型制度變遷。分稅制改革的初始目的是為了強(qiáng)化中央政府的稅收汲取能力，但客觀上為地方經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展創(chuàng)造了制度空間。

二、大國體制下的地方財(cái)政特征

在世界范圍內(nèi)，按人口和國土面積單獨(dú)進(jìn)行排名，兩項(xiàng)指標(biāo)均能進(jìn)入前10的國家有5個，分別是中國、印度、美國、巴西、俄羅斯，如果以此來界定“大國”①對“大國”的界定可以作適當(dāng)擴(kuò)展，如以國土面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量等幾大因素進(jìn)行綜合評定，可以把日本、加拿大、澳大利亞等國家囊括進(jìn)來，不會改變我們結(jié)論的一般性。在對“大國”的界定條件放松之后之所以要加入經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考評因子，是因?yàn)橛行┤丝诒姸嗟膰胰缒崛绽麃?、孟加拉，雖然在國家政治中也有分權(quán)的因素，但由于分權(quán)的政治體制不完善，還沒有能夠在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生顯著的效果。，則除中國之外，其它四個國家雖然國情差異很大，目前均實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制，地方財(cái)政均實(shí)行公共財(cái)政，由納稅人對地方政府的政治過程進(jìn)行橫向監(jiān)督。經(jīng)過多年的財(cái)政體制建設(shè)，尤其是1994年分稅制改革以來，中國的財(cái)政制度也表現(xiàn)出明顯的財(cái)政聯(lián)邦主義特征。

王永欽等認(rèn)為，中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監(jiān)督面臨著極高的成本，因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)是大國治理必須采取的模式。

大國體制有兩種管理模式，適度集權(quán)與高度集權(quán)。穩(wěn)定的大國適度集權(quán)，超穩(wěn)定的大國高度集權(quán)，原因在于如果大國不實(shí)行適度分權(quán)，將事權(quán)下放，在管理鏈條相當(dāng)之長、管理規(guī)模相當(dāng)之大的制度條件下，要實(shí)現(xiàn)對社會所有組織結(jié)構(gòu)的管理全覆蓋，必須采取極端的集權(quán)方式，從而不惜以犧牲社會進(jìn)步為代價，形成社會的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)②“超穩(wěn)定系統(tǒng)”是控制論中的概念，被金觀濤用來建立關(guān)于中國傳統(tǒng)大一統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的動態(tài)模型。在金觀濤看來，中國的超穩(wěn)定社會系統(tǒng)表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)停滯和周期性崩潰（治亂循環(huán)的周期性振蕩），傳統(tǒng)中國的社會制度是通過周期性的動亂和復(fù)蘇才得以一代一代地保存下來。（金觀濤、劉青峰，1986）。。但這種超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)并不是一般意義上的制度均衡，它是用極端的社會管理手段維持階段性的社會穩(wěn)定，由于這種體制過于專制，容易造成“官逼民反”的不良后果，或者由于制度的僵化，在外來政治勢力的沖擊下往往不堪一擊。對于高度集權(quán)型大國而言，治亂循環(huán)是制度內(nèi)生的結(jié)果。適度集權(quán)的大國實(shí)行地方公共財(cái)政體制，由地方選民對地方政府進(jìn)行監(jiān)督與制衡，在中央與地方信守國家統(tǒng)一為共同利益的政治理念之下，形成穩(wěn)定的制度均衡。①也有研究者認(rèn)為聯(lián)邦體制是內(nèi)在不穩(wěn)定的，并指出聯(lián)邦制的兩個原始困境：第一，如何防止中央政府通過削弱地方政府破壞聯(lián)邦制？第二，如何防止選民通過采取搭便車或不合作行為侵蝕聯(lián)邦制？（轉(zhuǎn)引自Qian et al.，1997）我們對此的答復(fù)是，與其說聯(lián)邦體制是不穩(wěn)定的，不如說聯(lián)邦體制的成立是有條件的，大國的地方公共財(cái)政或者說財(cái)政聯(lián)邦制是中央政府、地方政府、納稅人三方交互作用形成的行為集合，制度穩(wěn)定與否當(dāng)然與參與各方的行為特征直接相關(guān)。

