我國城市公共服務(wù)提供績效評價(jià)——面向L市的探索性研究

尚虎平 陳星宇

從2002年黨的十六大第一次將提供“公共服務(wù)”明確界定為我國政府的四大職能開始，全面加強(qiáng)公共服務(wù)職能，追求公共服務(wù)的高效率和低成本，已經(jīng)成為全國各界的共識，對公共服務(wù)提供進(jìn)行常規(guī)性的績效評估也逐漸被人們所接受。盡管公共服務(wù)績效評價(jià)成為了熱點(diǎn)，但目前還缺乏科學(xué)、合用的指標(biāo)體系，缺乏基于科學(xué)指標(biāo)體系展開、立足于主客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證研究。本文正是基于這種認(rèn)識，力圖以實(shí)證研究的方式來彌補(bǔ)此種缺憾。

一、公共服務(wù)績效評價(jià)的邏輯

正如Boyne（2003）、Ancarani（2009）所發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的公共服務(wù)績效評估都過分強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用價(jià)值，卻忽視了顧客的滿意等“軟”問題①G.A.Boyne.“Sources of Public Service Improvement：A Critical Review and Research Agenda”，Journal of Public Administration Research and Theory2003，13（3），p.367～394.②A.Ancarani.“Supplier Evaluation in Local Public Services：Application of A Model of Value for Customer”，Journal of Purchasing and Supply Management 2009，15（1），pp.33～42。針對這種不足，丁元竹提出基本公共服務(wù)是政府的基本責(zé)任，客觀的基本公共服務(wù)績效和主觀的基本公共服務(wù)績效共同構(gòu)成科學(xué)意義上的公共服務(wù)績效，兩者缺一不可③丁元竹：《界定基本公共服務(wù)及其績效》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第18～20頁。。廈門大學(xué)陳振明課題組在推進(jìn)國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共服務(wù)提供機(jī)制與方式研究”的過程中提出了公共服務(wù)績效的“二元模型”，該模型與丁元竹所提的基礎(chǔ)公共服務(wù)的內(nèi)涵基本一致，也強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)既具有人民主觀滿意的屬性，也具有客觀物質(zhì)性數(shù)據(jù)提高的屬性。總體而言，人民滿意主要是指人民對公共服務(wù)提供的數(shù)量、方式、質(zhì)量以及提供者工作態(tài)度、作風(fēng)的滿意；物質(zhì)性數(shù)據(jù)提高主要指社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、公共安全、公共信息等領(lǐng)域承載了公共服務(wù)功能的客觀物質(zhì)數(shù)量的提升。筆者認(rèn)為這些研究已經(jīng)抓住了公共服務(wù)的“牛鼻子”，對公共服務(wù)績效評價(jià)必須遵循既要把握主觀滿意的績效、也要測量客觀數(shù)據(jù)的提高的內(nèi)在邏輯，這是一種完整的評估，它體現(xiàn)了剛?cè)岵?jì)的原則，既保證了對物的重視，也保證了對人的尊重，避免了傳統(tǒng)評價(jià)中見物不見人的弊端。具體而言，基本邏輯如圖1所示。

圖1 公共服務(wù)績效評估邏輯

圖1展示了公共服務(wù)績效評估的基本邏輯實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)的兩個(gè)構(gòu)成要素（人民滿意、物質(zhì)提高）的評判過程，它涉及如何將這兩類要素以可操作化、可獲得證據(jù)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行評估。在分別評估了人民滿意和物質(zhì)提高的基礎(chǔ)上，就可以將這二者按照特定的比例（權(quán)重）合成為統(tǒng)一的公共服務(wù)績效結(jié)果，共同構(gòu)成了公共服務(wù)績效的“陰”、“陽”兩極①按照太極原理，陰與陽的重要性是相當(dāng)?shù)模浔壤厝粸?：1（權(quán)重為50%：50%），但公共服務(wù)績效畢竟不是純理論意義上的太極，它必須反映特定時(shí)期公共服務(wù)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)。如果正處于物資短缺時(shí)期，則可能“物質(zhì)提高”部分的比例要大一些，而如果處于物質(zhì)豐富人民幸福感薄弱階段，則可能“人民滿意”的權(quán)重要高一些。。具體而言，在評估人民滿意過程中，由于“滿意”、“不滿意”、“比較滿意”等均屬于主觀判斷，需要設(shè)計(jì)出合適的評估方法才能挖掘到較為接近真實(shí)情況的評價(jià)結(jié)果，這就是圖1的“評估操作化”過程。目前來看，人民滿意度的可操作性評價(jià)一般都采取評判公民滿意度的方式，這方面的技術(shù)已經(jīng)比較成熟，主要通過采用已有的或者編制新的公民滿意度問卷進(jìn)行大樣本調(diào)研，并以大樣本數(shù)據(jù)來推斷全集總體的（人民）滿意情況。由于大樣本調(diào)研存在著“從眾行為”，且由于問卷的結(jié)構(gòu)化限制，常常不能了解個(gè)體的深層次想法，為了解決此問題，問卷調(diào)研一般都要以深度訪談作為輔助手段，兩種工具同時(shí)派上用場。評估公共服務(wù)績效的“物質(zhì)提高”方面則要容易得多，因?yàn)樗械摹拔镔|(zhì)提高”都具備有案可稽的性質(zhì)，我們可以在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒、社會統(tǒng)計(jì)年鑒、公用事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、政府公文、政府檔案等物質(zhì)性載體中查找到它的蛛絲馬跡。

