北京市轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略思考

王強　蔡兵

北京城市性質(zhì)決定了轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究不能停留在一般性的問題意識上，不能停留在現(xiàn)象特征上。轉(zhuǎn)型研究應(yīng)該是一個深層的戰(zhàn)略破題，必須找準(zhǔn)北京在國家發(fā)展“大盤子”中的“時代定位”，才能做到“埋頭拉車”、“抬頭看路”。

認(rèn)清北京轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

研究北京轉(zhuǎn)型發(fā)展，首先要認(rèn)清“怎么看”轉(zhuǎn)型的問題，找準(zhǔn)思想認(rèn)識的基點。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨深度變革。北京人均GDP已達1.38萬美元，但從2008年奧運會后，北京經(jīng)濟總量在全國占比降至3.6%，已經(jīng)連續(xù)四年GDP增速在全國排名倒數(shù)。目前呈現(xiàn)出中長期潛在增長率下降與短期增長動力不足相疊加、舊的增長慣性依然存在與新的平衡尚未形成相交織、長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加顯現(xiàn)等特點?？v觀“一五”到“十二五”的全過程，北京在完成作為首都傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地、總體完成傳統(tǒng)工業(yè)品生產(chǎn)型城市的歷史變遷后，當(dāng)下北京作為首都城市的經(jīng)濟使命是什么？經(jīng)濟功能是什么？經(jīng)濟任務(wù)是什么？

社會轉(zhuǎn)型面臨深刻調(diào)整。新中國成立以來，北京作為國家首都，資源高地的匯集效應(yīng)使北京成為我國社會轉(zhuǎn)型較為劇烈的地區(qū)之一。改革開放以來，社會的變革、觀念的多元、利益的分化、公民的訴求促使城市治理、社會管理問題的體量、難度日趨多元、復(fù)雜。特別是互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，傳統(tǒng)實體社會與現(xiàn)代虛擬社會相疊加，各種深刻的社會變遷、社會挑戰(zhàn)才剛剛拉開時代序幕。社會管理短板已經(jīng)成為制約北京轉(zhuǎn)型發(fā)展最重要的變量，首都城市的政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)、社區(qū)自治服務(wù)在功能性質(zhì)、組織體系、運行機制各方面都面臨挑戰(zhàn)。

城市轉(zhuǎn)型面臨深入攻堅。中心城功能過于集中，“大城市病”集中爆發(fā)，城市運行效率普遍低下，人口資源環(huán)境承載力難以為繼。一般認(rèn)為，要遏制急功近利沖撞城市環(huán)境資源承載底線，積極推動城市空間布局轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)模式轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。我們認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于城市規(guī)劃必須由物質(zhì)或空間形態(tài)規(guī)劃向內(nèi)涵和功能系統(tǒng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃要有城市靈魂、文化命脈、人文關(guān)懷。

埋頭拉車，練好內(nèi)功，拉好“三駕馬車”

首善之區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須基于國家時代變遷的大范疇，更要開拓首都時代變遷的深刻內(nèi)涵，建設(shè)服務(wù)型城市、服務(wù)型經(jīng)濟、服務(wù)型政府。

加快建設(shè)服務(wù)型城市。特殊的國際環(huán)境、國內(nèi)格局、制度環(huán)境，特別是國家戰(zhàn)略，都要求北京作為首都城市的根本定位是“服務(wù)”。但是，廓清這一概念卻是一個較為漫長的自然發(fā)展過程。一方面建設(shè)新中國是一項前無古人的事業(yè)，誰也不知道其中很多具體問題的答案，我們的認(rèn)知只能是在推動實踐中不斷總結(jié)實踐。另一方面中央政府與北京屬地也有一個在發(fā)展中基于實踐的博弈過程。經(jīng)過“一五”至“九五”的自然變遷和發(fā)展深化，中央政府逐步明確了北京做好“四個服務(wù)”的基本職責(zé)，最終形成的共識是北京作為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的戰(zhàn)略定位。其后，國務(wù)院又進一步批復(fù)北京建設(shè)成為國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市。從邏輯上講，城市功能、職責(zé)定位在概念上清晰后，城市發(fā)展的內(nèi)涵就應(yīng)該清晰了。實踐是偉大的，籌辦、承辦奧運會給了北京城市一個歷史的契機。無論是物質(zhì)建設(shè)，還是精神拓展，最終凝結(jié)為“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”的共識，“三個北京”也似乎是一個順理成章的邏輯演繹。但是，實踐再次證明它的偉大力量。當(dāng)北京尚在奧運高潮的余韻中徘徊時，國家城市化洪流像汪洋大海，北京城市發(fā)展的聚集效應(yīng)遠遠超出了我們“十五”、“十一五”甚至“十二五”規(guī)劃的思維邏輯，一言以蔽之，“大城市病”爆發(fā)了。我們必須重新認(rèn)識城市，才能找出北京作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的源頭力量；我們必須重新認(rèn)識首都城市，才能找出北京作為都市轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯起點。我們認(rèn)為，城市作為人類文明的集成載體和創(chuàng)新發(fā)源地，滄桑大道只能是“城市讓生活更美好”；北京作為中國的首都城市，“三個北京”、“四個服務(wù)”都決定了我們必須建設(shè)服務(wù)型城市。北京作為服務(wù)型城市，首先要研究的是基于國家新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展框架下的北京、天津、河北的城市布局甚至產(chǎn)業(yè)分工。其次要提出一系列扼住生態(tài)文明城市咽喉的指標(biāo)體系，就像PM2.5一樣，其中的每一個指標(biāo)都要與國際接軌，具有國際認(rèn)同效應(yīng)和底線約束功能。第三要強化城市公共服務(wù)均衡化發(fā)展指標(biāo)體系，研究出地域分布和密度指標(biāo)。第四要在京、津、冀城市之間編織現(xiàn)代化、智能化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，當(dāng)下要深化北京城的智能網(wǎng)絡(luò)交通規(guī)劃。第五要培育現(xiàn)代化的公民，這也是一個系統(tǒng)工程，要借助中國夢和文化自覺的時代戰(zhàn)略，努力培育現(xiàn)代公民主體意識和理性自覺精神。