就中央政府對地方政府的有效管控而言，要在分權(quán)與限權(quán)之間尋求平衡，地方公共財(cái)政是最佳選擇。

三、分權(quán)體制下我國地方政府的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張

1978年改革開放以來中國民營經(jīng)濟(jì)所取得的成就被解釋為源于自1958年就存在的以區(qū)域“塊塊”原則為基礎(chǔ)形成的多層次、多地區(qū)的M型層級制組織結(jié)構(gòu)（錢穎一、許成鋼，2008）。不同于東歐和前蘇聯(lián)以職能和專業(yè)化為原則組建的單一“條條”形式（U型結(jié)構(gòu)），中國的M型經(jīng)濟(jì)組織形式具有相對較大的自主權(quán)，基層政府與其上級政府之間雖然沒有多少討價還價的權(quán)利，但在水平層級上卻擁有一定的經(jīng)濟(jì)自由度，同時由于中國的行政管理層次包括中央、省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)（以前的公社）和村（以前的大隊(duì)），達(dá)6個之多，無形中成為地方自主權(quán)的保護(hù)傘。

每個層次上每個地區(qū)內(nèi)的層級制結(jié)構(gòu)均可視為是中央政府的微縮版。大而全，小而全，企業(yè)辦社會的現(xiàn)象也很普遍。由于M型層級制中地區(qū)之間的依賴度相對較弱，地方試點(diǎn)改革試錯的制度成本較低，這使得M型組織在制度變遷過程中更為靈活。這種M型組織結(jié)構(gòu)被錢穎一稱為“中國特色的維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”（錢穎一、Weingast，2008）。

如果說M型組織可以為私營經(jīng)濟(jì)沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的約束迅速成長提供解釋，那么在國有部門，則適用不同的解釋框架。

在這樣的解釋框架下，為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，通過漸進(jìn)性改革，中央政府向地方政府逐步下放對于國有經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)。行政性分權(quán)的結(jié)果是地方政府擁有了對于轄區(qū)內(nèi)國有資源的支配權(quán)以及地方經(jīng)濟(jì)決策的自主權(quán)，從而形成“中國特有的以地方行政利益為邊界的市場競爭關(guān)系和經(jīng)濟(jì)增長方式”（王國生，2001）。地方政府產(chǎn)生了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，與中央政府之間的關(guān)系也從簡單的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閹в邢喈?dāng)程度的縱向博弈關(guān)系。

鑒于地方政府上述經(jīng)濟(jì)壟斷地位，我國的市場經(jīng)濟(jì)也被研究者稱之為“中國地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)”（何曉星，2003），作為準(zhǔn)市場主體，地方政府用行政主導(dǎo)支持地方對外競爭，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”。由于國家壟斷了資本市場與土地市場，地方政府的準(zhǔn)市場主體地位得到了強(qiáng)化。

在制度安排上，地方政府成為了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在激勵機(jī)制上，地方政府也有動力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。

官員晉升錦標(biāo)賽模型強(qiáng)調(diào)地方政府與上級政府間的縱向聯(lián)系，由于信息獲取成本較大，上級政府以GDP為考核指標(biāo)，以晉升作為對官員的激勵，建立對地方政府官員的治理機(jī)制。中國的地方官員被類比為M型公司的中層經(jīng)理，通過經(jīng)營城市換取晉升機(jī)會。不同于公司的經(jīng)理，政治勞動力市場只有一個“雇主”，地方官員別無選擇，只能以最大的努力尋求晉升（周黎安等，2008）。由于晉升博弈是零和博弈，惡性競爭、重復(fù)建設(shè)等問題相當(dāng)嚴(yán)重。

