如何突破保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)管理瓶頸

□ 王衛(wèi) 貝群 蔡爽

在認(rèn)真梳理以十里河保健品市場(chǎng)為典型代表的保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)在監(jiān)管過(guò)程中遇到問(wèn)題的同時(shí)，筆者也在如何突破保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)管理瓶頸的問(wèn)題上進(jìn)行了深刻的反思，分析問(wèn)題成因，并嘗試提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

1 問(wèn)題成因

1.1 保健食品法律、法規(guī)滯后 相對(duì)保健品市場(chǎng)強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，相關(guān)的法律、法規(guī)比較滯后，存在空白點(diǎn)。2003 年，保健食品的注冊(cè)職能移交國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。同年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局正式啟動(dòng)了保健食品注冊(cè)工作。2005年，《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》、《保健食品現(xiàn)場(chǎng)核查規(guī)定》、《營(yíng)養(yǎng)素補(bǔ)充劑申報(bào)與審評(píng)規(guī)定》等8 個(gè)相關(guān)規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，《保健食品命名規(guī)定》等保健食品注冊(cè)管理的配套文件也同時(shí)實(shí)施。2008年，保健食品的衛(wèi)生監(jiān)管職能由衛(wèi)生部移交國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。2009 年，《食品安全法》及其實(shí)施條例進(jìn)一步明確了保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。

▲十里河保健品市場(chǎng)內(nèi)的醫(yī)療器械專(zhuān)營(yíng)店

然而，隨著新《食品安全法》的頒布實(shí)施，依據(jù)食品衛(wèi)生法制定的保健食品管理規(guī)定退出歷史舞臺(tái)。在當(dāng)前新的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例尚未出臺(tái)的情況下，導(dǎo)致了目前保健品市場(chǎng)的監(jiān)管無(wú)適用法規(guī)可依，監(jiān)管保健食品職能部門(mén)如何履職成為難題。

▲十里河保健品市場(chǎng)內(nèi)的商品種類(lèi)繁多

1.2 監(jiān)管責(zé)任仍不明確 《食品安全法》確立了現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體制，明確了相關(guān)部門(mén)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)。但是，由于實(shí)際操作遇到的情況比較復(fù)雜，個(gè)案中對(duì)屬于較易產(chǎn)生監(jiān)管交叉的行為如何分清各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，還需要進(jìn)一步分析。在保健食品監(jiān)管中，藥監(jiān)部門(mén)如何理順與各個(gè)行政管理部門(mén)之間的職責(zé)，做到各司其職，各盡其職，還需要一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的道路。

比如關(guān)于蜂膠的管理，目前國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局明確發(fā)文規(guī)定蜂膠不進(jìn)行QS（QS是英文QUALITY SAFE 即“質(zhì)量安全”的縮寫(xiě)）認(rèn)證，就是國(guó)家質(zhì)監(jiān)局不監(jiān)控蜂膠從原料到成品的生產(chǎn)全過(guò)程，目前國(guó)家衛(wèi)生、藥監(jiān)部門(mén)也未對(duì)蜂膠原料實(shí)行GMP 認(rèn)證管理。部分蜂膠企業(yè)從蜂膠廠家購(gòu)進(jìn)提取好的蜂膠再進(jìn)行深加工，而這些蜂膠提取廠卻沒(méi)有任何認(rèn)證；一些蜂膠企業(yè)沒(méi)有軟膠囊生產(chǎn)線，就委托藥廠來(lái)生產(chǎn)，這樣就存在著蜂膠產(chǎn)品質(zhì)量失控的隱患。當(dāng)前，一些普通食品添加蜂膠的現(xiàn)象又較為普遍。在《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2002〕51 號(hào)）文件中，明確蜂膠只能用于保健食品原料，不能作為普通食品原料使用，造成了監(jiān)管工作上的困惑。

《食品安全法》第五十一條明確：“國(guó)家對(duì)聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！痹凇侗＝∈称繁O(jiān)督管理?xiàng)l例（送審稿）》中，將保健食品定義為“聲稱(chēng)并經(jīng)依法批準(zhǔn)具有特定保健功能的食品”。目前在市場(chǎng)上，使用保健食品原料卻不做聲稱(chēng)的普通食品和特殊膳食用食品品種眾多，不可能都作為保健食品來(lái)管理。加之其質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)行為難于監(jiān)控，已然成為破壞保健食品市場(chǎng)秩序的主要因素。

