關(guān)于構(gòu)建和完善國有企業(yè)效能監(jiān)察工作體系的思考

程衛(wèi)

摘 要：本文從公司治理理論和管理控制理論出發(fā)，對企業(yè)效能監(jiān)察進(jìn)行了理論上的界定。在此基礎(chǔ)上，對當(dāng)前國有企業(yè)管理中效能監(jiān)察工作上存在的認(rèn)識、機(jī)制、監(jiān)察合力、工作方法等四個方面問題進(jìn)行了重點(diǎn)分析，并從擴(kuò)大監(jiān)察范圍、健全監(jiān)察制度、形成監(jiān)察合力、提高監(jiān)察能力等四個方面入手，對構(gòu)建和完善國有企業(yè)效能監(jiān)察工作體系提出了合理化建議。

關(guān)鍵詞：企業(yè)管理；效能監(jiān)察；工作體系

現(xiàn)代管理學(xué)理論認(rèn)為，科學(xué)的決策系統(tǒng)、高效的執(zhí)行系統(tǒng)、靈敏的信息系統(tǒng)和嚴(yán)密的監(jiān)督系統(tǒng)，是構(gòu)成企業(yè)管理的四大核心要件。嚴(yán)密的監(jiān)督系統(tǒng)是其余三個系統(tǒng)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化運(yùn)行的重要保障。近些年來，隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的日臻完善，效能監(jiān)察工作不斷建章立制，深度參與國有企業(yè)管理，內(nèi)容不斷深化，領(lǐng)域不斷拓展，覆蓋面逐步擴(kuò)大，在規(guī)范管理、提高執(zhí)行力、預(yù)防腐敗、防范風(fēng)險方面取得了積極成效。但面對改革發(fā)展的新形勢，企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境、目標(biāo)、手段、方法發(fā)生了很大的變化，一些國有企業(yè)中，由于體制和制度不夠完善，管理和監(jiān)督不夠到位，圍繞重大投資決策、成本管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等一系列新情況新問題，效能監(jiān)察工作未能得到深入持續(xù)開展，瀆職、腐敗、侵吞國有資產(chǎn)等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。因而，如何治本抓源，構(gòu)建和完善國有企業(yè)效能監(jiān)察工作體系，發(fā)揮其約束和促進(jìn)的雙重作用，遏制違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象蔓延，推動國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)管理之路邁進(jìn)，成為擺在我們面前的重大課題。黨的十八大報告指出，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。建立和完善效能監(jiān)察工作體系，不失為國有企業(yè)全面推進(jìn)懲防體系建設(shè)的重要一環(huán)。

1 效能監(jiān)察的內(nèi)涵與特點(diǎn)

2006年出臺的《中央企業(yè)效能監(jiān)察暫行辦法》對效能監(jiān)察給出了明確定義，“企業(yè)效能監(jiān)察是企業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)針對影響企業(yè)效能的有關(guān)業(yè)務(wù)事項或活動過程，監(jiān)督檢查相關(guān)經(jīng)營管理者履行職責(zé)行為的正確性，發(fā)現(xiàn)管理缺陷，糾正行為偏差，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范管理和自我完善，提高企業(yè)效能的綜合性管理監(jiān)控工作?！痹谖鞣街贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)“路徑理論”的視閾之中，企業(yè)只有選擇正確的發(fā)展道路，才能有效降低生產(chǎn)成本，避免付出沉重代價。在國有企業(yè)經(jīng)營管理之中，科學(xué)引入現(xiàn)代管理方法，圍繞管理效率、效果、效益等問題開展效能監(jiān)察，對企業(yè)管理進(jìn)行再管理，無疑是一條理性路徑。