二、我國城市公共服務(wù)績效評估指標(biāo)構(gòu)建

城市公共服務(wù)績效是一個(gè)度量城市公共服務(wù)提供的目標(biāo)性詞匯，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上包括人民滿意與物質(zhì)提高兩個(gè)方面。要評價(jià)這兩方面內(nèi)容，就需要科學(xué)、合理地反映這兩方面現(xiàn)實(shí)的指標(biāo)體系，它實(shí)際上是個(gè)跨學(xué)科測量問題，既涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)所強(qiáng)調(diào)的投入產(chǎn)出和效率問題，也涉及心理學(xué)、社會學(xué)所要求的人民滿意、心理滿足問題，還涉及政治學(xué)、法學(xué)、公共行政學(xué)所要求的權(quán)力合法運(yùn)行、人民權(quán)利正確保障問題，對于這些問題的正確評估需要從這些不同的學(xué)科視角提供不同的指標(biāo)池。

（一）確定指標(biāo)池（Indicator pool）

按照城市公共服務(wù)績效的內(nèi)容結(jié)構(gòu)與跨學(xué)科特點(diǎn)，本研究在“人民滿意”與“物質(zhì)提高”兩個(gè)領(lǐng)域分別設(shè)置了“印象滿意”、“政府效能”和“企業(yè)經(jīng)營環(huán)境”、“基本公共服務(wù)”4個(gè)維度，并在這些維度中基于已有的各類公共服務(wù)績效指標(biāo)體系、公共效能評價(jià)指標(biāo)體系、政府績效評估指標(biāo)體系遴選了99個(gè)橫跨經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的具體指標(biāo)作為指標(biāo)篩選的“指標(biāo)池”②由于指標(biāo)池是一張非常長的表格，此處為了行文簡潔，略去此表，在后文我們會呈現(xiàn)篩選確定的指標(biāo)表，如果同行需要查詢指標(biāo)池，可與作者本人聯(lián)系（zhouyafu8210＠sina.com）。。

（二）指標(biāo)池篩選

本文在篩選中利用單輪德爾菲法結(jié)合隸屬度計(jì)算的方式來消除噪音。在單輪德爾菲的專家選擇方面，我們采取了向全國在公共服務(wù)研究領(lǐng)域具有較深造詣專家發(fā)送Email的方式發(fā)送指標(biāo)池，請他們對自己認(rèn)為屬于該評估維度的指標(biāo)進(jìn)行圈選，在Email發(fā)出后以電話提醒幫忙填答。本研究按照理論專家、實(shí)踐專家、其他類專家共3個(gè)口徑各選擇了30人（如表1）?！捌渌悓＜摇笔侵浮袄碚搶＜摇焙汀皩?shí)踐專家”之外，對于公共服務(wù)領(lǐng)域頗為了解或者頗有研究的群體，比如專門關(guān)注公共服務(wù)的記者、第三部門志愿者、學(xué)生等。

表1 單輪德爾菲專家組成

第三步，指標(biāo)的鑒別力判斷。指標(biāo)的鑒別力涉及兩方面的問題：其一是指標(biāo)之間是否相關(guān)性過強(qiáng)，以至于一個(gè)或者多個(gè)指標(biāo)實(shí)際上都指向同一個(gè)問題；其二是指標(biāo)是否正確表達(dá)了所要評估的標(biāo)的物。對于第一個(gè)問題，主要是通過對各個(gè)評價(jià)指標(biāo)間的相關(guān)分析，刪除一些相關(guān)系數(shù)比較大的評估指標(biāo)。而對第二個(gè)問題，比較常用的方式是借助變差系數(shù)來消除這個(gè)問題。