加快建設(shè)服務(wù)型經(jīng)濟。服務(wù)型經(jīng)濟產(chǎn)生于工業(yè)化高度發(fā)展階段，這在世界范圍內(nèi)也是最近50年來崛起的新經(jīng)濟形態(tài)。從建國初期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代到二十世紀(jì)八九十年代的工業(yè)經(jīng)濟時代，北京走過了半個世紀(jì)。早在二十世紀(jì)九十年代末，北京服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的絕對比重超過了60%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)中的比重也在2012年達到了接近50%，2011年北京人均GDP統(tǒng)計值跨越世界公認(rèn)的1.25萬美元的大關(guān)。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展在遵從普遍規(guī)律的同時，實踐的軌跡也不是“純而又純”的線性邏輯。北京作為中國的一個城市，其經(jīng)濟形態(tài)必然有一個自然歷史過程，這是符合普遍規(guī)律的。北京作為中國的首都，雖然不是全國的經(jīng)濟中心，但作為城市經(jīng)濟的增長極，實踐中有匯聚資源、疊加機遇的獨到優(yōu)勢。從二十世紀(jì)九十年代“退二進三”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實施開始，北京就從比較意義上不可逆轉(zhuǎn)地進入了服務(wù)型經(jīng)濟發(fā)展的新時代。實踐中，基于國家的經(jīng)濟建設(shè)為中心戰(zhàn)略，我們很難消化它與“去經(jīng)濟中心”定位的內(nèi)在沖突，也基于國家既定財政體制，我們更難克服按照工業(yè)經(jīng)濟傳統(tǒng)發(fā)展模式推進GDP增長的內(nèi)在沖動。實踐是不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的，首都城市的人口、資源、環(huán)境承載力義無反顧地給了我們最終的答案。建設(shè)服務(wù)型經(jīng)濟，我們在盤點、繼承新中國成立以來北京城市發(fā)展的全部經(jīng)濟存量之后，需要做好四道題。一是服從服務(wù)國家“五位一體”發(fā)展格局，北京的經(jīng)濟功能是什么？二是“三個中心”、“四個服務(wù)”所賦予我們的經(jīng)濟使命是什么？三是建設(shè)國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市所決定的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)成長空間在哪里？四是北京存量資源稟賦所決定的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分類布局是什么？生活性服務(wù)業(yè)的升級方向是什么？