對于地方政府行為，財(cái)政收入最大化模型提供了另外一個解釋框架，在這個解釋框架下，無論是轉(zhuǎn)軌早期以地方政府所有企業(yè)為發(fā)展主體、地區(qū)保護(hù)主義為地區(qū)競爭主要形式的增長模式，還是1994年財(cái)政集權(quán)后以非地方政府所有企業(yè)為發(fā)展主體、以補(bǔ)貼性用地和降低環(huán)保與勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來吸引制造業(yè)投資為主要特征的地區(qū)間“競次”式發(fā)展模式，都得到了說明。財(cái)政收入最大化模型還可以解釋何以地方政府傾向于低價出讓工業(yè)用地，高價出讓商住用地，因?yàn)殡m然對制造業(yè)投資者以協(xié)議方式低價出讓土地有損地方政府當(dāng)期的財(cái)政收入，但會創(chuàng)造出較穩(wěn)定的未來收入流，包括直接增加的增值稅、制造業(yè)對服務(wù)業(yè)外溢效應(yīng)帶來的營業(yè)稅乃至商、住用地出讓金。而針對商、住用地進(jìn)行的招、拍、掛土地出讓給地方政府帶來的回報雖然是短期的，但短期回報水平相對較高。這兩種土地出讓方式在時序上的交替回報使地方政府能夠根據(jù)本地情況進(jìn)行權(quán)衡并在一個較長時段實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化（陶然等，2009）。

整體而言，政治晉升的機(jī)會相對較少，只有少數(shù)地方官員能夠勝出，而作為一個集體，地方政府成員共同分享稅收增加帶來的收益，相比個人晉升更有保障，并取決于自身的努力。省級政府（含直轄市）官員由于離地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)相對較遠(yuǎn)，其經(jīng)濟(jì)利益與政治權(quán)力掛鉤，更看重晉升與否，而地方政府官員由于人員基數(shù)較大，會更關(guān)注與個人收入直接掛鉤的地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，周黎安的研究雖然名義上落在地方政府層面，但所用數(shù)據(jù)都是省級領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)據(jù)。同時晉升可以視為對地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的額外獎勵，而地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)首先是為了實(shí)現(xiàn)稅收最大化，晉升與否不影響這一行為特征。由此看來，地方政府的行為具有追求稅收最大化的顯著特征，而在被中央政府外派或異地交流的省級干部身上則具有比較鮮明的晉升錦標(biāo)賽特征，地方政府追求稅收最大化的行為模式得到省級政府晉升錦標(biāo)賽行為模式的正向反饋，其行為特征得到強(qiáng)化。

雖然財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長（林毅夫、劉志強(qiáng)，2000），在私營經(jīng)濟(jì)部門增長的同時，國有經(jīng)濟(jì)部門也得到了增長。區(qū)別于錢穎一的說法，目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并非所謂“市場維護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義”，而應(yīng)稱之為“政府干預(yù)型財(cái)政聯(lián)邦主義”，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之所以能夠形成，是因?yàn)檎莆樟税ㄍ恋亍①Y金在內(nèi)的主要生產(chǎn)要素，以及包括政策制定、行政許可等能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的多種行政手段，所以這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，市場反而成為了這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式能夠運(yùn)行的一種必要手段。

在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中，由于地方政府成長為準(zhǔn)市場主體，不可避免地會出現(xiàn)央、地之間的博弈以及形形色色的各種機(jī)會主義。

四、房地產(chǎn)行業(yè)中的央地博弈與地方機(jī)會主義

在土地使用問題上，中央政府與地方政府建立了不同的目標(biāo)函數(shù)，中央政府致力于嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動搖、保持房價穩(wěn)定、為低收入者提供住房保障，地方政府致力于財(cái)政收入最大化，由此發(fā)展出“土地財(cái)政”的第二財(cái)政模式。目標(biāo)函數(shù)的不一致，使得中央政府與地方政府之間博弈不斷，中央政府不得不一次又一次地采取嚴(yán)厲的調(diào)控政策約束地方政府的機(jī)會主義行為。

盡管中央政府擁有較大的行政權(quán)力，在央地博弈中，地方政府并非總是處于劣勢，土地出讓收益在中央與地方政府間分成制度的演變過程，很能說明這一問題。

早在1981年，深圳就開始通過收取土地使用費(fèi)的方式引進(jìn)港資企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，1982年1月1日起施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，明確了不同用途不同地區(qū)每年每平方米的土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地使用費(fèi)由地方政府支配，用于地方建設(shè)，中央政府不參與分成。1984年9月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《財(cái)政部關(guān)于在國有企業(yè)推行利改稅第二步改革的報告》，提出保留但暫緩開征土地使用稅，“何時開征，另行報批。在未經(jīng)正式頒發(fā)以前，除了個別地區(qū)在1983年已經(jīng)試行開征的以外，各地都不得開征，也不得以收費(fèi)等形式變相征收，”禁止地方開征土地使用費(fèi)（張清勇，2009）。1988年9月27日國務(wù)院頒布《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，該條例于同年11月1日起實(shí)施，規(guī)定“各地制定的土地使用費(fèi)辦法同時停止執(zhí)行”，以土地使用稅取代土地使用費(fèi)，按年收取，中央和地方按5∶5的比例分成。