表2 “印象滿意”維度下指標(biāo)的相關(guān)性

三、L市公共服務(wù)績效實(shí)證評估

在獲得指標(biāo)體系之后，本研究采取了一種不同于傳統(tǒng)績效評估價(jià)的方式來具體實(shí)施評估。首先按照“人民滿意”與“物質(zhì)提高”的評價(jià)域?qū)⑿枰u價(jià)的城市績效分類展開；其次，將數(shù)據(jù)分為軟數(shù)據(jù)與硬數(shù)據(jù)，軟數(shù)據(jù)對應(yīng)“人民滿意”，硬數(shù)據(jù)對應(yīng)“物質(zhì)提高”；第三，將傳統(tǒng)上單獨(dú)進(jìn)行的指標(biāo)賦權(quán)過程與問卷調(diào)研、硬數(shù)據(jù)獲取過程有機(jī)結(jié)合起來；第四，結(jié)合測量平差理論的已有成果，利用標(biāo)準(zhǔn)差倒數(shù)來確定權(quán)重并在此基礎(chǔ)上開發(fā)出績效評估的一般模型，進(jìn)而評估出L市公共服務(wù)的整體績效③L市是G省省會，政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在西北地區(qū)處于“座中四聯(lián)”位置，是黃河上游經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心和西隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶重要的支撐點(diǎn)和輻射源，是我國東中部地區(qū)聯(lián)系西部地區(qū)的橋梁和紐帶，是大西北的交通通信樞紐。2010年，L市全年完成生產(chǎn)總值1100.39億元，同比增長13.7%，人均GDP達(dá)5162美元，全年完成社會消費(fèi)品零售總額545.11億元，同比增長18.61%。；最后，為了判斷該城市公共服務(wù)績效的現(xiàn)狀，我們還采取了與特定標(biāo)桿值逐項(xiàng)、總體比較的方式。

（一）數(shù)據(jù)的來源與搜集

評估指標(biāo)數(shù)據(jù)采集是城市公共服務(wù)績效評價(jià)實(shí)證階段最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，本研究的數(shù)據(jù)采集包括軟數(shù)據(jù)和硬數(shù)據(jù)的采集兩部分。對于難以通過查閱文獻(xiàn)記錄獲得的軟數(shù)據(jù)，需要通過問卷調(diào)查、座談會等實(shí)證調(diào)查方法采集。我們編制了面向普通市民、企業(yè)、第三部門的問卷④如要查閱問卷，請與作者本人聯(lián)系。，在小范圍試調(diào)研的基礎(chǔ)上完善了該問卷，然后在L市發(fā)放了1000份針對市民的問卷、200份針對企業(yè)主的問卷和50份針對第三部門的問卷。硬數(shù)據(jù)的搜集主要通過查詢政府公布的權(quán)威資料得來。本研究主要通過查閱《2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《G省年鑒2008／2009》、《L市政府工作報(bào)告2008／2009》以及G省、L市政府門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)獲得。

（二）評價(jià)方法和評估一般式確定

筆者采用測量平差理論中利用標(biāo)準(zhǔn)差來客觀賦權(quán)的方式（喻國榮，2007⑤喻國榮：《論測量平差中的權(quán)和權(quán)陣》，載《測繪通報(bào)》2007年第7期，第39～42頁。；王中宇等，2008⑥王中宇、劉智敏、夏新濤、祝連慶：《測量誤差與不確定度評定》，科學(xué)出版社2008年，第66～77頁。；王穗輝，2010⑦王穗輝：《誤差理論與測量平差》，同濟(jì)大學(xué)出版社2010年，第23～27頁。），利用問卷獲得的實(shí)際數(shù)據(jù)、各類統(tǒng)計(jì)年鑒、行政記錄等實(shí)在性數(shù)據(jù)對方差進(jìn)行分析，然后按照測評理論中方差越小、其權(quán)越大的性質(zhì)將賦權(quán)與評價(jià)結(jié)果結(jié)合進(jìn)行。由于公共服務(wù)績效評估涉及到的對象廣泛，本文采用標(biāo)準(zhǔn)化方式實(shí)行無量綱化。其過程如下：