1.1 效能監(jiān)察與公司治理

公司治理是現(xiàn)代企業(yè)培育和提升核心競爭力的決定性因素。在公司治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域中占據(jù)重要地位的“委托代理”理論認(rèn)為，股東出資者是公司經(jīng)營風(fēng)險的最終承擔(dān)者，公司全部控制權(quán)歸出資者所有。但隨著股權(quán)的日益分散化和多元化，股東們只有支付薪金聘請專業(yè)人才進(jìn)行規(guī)模化的經(jīng)營管理，并憑借嚴(yán)密的契約和監(jiān)督手段對經(jīng)營者行為進(jìn)行限制。這樣，監(jiān)督就作為一種公共產(chǎn)品，成為公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整完善的必然結(jié)果。因而，通過效能監(jiān)察，對企業(yè)內(nèi)部管理人員履行職責(zé)效能情況進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督檢查，能夠及時有效地降低公司治理中的委托代理風(fēng)險，節(jié)約代理成本，提升公司治理水平。

1.2 效能監(jiān)察與管理控制

經(jīng)典的控制理論認(rèn)為，所謂“控制”，就是“為了改善某個或某些受控對象的功能，通過獲得并使用信息，以這種信息為基礎(chǔ)而選出的，并加以該受控對象上的作用”。企業(yè)管理中的“控制”，就是通過明確的行動計劃和完善的組織機(jī)構(gòu)，不斷地反饋信息、發(fā)現(xiàn)偏差、糾正偏差，改進(jìn)工作，進(jìn)而推動管理組織目標(biāo)的實現(xiàn)。效能監(jiān)察作為企業(yè)管理的重要組成部分，它以監(jiān)督檢查企業(yè)的各項經(jīng)營管理活動為途徑，將監(jiān)察職能融入企業(yè)經(jīng)營管理之中，監(jiān)督約束管理人員行為，提高管理人員履職效能，并對違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行查處，嚴(yán)肅組織紀(jì)律，實現(xiàn)企業(yè)管理控制的目標(biāo)。

1.3 效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察

馬克思指出，“凡是直接生產(chǎn)過程具有社會結(jié)合，而不是表現(xiàn)為獨(dú)立生產(chǎn)者的孤立勞動的地方，都必須會產(chǎn)生監(jiān)察”。在政治生活中，“監(jiān)察”特指行政監(jiān)察，也就是監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員（監(jiān)察對象）遵守和貫徹執(zhí)行法律法規(guī)紀(jì)律情況進(jìn)行監(jiān)督的活動。在國有企業(yè)管理中，效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察都是監(jiān)察的重要組成部分，也都是強(qiáng)化企業(yè)管理的內(nèi)在需要，均具有防范風(fēng)險、預(yù)防腐敗、提高效能、增加效益的作用，但二者側(cè)重點(diǎn)有所不同。從目標(biāo)來看，前者側(cè)重于對員工履行行為和履職效能的監(jiān)察，后者側(cè)重于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政工作的監(jiān)察。從特點(diǎn)上來看，前者偏重于動態(tài)監(jiān)督和綜合監(jiān)督，后者則偏重于靜態(tài)監(jiān)督和專項監(jiān)督。認(rèn)清這一點(diǎn)，對于做好效能監(jiān)察工作至關(guān)重要。

2 效能監(jiān)察工作實踐中的誤區(qū)

2.1 效能監(jiān)察的認(rèn)識尚有偏差

近些年來，國家從政策層面將效能監(jiān)察工作置于國有企業(yè)管理的重要地位，給予充分的重視和支持。但受傳統(tǒng)觀念和主客觀因素影響，一些企業(yè)對于效能監(jiān)察的理解和認(rèn)識仍然存在或多或少的偏差。有一種明顯的傾向認(rèn)為，企業(yè)應(yīng)將追求經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，開展效能監(jiān)察應(yīng)該無條件地服務(wù)于追求經(jīng)濟(jì)效益這個大局，甚至認(rèn)為過多地開展效能監(jiān)察會束縛企業(yè)的發(fā)展。受這種觀念影響，在實際工作中，一些國企領(lǐng)導(dǎo)者表面上熱忱支持效能監(jiān)察工作，但實質(zhì)上卻認(rèn)為它只是一種“擺設(shè)”，不理解，不重視。還有一種傾向認(rèn)為，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織的核心職責(zé)是防治腐敗，將效能監(jiān)察工作過多介入企業(yè)經(jīng)營管理是“越俎代庖”。因而，在一些企業(yè)管理實踐中，效能監(jiān)察的效果大打折扣。究其原因，產(chǎn)生這兩種錯誤傾向的根本，都是因為一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和員工，對于什么是企業(yè)效能監(jiān)察，為什么要開展效能監(jiān)察，如何開展效能監(jiān)察等一系列問題都沒有清晰的認(rèn)識，對于效能監(jiān)察工作的意義和目的沒有準(zhǔn)確的理解。