1987年深圳啟動國有土地公開拍賣，在協(xié)議出讓之外，土地批租市場開始形成。順應(yīng)新形勢的發(fā)展，1989年5月12日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定國有土地有償出讓收入40%上交中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政，專款專用，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)。7月1日，財(cái)政部發(fā)布《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入實(shí)行收支兩條線管理，全部上交財(cái)政。

1990年9月26日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償出讓收入上交中央部分有關(guān)問題的通知》，規(guī)定1990年和1991年，中央提取地方土地出讓收入后，根據(jù)不同地區(qū)收入上交情況，分批酌情返還，年終結(jié)算。

1992年9月21日，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，規(guī)定土地管理部門和房地產(chǎn)管理部門應(yīng)在次月五日前將收到的土地出讓金和土地收益金（或土地增值費(fèi)）上繳財(cái)政部門，其中：土地出讓金總額的5%應(yīng)上繳中央財(cái)政，土地轉(zhuǎn)讓交易額和土地出租收入的5%應(yīng)作為上繳中央財(cái)政的土地收益金或土地增值費(fèi)；對連同地面建筑物一同轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)，應(yīng)根據(jù)房產(chǎn)評估價格，經(jīng)財(cái)政部門核定，在交易總額中扣除合理的住房價款，其余額的5%作為土地收益金或土地增值費(fèi)上繳中央財(cái)政。國有土地使用權(quán)有償使用收入中的外匯收入按外匯額度，上繳中央財(cái)政40%，留地方財(cái)政60%。

1993年12月15日，國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，從1994年1月1日起，城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）、房產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等劃歸地方固定收入。

1997年4月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確原有建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，?？钣糜诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造；農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開發(fā)，具體辦法國務(wù)院另行規(guī)定。1998年8月29日，九屆人大四次會議修訂通過《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定自1999年1月1日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。

從表面上看是法律條文的修訂以及分成比例的調(diào)整，隱藏在背后的則是地方政府與中央政府的長期角力。

實(shí)物地租是地方政府為截流財(cái)源而不顯化土地收益的機(jī)會主義策略下的產(chǎn)物。實(shí)物地租是土地有償使用的特殊形式，是指房地產(chǎn)開發(fā)者通過向城市政府或其職能部門提供各類基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套作為對價，獲得開發(fā)權(quán)，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。驅(qū)使城市政府選擇實(shí)物地租這種有償出讓形式的根本原因，是我國于1988年起征收土地使用稅，土地收益開始在中央政府與地方政府之間進(jìn)行比例分成。實(shí)物地租透明度低，不穩(wěn)定，不規(guī)范，容易滋生腐?。ㄍ跤?，1992）。

土地收益央地分成體制安排下的“開發(fā)區(qū)熱”可以理解為地方政府以零地價或者低地價換取未來的長期稅收，本質(zhì)上是將上繳中央的土地收益截流，以工業(yè)企業(yè)未來的稅收形式回收，與實(shí)物地租類似，可以視為某種“貨幣地租”，只是兌現(xiàn)的時間要更長一些。地方政府寧愿肉爛在鍋里，也不愿意無私奉獻(xiàn)。

由于地方政府與中央政府的目標(biāo)函數(shù)不一致，兩者形成了非合作博弈關(guān)系，通過對這種博弈關(guān)系進(jìn)行不完全信息動態(tài)博弈分析發(fā)現(xiàn)，中央政府只有降低收益分配比例，才能減少博弈過程中稅收的效率損失（畢繼業(yè)等，2003）。