設(shè)ˉI為一列單位不一的指標(biāo)實(shí)在值數(shù)據(jù)I的均值，σ為其標(biāo)準(zhǔn)差，那么對這列指標(biāo)實(shí)在值I做無量鋼化處理（標(biāo)準(zhǔn)化處理），求其無量綱值I′的公式便可以記為式（1）：

在解決了無量綱問題之后，就可以確定出最終的績效評估一般式（2）了。本研究中最終的績效評估結(jié)果都采用式（2）作為績效評估的一般式。

表3 經(jīng)過相關(guān)度分析刪除后的指標(biāo)體系

（三）評估實(shí)施

在計(jì)算總體績效的過程中，我們主要以（1）、（2）式為依據(jù)，這兩個(gè)公式的展開都依賴于數(shù)據(jù)真值、數(shù)據(jù)均值、無量綱值，筆者利用SPSS18.0將這些值分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，其結(jié)果如表4。在獲得了歷史均值、無量綱值之后，就可以利用（2）式來計(jì)算每個(gè)指標(biāo)的績效值和總體績效值了，這些結(jié)果也都整合在表4中。

然而，僅僅獲得L市的績效值我們還很難弄清其政策含義，具體來說就是還很難依據(jù)它來提出改進(jìn)L市公共服務(wù)績效的措施，因?yàn)檫€欠缺可資比較的標(biāo)桿。為了解決“有比較才有鑒別”的問題，本研究還引入了一個(gè)“理想值”變量作為標(biāo)尺來判斷L市公共服務(wù)績效的好壞。理想值的產(chǎn)生基于4種邏輯：其一是根據(jù)理想化狀態(tài)，比如人民對企業(yè)的滿意問卷的最高值為6，我們便將該指標(biāo)的理想值設(shè)置為6；其二是關(guān)于硬數(shù)據(jù)中的比率，如“燃?xì)馄占奥省?，我們按照理想狀態(tài)將其設(shè)置為100%；其三是硬數(shù)據(jù)中的比較性理想值，這類指標(biāo)既沒有理想化值，也不可能具有比率的最大值100%，本研究選取了與L市同屬于一個(gè)行政區(qū)，但發(fā)展勢頭更好、各方面情況均比L市更為理想的X市的值作為參照的“理想值”；其四是針對國家出臺了明確標(biāo)準(zhǔn)的硬數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值如“每平方公里公共廁所數(shù)量為3個(gè)”①《中國十二五規(guī)劃 GDP年均增長7%，登記失業(yè)率5%》，載http：／／finance.qq.com／a／20110307／003642.htm。，這種本身屬于國家層面確定的理想值，我們直接將其引用過來。在理想值的基礎(chǔ)上，我們將之進(jìn)行了無量綱化，產(chǎn)生了無量綱值，同時(shí)也計(jì)算了理想值的均值，最終也計(jì)算出了總體理想績效值，處于表4的右半列。表4的“標(biāo)志”是我們對篩選出的56個(gè)指標(biāo)重新編號后的排序。

表4 L市公共服務(wù)提供總體績效評價(jià)結(jié)果

在總體績效評估結(jié)果中之所以出現(xiàn)了0值與負(fù)值，是因?yàn)槲覀兗俣?，不管哪個(gè)城市都應(yīng)該努力改善人民滿意和物質(zhì)提高的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“市富民樂”的施政追求，如果該市的績效不能達(dá)到歷史數(shù)據(jù)的均值狀態(tài)，我們就認(rèn)為它們在當(dāng)年是缺乏績效的，甚至是負(fù)績效的。需要指出的是，這種邏輯是“第三只眼看政府”的第三方評價(jià)屬性，其主要目的在于為政府診斷問題，引起它們的警醒，并非要全盤否定它們的工作，在這里負(fù)值只具備咨詢價(jià)值和參考價(jià)值。盡管這不太符合常理，因?yàn)檎β狄荒瓴豢赡芤皇聼o成，但我們認(rèn)為以數(shù)量測評的直觀結(jié)果來看，應(yīng)當(dāng)就是這種反映方式。