1.3 監(jiān)管力量相對(duì)薄弱 北京市朝陽(yáng)區(qū)轄區(qū)面積470.8 平方公里，常住人口300多萬(wàn)，流動(dòng)人口眾多，企業(yè)數(shù)量多，區(qū)情復(fù)雜。就藥監(jiān)朝陽(yáng)分局?；贫?，現(xiàn)有工作人員4 人，監(jiān)管企業(yè)包括保健食品生產(chǎn)企業(yè)41 家，化妝品生產(chǎn)企業(yè)5家，保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)1700 余家，且每月新增審批經(jīng)營(yíng)企業(yè)40～50 家，化妝品經(jīng)營(yíng)企業(yè)監(jiān)管數(shù)量約5 萬(wàn)家。同時(shí)分局?；七€經(jīng)常接受區(qū)食品辦安排的工作及其他突發(fā)事件，使得?；O(jiān)管工作長(zhǎng)期處于高強(qiáng)度、高負(fù)荷的狀況。

1.4 生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng) 在巨大的市場(chǎng)潛力驅(qū)動(dòng)下，保健品、保健食品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者往往受利益驅(qū)動(dòng)，惟利是圖，造成違規(guī)生產(chǎn)、違規(guī)經(jīng)營(yíng)，藥品生產(chǎn)企業(yè)、食品企業(yè)、消毒劑廠、化工廠、小作坊、醫(yī)療器械廠、衛(wèi)生材料廠等企業(yè)整天琢磨著如何鉆法律法規(guī)的空子，打保健品、保健食品的“擦邊球”，大肆生產(chǎn)名目繁多、似是而非的各類(lèi)產(chǎn)品，擾亂了正常的保健品、保健食品市場(chǎng)秩序。

1.5 違法廣告泛濫是導(dǎo)致市場(chǎng)混亂的根源 保健食品不實(shí)宣傳以及虛假違法廣告已成為百姓反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。一些經(jīng)營(yíng)者利用媒體的廣告和所謂“科普宣傳”形式大肆夸大產(chǎn)品功能，誤導(dǎo)消費(fèi)者，尤其是常以“健康講座”或“免費(fèi)體驗(yàn)”的宣傳形式，對(duì)中老年人的欺騙性很大，易使消費(fèi)者在健康、精神、經(jīng)濟(jì)等方面造成不可逆的損失，在社會(huì)上產(chǎn)生惡劣影響。而作為廣告宣傳平臺(tái)的媒體，部分缺乏社會(huì)責(zé)任感，廣告宣傳管理環(huán)節(jié)稀松混亂，成為大量保健食品進(jìn)行違法廣告宣傳的“幫兇”。

目前，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門(mén)審查，廣告的監(jiān)管和違法廣告的查處卻仍由工商部門(mén)負(fù)責(zé)。由于兩部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，部門(mén)之間也暫未形成良好的連接及信息共享平臺(tái)，保健食品廣告許可與事后監(jiān)管相脫節(jié)的管理模式易造成信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致廣告監(jiān)管上的缺位，甚至造成部門(mén)間的互相掣肘，難以形成穩(wěn)定有效的保健食品廣告長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

2 保健食品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)監(jiān)管可行性對(duì)策

2.1 聯(lián)合屬地政府，共同加強(qiáng)市場(chǎng)管理藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)積極與市場(chǎng)的屬地政府取得聯(lián)系，協(xié)調(diào)溝通，充分借助當(dāng)?shù)卣膬?yōu)勢(shì)，共同加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管理，保證市場(chǎng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，暢通藥監(jiān)投訴舉報(bào)渠道，努力構(gòu)建市場(chǎng)自律、社會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)管“三位一體”的機(jī)制。堅(jiān)持抓好專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法、集中整治、日常檢查“三項(xiàng)執(zhí)法”體系建設(shè)，切實(shí)抓好產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，營(yíng)造放心消費(fèi)環(huán)境。