于是，為便于事權(quán)下放，中央政府順勢而為，1994年通過分稅制改革，將國有土地有償使用收入劃為地方固定收入。但中央政府畢竟有不同于地方政府的目標(biāo)函數(shù)，為遏制地方政府大肆征地、違規(guī)占地、強(qiáng)力拆遷的短期機(jī)會主義行為，確保國家糧食安全，1997年國務(wù)院下發(fā)通知，要求由農(nóng)地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地的土地收益全部上繳中央，原有建設(shè)用地的土地收益則仍留給地方。

時隔一年，第九屆全國人大常委會第四次會議討論修訂《土地管理法》。在籌備會議時國務(wù)院法制局曾征求各地有關(guān)部門、單位以及法律專家的意見，在土地收益分配問題上遭到各地的普遍強(qiáng)烈反對，各地提出各種理由，紛紛要求降低上繳成數(shù)。原國務(wù)院法制局會同原國家土地管理局反復(fù)研究，將提交人大討論的《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》中新增建設(shè)用地收益的分成比例改為中央占40%，地方占60%。但在正式召開的人大會議上，中央再次讓步，分成比例進(jìn)一步修訂為中央占30%，地方占70%（張清勇，2009）。

當(dāng)土地成為利基，通過低價征地、建立土地儲備，實(shí)行非飽和供地策略，地方政府財(cái)源廣進(jìn)，對于土地財(cái)政的依賴使得地方政府與開發(fā)商結(jié)成增長聯(lián)盟，地方政府成為本地樓市的操盤者。從土地供應(yīng)、規(guī)劃審批，到開工辦證、竣工驗(yàn)收，行政權(quán)力覆蓋房地產(chǎn)開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，為地方主管部門尋租、設(shè)租創(chuàng)造了條件。在房地產(chǎn)行業(yè)央地博弈是普遍現(xiàn)象，由于不對稱的信息劣勢，中央政府的調(diào)控屢屢淪為“空調(diào)”，不但沒有能夠穩(wěn)住房價，反而造成房價更大的反彈，這使得中央不得不采取“限購、限價、限貸”一類極端的反市場干預(yù)政策，并頻頻派工作組下到各地督查。要走出困境，中央政府必須尋求一種新的制衡機(jī)制，以約束地方政府的自利行為，否則只能恢復(fù)集權(quán)，從而走回“一放就亂，一收就死”的老路。

五、以公共財(cái)政約束地方政府

對中國目前地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的目標(biāo)具有多重性，包括所在地區(qū)社會福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的滿意程度等（李軍杰、鐘君，2004），以L代表地方政府，T代表地方政府稅收，C代表中央政府的滿意度，E代表地方民眾的滿意度，則地方政府的效用函數(shù)可表述為：U（L）=U{Max（T），C，E}，即地方政府追求稅收最大化的目標(biāo)，C和E是約束條件，由于C和E沒有固定的賦值，這兩個變量也同時反映出地方政府對中央政府及地方民眾的機(jī)會主義特征。

目前在對地方政府的監(jiān)督中，中央政府承擔(dān)了無限的政治責(zé)任，這使得中央政府盡再大的努力，也難以獲得社會公眾的普遍好評。民眾的上訪是中央政府承擔(dān)過多責(zé)任的反映，由于地方政府的目標(biāo)函數(shù)是稅收最大化而非納稅人福利最大化，地方政府偏向于以單向的思維方式采取行動，從而容易激化社會矛盾，加大中央政府維穩(wěn)的壓力與難度。

對于中央政府而言，在下放事權(quán)、財(cái)權(quán)的同時，只有下放監(jiān)督權(quán)，即還權(quán)于民，才能有效地約束地方政府，抵制其機(jī)會主義傾向，具體而言，由于地方政府傾向于實(shí)現(xiàn)稅收最大化（公共選擇理論則假定，在民主憲政體制下，政府致力于實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化），必須通過公共預(yù)算對地方政府的征稅行為進(jìn)行硬約束，使地方財(cái)政轉(zhuǎn)化為地方公共財(cái)政。讓納稅人對地方政府進(jìn)行橫向監(jiān)督，對中央政府而言是最好的維穩(wěn)方式。