（四）L市公共服務(wù)提供績效概況

總結(jié)表4來說，L市的公共服務(wù)績效整體狀況可以概括為4個(gè)方面：

1.市民滿意度、第三部門滿意度、一站式服務(wù)中心辦結(jié)速度等43個(gè)指標(biāo)的績效現(xiàn)狀相對歷史平均數(shù)據(jù)有了不同程度的提升，績效整體狀況呈現(xiàn)上升勢頭。從評價(jià)結(jié)果來看，市民滿意（0.373257）、第三部門滿意度（0.223954）、一站式服務(wù)中心辦結(jié)速度（0.746514）等43個(gè)指標(biāo)的績效值均大于0，這說明在56個(gè)指標(biāo)中，絕大多數(shù)指標(biāo)（76.8%）所代表的公共服務(wù)績效在提升，這也可以看作是我國政府持續(xù)改革的一個(gè)可喜成果。

2.與標(biāo)桿城市、理想值相比，L市的總體績效仍然相對落后，改進(jìn)余地尚大。盡管有43個(gè)指標(biāo)對應(yīng)的公共服務(wù)績效在持續(xù)提升之中，但從與標(biāo)桿值的比較結(jié)果來看，幾乎每一個(gè)指標(biāo)的績效值都與理想值有差距，甚至較大的差距，這使得L市最終的整體績效值（309.9416）僅僅為理想績效總值（2361.997584）的13.122%，這充分顯示了L市的單項(xiàng)績效、總體績效還有巨大的改進(jìn)余地。

3.企業(yè)主滿意度、企業(yè)感知的政府服務(wù)態(tài)度、稅務(wù)提醒告知服務(wù)制度化等12項(xiàng)與民生關(guān)系密切的指標(biāo)的績效現(xiàn)狀甚至比歷史平均數(shù)據(jù)還糟糕。從評價(jià)結(jié)果可以看出，企業(yè)主滿意度（－0.1493）、企業(yè)感知的政府服務(wù)態(tài)度（－0.89582）、稅務(wù)提醒告知服務(wù)制度化情況（－29.8606）、登記失業(yè)人員再就業(yè)率（－22.3954）、城鎮(zhèn)居民人均居住面積（－12.6907）、城鎮(zhèn)居民無房戶比例（－88.7605）、居民月平均工資性收入與平均房價(jià)比（－126.882）、治安案件查處率（－131.386）、適齡兒童入學(xué)（園）率（－13.4372）、每萬人專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（－11.9442）、一年中空氣污染指數(shù)為良好（或二級）的天數(shù)（－134.372）、垃圾無害化處理率（－37.3257）共12項(xiàng)指標(biāo)的績效值甚至出現(xiàn)了負(fù)值，其意涵是相對于歷史平均數(shù)據(jù)，該年L市這些方面不僅僅沒有出現(xiàn)明顯改善，還有惡化的勢頭。進(jìn)一步細(xì)究這些指標(biāo)，我們還會發(fā)現(xiàn)，這些指標(biāo)中很多都屬于與民生關(guān)系密切、甚至人民反響很大的社會熱點(diǎn)問題，比如住房、就業(yè)、治安，說明L市與其它城市一樣，在這些方面的公共服務(wù)還很不到位，甚至出現(xiàn)了下降的勢頭。

4.水質(zhì)綜合達(dá)標(biāo)率相對歷史平均數(shù)據(jù)沒有出現(xiàn)績效改進(jìn)。該項(xiàng)指標(biāo)的績效分值為0，代表該項(xiàng)指標(biāo)相對于歷史數(shù)據(jù)并未出現(xiàn)提升，說明該項(xiàng)公共服務(wù)并未取得應(yīng)得的績效。

四、推論與建議

表4的評價(jià)結(jié)果實(shí)際上還蘊(yùn)含了一個(gè)延伸性的結(jié)論，它對于評價(jià)、改善我國城市公共服務(wù)可能更具有普遍意義，我們認(rèn)為這是本研究的一種推論，它來自于我們對理想標(biāo)桿績效值的分析。在標(biāo)桿值中，竟然出現(xiàn)了0值、負(fù)值，說明我們選擇的本行政區(qū)的“領(lǐng)頭羊”城市與其歷史數(shù)據(jù)相比較，公共服務(wù)績效也存在著這樣或那樣的不足，如果推而廣之，其他行政區(qū)的一般城市、“領(lǐng)頭羊”城市可能也存在類似問題。