2.2 效能監(jiān)察的機(jī)制尚不健全

企業(yè)效能監(jiān)察工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和綜合性，其內(nèi)容涉及企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等各個方面。要保證效能監(jiān)察工作健康有序進(jìn)行，就離不開強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和科學(xué)的工作運(yùn)行機(jī)制。在實際工作中，雖然一些企業(yè)的效能監(jiān)察工作起步較早，成效明顯，但仍然存在機(jī)制運(yùn)行不力、制度剛性不強(qiáng)等問題。一方面，效能監(jiān)察制度建設(shè)相對滯后，完整的效能監(jiān)察制度體系尚未形成，相關(guān)制度配套不夠完善，大多數(shù)企業(yè)對于效能監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作制度、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、成果評價以及激勵制度都沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，致使工作中出現(xiàn)操作難度大、責(zé)權(quán)不明確、相互推諉扯皮、憑借主觀經(jīng)驗武斷從事等問題，阻礙了效能監(jiān)察工作良性有序運(yùn)行。另一方面，受主客觀因素影響，效能監(jiān)察制度實施的剛性不足，責(zé)任追究不力，在企業(yè)管理中沒有形成敬畏制度、敬畏規(guī)則的氛圍，沒有形成不能違規(guī)、不敢違規(guī)、不愿違規(guī)的風(fēng)氣，使違規(guī)者心存僥幸，制度威懾力弱化。

2.3 效能監(jiān)察的合力尚未形成

在國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中，企業(yè)的董事會、監(jiān)事會、紀(jì)檢監(jiān)察組織、財務(wù)部門、審計部門、法律事務(wù)部門共同構(gòu)成企業(yè)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督主體，這些組織和部門在不同環(huán)節(jié)工作，行使著各自的監(jiān)督檢查職責(zé)。企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織在諸多監(jiān)督主體中，處在組織協(xié)調(diào)地位，發(fā)揮著重要的綜合作用。但由于企業(yè)管理實踐中部門協(xié)作機(jī)制不完善，這些組織和部門往往“各自為政”，監(jiān)督能力沒有得到有效整合，彼此工作不能得到有效地銜接和互補(bǔ)，有些部門甚至處于監(jiān)督與被監(jiān)督的雙重角色之中，職能和定位沒有充分明晰。再者，由于“多龍治水”，責(zé)任體系不完善，對于各個部門如何參與效能監(jiān)察，參與到什么程度，都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和界限，致使實踐中一些部門對效能監(jiān)察工作有抵觸情緒，沒有把效能監(jiān)察工作與企業(yè)的業(yè)務(wù)工作同安排、同布署，行動遲緩，影響了整體效能的發(fā)揮。

2.4 效能監(jiān)察的方法相對滯后

效能監(jiān)察的核心是對企業(yè)各類經(jīng)營管理行為和過程的控制和監(jiān)督，但在實際工作中，卻由于監(jiān)督方法的滯后和對企業(yè)管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)介入的不充分，導(dǎo)致效能監(jiān)察浮于表面，突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是重立項，輕落實。一些企業(yè)效能監(jiān)察項目的上報非常及時，但因為方案不夠細(xì)化，缺少量化和硬性指標(biāo)，造成工作部署和實施“兩張皮”。二是重專項，輕綜合。專項監(jiān)察，是指對某一專門問題或監(jiān)察對象的某一行為進(jìn)行的效能監(jiān)察，如對專項基金使用、某項重要規(guī)章制度的執(zhí)行情況的監(jiān)察。專項監(jiān)察重點(diǎn)突出，針對性強(qiáng)。相比之下，綜合監(jiān)察則涉及內(nèi)容廣，更能反映監(jiān)察對象的全面情況。由于缺乏系統(tǒng)的方案設(shè)計，一些企業(yè)的效能監(jiān)察總是停留在專項監(jiān)察的層面，不能通過綜合監(jiān)察對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全貌進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)控。三是重結(jié)果，輕過程。一些企業(yè)沒有積極打主動仗，而是等到出現(xiàn)問題、接到舉報后，才組織事中、事后的效能監(jiān)察，不能積極有效發(fā)揮企業(yè)效能監(jiān)察應(yīng)有的預(yù)防作用與過程監(jiān)督作用。