通過建立一個以人事權(quán)和財(cái)政權(quán)為分析變量研究央地政府間關(guān)系的分析框架，張永生認(rèn)為上下級政府間有效的縱向制衡和對政府權(quán)力有效的橫向制衡是一國實(shí)現(xiàn)國家穩(wěn)定和取得良好經(jīng)濟(jì)績效的根本制度保證（張永生，2009）。目前我國中央政府對地方政府的縱向制衡主要是通過自上而下的人事任免以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，1994年的財(cái)政集權(quán)改革使得中央政府有充足的財(cái)力對地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，中央政府應(yīng)繼續(xù)保持這一優(yōu)勢，以維護(hù)國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，橫向制衡則要求地方政府的人事任免權(quán)由地方納稅人通過其代議機(jī)構(gòu)地方人大來實(shí)施，要求中央政府在上收財(cái)權(quán)的同時進(jìn)一步下放部分事權(quán)。

從財(cái)政的角度，橫向監(jiān)督體制下城市公民與地方政府間的委托—代理關(guān)系圖示如下：

通過對央地博弈的分析，容志認(rèn)為，以官僚控制的方式解決機(jī)會主義難題的道路已經(jīng)走到盡頭，解決機(jī)會主義危害的根本途徑在于加強(qiáng)地方官員與地方之間的“共容性利益”，即加強(qiáng)地方政府對地方民意的敏感度（容志，2010，p238，p239），亦即加強(qiáng)納稅人對地方政府的橫向監(jiān)督。

民主預(yù)算是橫向監(jiān)督的主要機(jī)制。要賦予地方政府預(yù)算自主權(quán)，同時為了避免權(quán)力濫用，納稅人及其代議機(jī)構(gòu)地方人大應(yīng)擁有預(yù)算審批及監(jiān)督權(quán)。地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨(dú)立于中央政府及其他上級政府的預(yù)算編制，而非像目前上級政府預(yù)算批準(zhǔn)完之后才能批準(zhǔn)下一級政府的預(yù)算，使得地方政府預(yù)算僅僅成為一個會計(jì)憑證（黃佩華等，2003，p137，p138）。只有在地方政府具備責(zé)任感并能夠滿足納稅人的要求時，財(cái)政分權(quán)化的好處才能夠得到體現(xiàn)（黃佩華，2003，p111）。通過對美國加州地方公共財(cái)政的考察，何大春也認(rèn)為應(yīng)賦予地方政府充分的公共選擇機(jī)制，而地方的公共選擇在財(cái)政上最主要的體現(xiàn)就是對居民財(cái)政預(yù)算的表決（何大春，2003）。

除了作為代議機(jī)構(gòu)的地方人大，地方政協(xié)以及媒體也能夠在預(yù)算民主與預(yù)算監(jiān)督中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

六、結(jié)論

通過縱向的歷史分析與橫向的國別比較發(fā)現(xiàn)，在大國體制下，地方公共財(cái)政是制度均衡。

為提高政府能力，中央政府1994年進(jìn)行了分稅制改革，上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)。地方政府由于掌握包括土地在內(nèi)的國有資源，衍生出自己的地方利益，具有了與中央政府博弈的實(shí)力，這使得本來是為了增強(qiáng)中央政府管控能力的分稅制改革反而促成了地方政府與中央政府博弈的條件與動力。

隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向“分權(quán)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，地方政府擁有了自己相對獨(dú)立的財(cái)政收入來源，面向中央政府的機(jī)會主義行為日漸頻繁。在這樣的政治環(huán)境下，中央政府要加強(qiáng)對于地方政府的管控，僅僅依靠各部委“條條”的垂直管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，群體事件、腐敗問題層出不窮，都對執(zhí)政黨的權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，而中央政府也不得不一次又一次變本加厲地通過各種調(diào)控措施來壓制地方政府的投資沖動，直至動用限購令之類的行政指令來干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動。約束地方政府最好的行政措施還是“還政于民”，突破信息瓶頸，讓地方納稅人通過地方人民代表大會加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，讓廣大人民群眾來分擔(dān)中央政府與日俱增的政治壓力，使中央政府從無限責(zé)任政府轉(zhuǎn)型為有限責(zé)任政府。

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