推論1：與民生關(guān)系密切的評價(jià)指標(biāo)績效傾向于產(chǎn)生低績效，甚至0績效、負(fù)績效。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，標(biāo)桿值的工業(yè)用地平均價(jià)格（－22.39541342）、企業(yè)成立手續(xù)辦結(jié)平均實(shí)際時(shí)間（－37.32568903）、城鎮(zhèn)居民無房戶比例（－394.8311386）、城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例（－201.5587208）、居民月平均工資性收入與平均房價(jià)比（－12.51654772）、年度刑事案件遞增率（－110.4840395）、年度治安案件遞增率（－118.6956911）、治安案件查處率（－57.4815611）、教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出比重（－119.4422049）、每萬人專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（－24.11239511）、每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)（－79.13046075）、患傳染病者未治愈率（－276.9566126）、每日噪音平均數(shù)（－20.90238586）、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)占財(cái)政支出比重（－66.81298337）、社會保險(xiǎn)參保人次與常住人口比例（－102.2723879）共15個(gè)指標(biāo)的績效值出現(xiàn)了負(fù)值，這說明即使作為該地區(qū)領(lǐng)頭羊的X市在這些指標(biāo)上取得的績效結(jié)果也較差，甚至出現(xiàn)了低于歷史平均數(shù)據(jù)的情況。與L市一樣，X市的這些負(fù)績效指標(biāo)也幾乎都是與民生關(guān)系密切的公共服務(wù)事項(xiàng)，這無疑透露了一個(gè)具有普遍性意義的現(xiàn)實(shí)：在目前公共服務(wù)提供中，城市中普遍存在著忽視民生指標(biāo)的問題，這大抵也是各個(gè)城市因?yàn)樽》?、拆遷、治安等問題頻頻引起自焚、上訪等熱點(diǎn)事件的原因。

推論2：公共服務(wù)總體績效提升更多采取了指標(biāo)博弈的策略，即“捏軟柿子”，“做更容易做的事情”，“不做對的，只做有分?jǐn)?shù)的”。無論從L市還是標(biāo)桿城市X來說，令人欣慰的是每個(gè)城市的公共服務(wù)總體績效都在逐漸提升，這也符合我國各地的整體發(fā)展勢頭。然而我們應(yīng)該看到，每個(gè)城市公共服務(wù)績效得分更多來自于那些容易完成的指標(biāo)，而對于像“城鎮(zhèn)居民無房戶比例”、“城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例”、“年度治安案件遞增率”這種人民反映強(qiáng)烈、希冀有較大突破、需要逐漸降低數(shù)值以取得高績效的指標(biāo)，我國城市政府顯然缺乏有效的辦法，甚至其績效還不如歷史平均值；而對于像“居民月平均工資性收入與平均房價(jià)比”、“教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出比重”、“社會保險(xiǎn)參保人次與常住人口比例”等人民熱望改善、需要提高數(shù)值以取得高績效的指標(biāo)，我國城市政府也表現(xiàn)得一籌莫展，也有低于歷史平均數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。這些情況顯示了我國城市政府在公共服務(wù)提供中采取了一種指標(biāo)博弈的策略，也就是去做更容易完成的事情，“捏軟柿子”，“不做人民熱望的，只做能獲得績效分?jǐn)?shù)的”。但畢竟提供公共服務(wù)不是參加托?？荚?，對于自己最沒把握的聽力可以放任自流，在公共服務(wù)提供中，如果人民反映強(qiáng)烈的公共服務(wù)持續(xù)提供不足，會引起政府的合法性危機(jī)，引起人民對政府的敵意。

推論3：獲得的并非“公共”服務(wù)績效，而是“領(lǐng)導(dǎo)”、“上級”眼里的服務(wù)績效。這是與推論2一體兩面的問題。從L、X市來看，人民迫切需要提供的公共服務(wù)提供很不理想，而其它的公共服務(wù)相對來說具有較好的績效，這其中就有很多屬于上級政府、上級領(lǐng)導(dǎo)“嚴(yán)令”完成的公共服務(wù)，這是“壓力性體制”在公共服務(wù)提供中的具體表現(xiàn)，在這種情況下，與其說提供“公共服務(wù)”，不如說提供了“上級”和“領(lǐng)導(dǎo)”眼里的服務(wù)。