加快建設(shè)服務(wù)型政府?，F(xiàn)代政府理論按照功能屬性把一般政府劃分為統(tǒng)治型政府、管理型政府、服務(wù)型政府三種類型。雖然服務(wù)型政府的完整概念在中國官方理論探索始于二十世紀(jì)九十年代初期，但人民共和國的制度屬性從實踐上開啟了中國統(tǒng)治型政府、管理型政府、服務(wù)型政府三位一體的自覺航程。特別是確立建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系之后，計劃體制下的政府全能責(zé)任、全能主體身份在實踐中發(fā)生了主動、被動的歷史變遷。服務(wù)型政府建設(shè)的全新時代內(nèi)涵卻遠遠落后于實踐需要，因此，出現(xiàn)了政府、市場、社會組織功能邊界模糊，各級政府一方面“不得不”包攬一切，另一方面迷戀于經(jīng)濟建設(shè)主體和市場投資人的慣性體制、慣性思維比比皆是；出現(xiàn)了政府管理中，行政運行法紀(jì)剛性不足與市場交易誘導(dǎo)下的權(quán)力尋租沖動相博弈，監(jiān)管缺位、執(zhí)法犯法，社會失序、道德失范。社會各階層同聲呼喚深度改革，期望頂層設(shè)計。實踐也將再次證明，改革的頂層設(shè)計與基層探索是一個相互依存、相互印證的共生關(guān)系。進入新世紀(jì)以來，北京也在建設(shè)服務(wù)型政府的實踐中做了大量探索。面對轉(zhuǎn)型發(fā)展，北京作為首善之區(qū)，建設(shè)服務(wù)型政府更應(yīng)該大有所為。當(dāng)下，建設(shè)服務(wù)型政府，北京應(yīng)解好六道題：一是按照三中全會精神和全國的先進示范，階段性廓清政府與市場邊界，對審批事項徹底分類下放，激發(fā)社會活力。二是全面總結(jié)“一站式”服務(wù)大廳和城市“網(wǎng)格化”管理，規(guī)避“全能型”政績GDP沖動、“投資型”潛規(guī)則模式，適當(dāng)深化基層政府公共服務(wù)內(nèi)涵，理順基層政府的公共服務(wù)供應(yīng)機制。三是開展全民性監(jiān)管與執(zhí)法大討論，形成關(guān)于行政監(jiān)管、行政執(zhí)法范圍、模式、機制的階段性共識。四是試點把事業(yè)單位改革與社會組織培育相結(jié)合，探索社會組織的供血機制、運行機制。五是深化培育有中國特色的社區(qū)協(xié)商自治組織，在社區(qū)層次試點基層政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)、社區(qū)自治服務(wù)三結(jié)合的微觀架構(gòu)與運行機制。六是借助網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)，開辟社會民主建設(shè)的新空間，在經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、文化生活、社區(qū)事務(wù)領(lǐng)域引入?yún)f(xié)商民主，引導(dǎo)陽光監(jiān)督，廣聚民智，匯集社會建設(shè)正能量。

抬頭看路，服務(wù)或代表國家爭取“三個話語權(quán)”

在實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)和中國夢的偉大時代中，推動北京轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程就是代表國家在全球經(jīng)濟體系、技術(shù)體系、文化體系中重新定位、重塑功能的過程，轉(zhuǎn)型的方向在于爭取話語權(quán)，在國家發(fā)展大局中更好地發(fā)揮支撐、引領(lǐng)和示范作用。

服務(wù)國家爭取世界經(jīng)濟話語權(quán)。準(zhǔn)確把握世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進入調(diào)整期的特點，利用服務(wù)貿(mào)易的潛在優(yōu)勢在國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)升級中承擔(dān)更多技術(shù)溢出和服務(wù)支撐作用，服務(wù)國家在國際市場重心轉(zhuǎn)移和全球貿(mào)易規(guī)則、商業(yè)準(zhǔn)則及標(biāo)準(zhǔn)等全球貿(mào)易框架重構(gòu)中爭取更多話語權(quán)。準(zhǔn)確把握世界經(jīng)濟治理機制進入變革期的特點，服務(wù)國家積極參與和推動形成國際經(jīng)濟新秩序，積極參與制定國際經(jīng)濟規(guī)則，提高參與世界經(jīng)濟治理能力，提高我國在重大國際經(jīng)濟問題上的話語權(quán)和影響力。準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型處于孕育期的特點，緊緊抓住國際產(chǎn)業(yè)分工格局調(diào)整的機遇，主動參與全球經(jīng)濟資源配置，積極推進自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，服務(wù)國家努力搶占未來發(fā)展戰(zhàn)略制高點。

代表國家爭取世界文化話語權(quán)。文化話語權(quán)是文化軟實力的重要標(biāo)志，是國家主權(quán)在文化領(lǐng)域里的集中體現(xiàn)。代表國家爭取世界文化話語權(quán)是發(fā)揮首都全國文化中心示范作用的應(yīng)有之義，更是一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要在實踐層面完成文化發(fā)展布局，大力發(fā)展文化經(jīng)濟、文化生產(chǎn)力；更要在理論上有所創(chuàng)新，提高文化凝聚力和傳播力，努力在優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護和傳承中尋找文化的“表述”，講好中國故事，傳播好中國聲音。

代表國家爭取世界技術(shù)話語權(quán)。技術(shù)競爭是國家間競爭的焦點，誰掌握核心技術(shù)誰就有發(fā)展的主動權(quán)、話語權(quán)。目前全球正處于新一輪技術(shù)革命孕育階段，技術(shù)競爭將更加激烈，對人才、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺以及產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)權(quán)的爭奪將成為競爭的焦點。北京具有雄厚的科技智力資源，擁有中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)這塊金字招牌，在代表國家爭取世界技術(shù)話語權(quán)上責(zé)無旁貸。

（作者：王強，中共北京市委研究室副主任；蔡兵，中共北京市委研究室文化教育處處長）

責(zé)任編輯：魏曄玲