2.2 建議相關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)法律法規(guī)及制定相關(guān)政策 隨著《食品安全法》的實(shí)施，依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例不再沿用，而新的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例以及相關(guān)的法規(guī)、政策亟待出臺(tái)，以解決當(dāng)前法律法規(guī)矛盾、滯后的情況。作為一線監(jiān)管人員，在保健食品專(zhuān)業(yè)的法律法規(guī)未出臺(tái)之前，檢查執(zhí)法中遇到問(wèn)題時(shí)，建議在法條具體適用上，應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)范，避免同一違法行為出現(xiàn)參照不同處罰條款的情況。

2.3 積極做好市場(chǎng)監(jiān)管“三化”基礎(chǔ)建設(shè) 與工商部門(mén)，市場(chǎng)管理者配合，逐步建立完善集貿(mào)市場(chǎng)管理理念、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理制度，夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)。

2.3.1 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè) 即監(jiān)管程序，監(jiān)管內(nèi)容，監(jiān)管文書(shū)，信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)管公告公示，監(jiān)管軟件開(kāi)發(fā)，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)者標(biāo)牌標(biāo)志、亮證亮照等方面的標(biāo)準(zhǔn)化。

2.3.2 制度化建設(shè) 即按照“放而有度、活而有序、管而有法”的原則，健全市場(chǎng)管理制度，協(xié)助督促市場(chǎng)開(kāi)辦者逐步建立完善“市場(chǎng)開(kāi)辦者第一責(zé)任人制度”、“市場(chǎng)巡查檢驗(yàn)制度”、《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)責(zé)任承諾書(shū)》、《保健食品市場(chǎng)管理管理責(zé)任書(shū)》等制度。

2.3.3 規(guī)范化建設(shè) 即規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)交易行為及藥監(jiān)執(zhí)法行為。規(guī)范市場(chǎng)開(kāi)辦者及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者行為，積極推行“?；a(chǎn)品索票索證和登記臺(tái)賬制度”，“亮證亮票經(jīng)營(yíng)制度”等。規(guī)范藥監(jiān)執(zhí)法行為，做到依法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，杜絕監(jiān)管不嚴(yán)和監(jiān)管隨意的現(xiàn)象。

▲提高免疫類(lèi)保健品越來(lái)越受到市場(chǎng)追捧

2.4 加大對(duì)違法行為的打擊力度 違法分子之所以敢鋌而走險(xiǎn)，某種原因就是鉆了政府監(jiān)管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門(mén)面對(duì)違法行為始終保持高壓態(tài)勢(shì)，真正做到“發(fā)現(xiàn)一起，打擊一起，決不姑息遷就”，違法分子就會(huì)失去違法的膽量和氣焰；如果在處罰時(shí)加大處罰力度，提高違法的成本，使違法行為達(dá)不到目的，違法分子必將停止違法行為。為此，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要從群眾利益出發(fā)，日常監(jiān)管不松懈，發(fā)現(xiàn)違法行為不手軟，查處案件不姑息，編織合法產(chǎn)品“安全網(wǎng)”，設(shè)置違法行為的“高壓線”。

同時(shí)，積極探討在特殊情況下的法律法規(guī)適用問(wèn)題。如：對(duì)于保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)中，商鋪有違反法律法規(guī)行為，能否在處理商鋪的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)給予相應(yīng)的處罰；又如：商鋪有經(jīng)營(yíng)假冒保健食品的行為，藥監(jiān)部門(mén)在處罰或因無(wú)適用法律不能處罰的情況下，能否移送工商行政部門(mén)，采取諸如對(duì)該商鋪營(yíng)業(yè)執(zhí)照不予年檢等處罰手段。

2.5 整合資源，理順相關(guān)各部門(mén)之間的協(xié)作與配合關(guān)系 由于保健食品的在管理環(huán)節(jié)涉及到不同部門(mén)，需要藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、公安、媒體、衛(wèi)生等多方面共同努力。應(yīng)當(dāng)明確本部門(mén)與其他監(jiān)管部門(mén)之間的分工和合作關(guān)系，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)質(zhì)量信息，做好預(yù)警提示，杜絕互相推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分發(fā)揮各級(jí)網(wǎng)絡(luò)安全管理員作用，延伸監(jiān)管觸角。建立起高效工作機(jī)制，加強(qiáng)條塊對(duì)接，緊密協(xié)作，不留盲區(qū)，不留死角。此外，本部門(mén)內(nèi)部之間更要做到信息互通，交流順暢，尤其強(qiáng)調(diào)與稽查部門(mén)的溝通和配合，努力做到檢查到位，跟蹤到位，溝通到位，執(zhí)法到位。