推論4：進(jìn)步慢了就是落后。從L市來看，大多數(shù)公共服務(wù)績效指標(biāo)的績效值盡管為正，但也僅僅是比0值稍微大一些而已，比如“市民感知的政府廉潔程度”、“企業(yè)感知的政府廉潔程度”、“政策信息依法公開程度”、“人均城市道路面積”分別為0.298606、0.223954、2.314193、0.000747，而作為“榜樣”的標(biāo)桿城市X，其績效值的增長幅度也不夠大。在一個(gè)追趕型、趕超型的國家，尤其是在趕超型的地區(qū)，進(jìn)步慢了就是落后，我國城市公共服務(wù)提供還需要更高的效率，更高的績效。

如何破解結(jié)論與推論中的難題，提升L市乃至X市，甚至我國所有城市的公共服務(wù)提供績效，筆者認(rèn)為可以采取如下措施：

措施1：普及型提升措施。由于存在著“進(jìn)步慢了就是落后”的問題，這就需要我國城市在提供公共服務(wù)的過程中，不能“點(diǎn)到為止”，不能蜻蜓點(diǎn)水，無論是“市民感知的政府廉潔程度”、“企業(yè)感知的政府廉潔程度”還是“人均城市道路面積”，都需要有大幅度的改善，而不是采取磨洋工的方式，只求有所進(jìn)步而不求兩步并作一步走，需要采取跨越式發(fā)展來提供公共服務(wù)，績效才可能有顯著的進(jìn)展。

措施2：民生類公共服務(wù)提供需要采取特別項(xiàng)目型績效評價(jià)制度。從L市、X市的績效結(jié)果來看，與民生關(guān)系極端密切的住房、社會保障、治安保障類公共服務(wù)提供不僅改進(jìn)較小，甚至還有衰退的現(xiàn)象。究其原因，與這些指標(biāo)被其它容易完成、容易被捏的“軟柿子”淹沒不無關(guān)系。因?yàn)榘凑湛傮w評價(jià)結(jié)果來看，城市公共服務(wù)還是在提升的，但這卻掩蓋了人民呼聲最高的幾種公共服務(wù)提供的惡化情況，這也是我國城市對房價(jià)怨言四起的原因。我們建議對于這些人民極端關(guān)注的公共服務(wù)，實(shí)行“特事特辦”式的項(xiàng)目管理、項(xiàng)目評價(jià)，每一項(xiàng)都單獨(dú)列入政府的決策、計(jì)劃范圍，甚至可以實(shí)行一票否決式評價(jià)，如果這些項(xiàng)目年度績效評估結(jié)果不理想，就動用“一票否決”權(quán)，否決掉政府的公共服務(wù)提供工作。

措施3：民生類指標(biāo)采取績效預(yù)算撥款方式，甚至采取公開招標(biāo)方式投入預(yù)算，解決預(yù)算軟約束問題。這是與措施2相互配套的措施，即對于那些有意無意被忽視的民生類評價(jià)指標(biāo)，在采取項(xiàng)目制績效評價(jià)的基礎(chǔ)上，績效評估結(jié)果要在來年的預(yù)算撥款中反映出來。凡是績效評價(jià)結(jié)果好的指標(biāo)、好的民生項(xiàng)目，就在原有基數(shù)上增加撥款；而評估為負(fù)績效、0績效的，則取消撥款，采取西方國家的“日落法”的做法，將這些公共預(yù)算款項(xiàng)面向社會實(shí)行招標(biāo)，尋求更高效的組織來承擔(dān)這些民生項(xiàng)目，為民謀利。

措施4：將連續(xù)兩年績效為0、為負(fù)值的民生項(xiàng)目所對應(yīng)的稅收由地方稅劃歸中央稅，解決地方政府牟利而不服務(wù)的痼疾。從我們的評價(jià)來看，“城鎮(zhèn)居民無房戶比例”、“城鎮(zhèn)居民3代人居住一套住房的比例”、“居民月平均工資性收入與平均房價(jià)比”等與住房有關(guān)的民生項(xiàng)目績效結(jié)果竟然為負(fù)值，這無疑透露了地方政府在利用“土地財(cái)政”賺錢的過程中卻放棄了應(yīng)有的住房、土地的公共服務(wù)職能，我們設(shè)想如果連續(xù)兩年該類績效為負(fù)、0值時(shí)，就將未來3－5年內(nèi)該市的該類型地方稅種（房產(chǎn)稅、土地稅等）劃歸中央，將地方稅種改為中央稅，這樣可以從源頭上打擊“當(dāng)官不為民服務(wù)”的劣政，使得地方政府不敢輕視民生項(xiàng)目。這樣，我國政府的人民滿意度一定會得到提高。