3 治本抓源，推動效能監(jiān)察工作制度化、規(guī)范化

3.1 擴(kuò)大效能監(jiān)察范圍

只有將效能監(jiān)察由單項監(jiān)察向綜合監(jiān)察延伸，由事后監(jiān)察向過程性監(jiān)察拓展，才能克服企業(yè)管理中“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題，有效提高企業(yè)整體應(yīng)對經(jīng)營管理風(fēng)險的能力。一是要注重對企業(yè)決策的監(jiān)察。要加強(qiáng)對企業(yè)總體目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、大額資金使用、重大項目投資，重要人事任免、工程項目招投標(biāo)、主要物資采購等重大問題進(jìn)行監(jiān)察，確保企業(yè)決策符合黨的路線、方針、政策和法律法規(guī)。二是注重對管理過程的監(jiān)察。要將效能監(jiān)察滲透到企業(yè)管理的方方面面，貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，力求通過過程監(jiān)管規(guī)范一類工作，完善一項制度。例如，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對企業(yè)重大資金調(diào)配和使用的監(jiān)督，對資金使用過程和效果進(jìn)行全程跟蹤，及時糾正違規(guī)現(xiàn)象。三是要注重對執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)察。要充分發(fā)揮效能監(jiān)察的監(jiān)督和獎懲功能，著重解決重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)行不力和執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，確保企業(yè)各項決策落到實處。比如，對于企業(yè)重大工程的投資建設(shè)，要從工程設(shè)計、預(yù)算、招標(biāo)、施工、質(zhì)量、驗收、結(jié)算等過程進(jìn)行全方位的效能監(jiān)察，增強(qiáng)決策的執(zhí)行力和約束力，保證企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.2 健全效能監(jiān)察制度

制度建設(shè)是一項根本性、基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性的工作。只有強(qiáng)化效能監(jiān)察制度建設(shè)，才能編織出嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)，避免各項違規(guī)操作行為游離于制度和監(jiān)督管理之外。一是要按照健全現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求，在國有企業(yè)內(nèi)部建立效能監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善效能監(jiān)察工作體系，創(chuàng)建公司效能監(jiān)察工作管理程序，使企業(yè)效能監(jiān)察的流程更加清晰，工作更加透明，確保遇到問題有紀(jì)可依、有章可循，不斷增強(qiáng)效能監(jiān)察工作的可操作性和威懾力。二是要推行效能監(jiān)察項目組責(zé)任制，通過細(xì)化指標(biāo)，明確任務(wù)，完善考核制度和責(zé)任追究辦法，進(jìn)一步促進(jìn)效能監(jiān)察工作制度化、規(guī)范化，并將其有機(jī)納入國有企業(yè)懲治與預(yù)防腐敗體系建設(shè)之中，減少生產(chǎn)經(jīng)營活動中各種風(fēng)險，實現(xiàn)企業(yè)由效能監(jiān)察向效益型監(jiān)督的轉(zhuǎn)換。三是要強(qiáng)化效能監(jiān)察的制度執(zhí)行，嚴(yán)格按照量化、分解、檢查、落實、考核、評價的流程，對效能監(jiān)察工作實施過程控制，嚴(yán)格獎懲，適時督辦，將責(zé)任細(xì)化到每一個環(huán)節(jié)、每一個崗位，確保制度執(zhí)行不走樣。