2.6 加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)保健食品企業(yè)行業(yè)自律與誠(chéng)信建設(shè) 進(jìn)一步強(qiáng)化第一責(zé)任人制度，減少主觀違法行為。提高經(jīng)營(yíng)者的法制意識(shí)和提高其辨別真假的能力，督促企業(yè)在員工，質(zhì)量安全意識(shí)、質(zhì)量安全保障制度、索證索票制度建設(shè)等方面重點(diǎn)把關(guān)，減少客觀違法行為的發(fā)生；同時(shí)要提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，加強(qiáng)行業(yè)自律。建立安全防控體系和可追溯體系，實(shí)行黑名單制度與信用檔案配套，一旦企業(yè)有違法違規(guī)行為，則在信用檔案上做好記錄，并根據(jù)動(dòng)態(tài)情況及時(shí)調(diào)整促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信機(jī)制的建立，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。

結(jié)合新形勢(shì)下市場(chǎng)監(jiān)管工作的需要，逐步規(guī)范、健全市場(chǎng)內(nèi)商品質(zhì)量以及市場(chǎng)秩序、衛(wèi)生、治安、消防、計(jì)量、消費(fèi)糾紛等監(jiān)督管理制度。

2.7 建立透明的信息公開(kāi)制度 充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)容量大、方便快捷、互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，健全完善保健食品數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，公示各企業(yè)的保健食品審批結(jié)果、獲批權(quán)限、是否為委托生產(chǎn)及獲批廣告原始內(nèi)容等信息，以便市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、公眾和監(jiān)管人員隨時(shí)跟蹤查驗(yàn)；利用網(wǎng)站通報(bào)保健食品的監(jiān)督抽檢結(jié)果，曝光不合格產(chǎn)品，使假劣保健食品在銷(xiāo)售市場(chǎng)上無(wú)法遁形。在市場(chǎng)當(dāng)中樹(shù)立信息化管理的理念，使其在基本信息、經(jīng)營(yíng)狀況等方面自覺(jué)建立起電子信息管理機(jī)制，增加信息監(jiān)管的覆蓋面。同時(shí)暢通網(wǎng)絡(luò)、通訊等信息報(bào)送渠道，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和雙方數(shù)據(jù)對(duì)接，確保應(yīng)急情況下的各項(xiàng)有效查詢(xún)。由此，數(shù)據(jù)的共享、資源的優(yōu)化、程序的透明、效率的提高必將加快保健食品信息化建設(shè)進(jìn)程。

2.8 厘清相關(guān)概念，梳理監(jiān)管職責(zé) 目前大部分消費(fèi)者對(duì)“國(guó)食健字、衛(wèi)食健字、國(guó)藥準(zhǔn)字、衛(wèi)食證字”以及“衛(wèi)食字、衛(wèi)防保健字、醫(yī)械字、健字、衛(wèi)字、消字、醫(yī)字”等概念分辨不清，更不清楚標(biāo)明這些“字號(hào)”的產(chǎn)品究竟該由哪個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。保健品行業(yè)的營(yíng)銷(xiāo)行為，對(duì)整個(gè)社會(huì)的最大貢獻(xiàn)，莫過(guò)于喚起了廣大民眾的保健意識(shí)，然而其帶來(lái)的副作用也顯而易見(jiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，眾企業(yè)在對(duì)市場(chǎng)提供的服務(wù)中，更傾向于加強(qiáng)保健食品知識(shí)宣傳，還有少數(shù)企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)長(zhǎng)期合規(guī)守法的優(yōu)秀商鋪予以獎(jiǎng)勵(lì)。可見(jiàn)，當(dāng)前保健品宣傳問(wèn)題，成為企業(yè)面臨的主要問(wèn)題。因此，藥品監(jiān)管部門(mén)要協(xié)調(diào)新聞媒體的力量，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和媒體宣傳的作用，廣泛、深入、持久地開(kāi)展保健食品科普知識(shí)的宣傳，向廣大人民群眾介紹識(shí)別假冒偽劣產(chǎn)品的常識(shí)，宣傳打假成果，引導(dǎo)消費(fèi)者學(xué)會(huì)識(shí)假，以維護(hù)自身合法利益。