3.3 形成效能監(jiān)察合力

效能監(jiān)察工作要有效整合國有企業(yè)內(nèi)部各方資源，充分調(diào)動各方面的能動性。一是要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督組織的協(xié)調(diào)配合。要通過發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察組織的溝通協(xié)調(diào)作用，有效整合財務(wù)部門、法規(guī)部門、審計部門等部門以及董事會、監(jiān)事會等組織和部門的監(jiān)察力量，建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，形成工作合力。要把紀(jì)檢監(jiān)察組織的監(jiān)督與監(jiān)事會的法定監(jiān)督有效結(jié)合起來，有利于形成黨政協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分明的監(jiān)督體系。要充分整合審計部門和財務(wù)部門的力量，通過內(nèi)部審計的方式重點(diǎn)進(jìn)行財務(wù)管理的審計，重點(diǎn)在建賬和入賬等程序缺失中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問題，并及時進(jìn)行查處。二是要強(qiáng)化民主監(jiān)督。要在國有企業(yè)內(nèi)部大力推行辦事公開制度，將企業(yè)重大生產(chǎn)經(jīng)營管理事項、重大決議、人事任免、大額資金往來、與企業(yè)或職工關(guān)系密切的其他重要事項等通過一定的方式向企業(yè)全體職工公開。要健全民主評議、民意測評、職工代表審議等由職工發(fā)表意見的民主監(jiān)督渠道，讓廣大職工群眾通過有效形式，對企業(yè)的事權(quán)、物權(quán)、財權(quán)、人權(quán)進(jìn)行評議監(jiān)督，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營管理的透明度。三是要積極發(fā)掘外部監(jiān)督力量。創(chuàng)造條件自覺接受上級監(jiān)督、社會監(jiān)督、法律監(jiān)督、新聞媒介監(jiān)督等多種形式的監(jiān)督，使內(nèi)外部監(jiān)督力量有機(jī)結(jié)合。四是要國有企業(yè)思想道德和廉政文化建設(shè)。要積極學(xué)習(xí)貫徹中央八項規(guī)定和習(xí)近平總書記關(guān)于反腐倡廉建設(shè)一系列重要講話精神，不斷加大反腐倡廉宣傳教育力度，構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的制高點(diǎn)，以思想教育為基礎(chǔ)，以制度約束為保證，進(jìn)一步強(qiáng)化廉政教育深度，拓寬廉政文化廣度，使廉政理念真正融入到企業(yè)經(jīng)營管理和制度建設(shè)之中，在企業(yè)形成廉潔從業(yè)的文化氛圍。

3.4 提高效能監(jiān)察能力

建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的效能監(jiān)察隊伍，是做好效能監(jiān)察工作的重要組織保證。一是要通過教育培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)。要通過多種渠道組織現(xiàn)有專職效能監(jiān)察人員進(jìn)行企業(yè)管理和業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，使其熟悉、掌握黨和國家的路線、方針、政策，以及企業(yè)內(nèi)部管理的各項規(guī)章制度，熟悉并掌握企業(yè)管理、財務(wù)審計、工程建設(shè)等相關(guān)專業(yè)理論，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。二是要以信息化手段提升企業(yè)效能監(jiān)察工作水平。要通過開發(fā)、完善和推廣效能監(jiān)察相關(guān)技術(shù)和信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)統(tǒng)計匯總分析自動化、信息處理網(wǎng)絡(luò)化、綜合查詢便捷化和監(jiān)督制約智能化，為現(xiàn)代國有企業(yè)的科學(xué)化、信息化管理打下基礎(chǔ)。三是要建立完善效能監(jiān)察評估和考核體系。要在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過制定科學(xué)的效能監(jiān)察評估計劃，設(shè)計效能監(jiān)察評估項目，量化、細(xì)化效能監(jiān)察評估標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的效能監(jiān)察評估和考核體系，以此對效能監(jiān)察工作成果進(jìn)行科學(xué)評價，充分調(diào)動紀(jì)檢監(jiān)察人員的工作積極性。

參考文獻(xiàn)

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